政策取向下的我國地方政府債務(wù)融資“羊群效應(yīng)”及其管控

柯燕凌

(武漢市委黨校，湖北 武漢 430023)

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政策取向下的我國地方政府債務(wù)融資“羊群效應(yīng)”及其管控

柯燕凌

(武漢市委黨校，湖北 武漢 430023)

摘要：我國地方政府債務(wù)融資已經(jīng)產(chǎn)生顯著的“羊群效應(yīng)”，這種局面與我國地方政府債務(wù)政策的三次大轉(zhuǎn)向密切相關(guān)。在地方已形成的實際負債下，當前應(yīng)著力從構(gòu)筑各層級政府間正常的債務(wù)風(fēng)險分擔(dān)機制等四個路徑，實事求是而又卓有遠見地"治存量、開前門、關(guān)后門、修圍墻"，引導(dǎo)和管控地方政府債務(wù)。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；政府債務(wù)政策取向；羊群效應(yīng)；管控路徑

截至2014年末，我國地方政府總負債30.28萬億元，債務(wù)余額15.4萬億元(相當于2014年地方一般公共預(yù)算收入決算匯總數(shù)12.7467萬億元的1.2倍，比2013年6月末的審計數(shù)10.8萬億元增長了四成多)。占比較大的兩項分別是借入款項和債券融資。目前來看，在這兩項中，與地方融資平臺相關(guān)的銀行貸款、城投債以及基建信托仍然占有較大比重[1]。

2015年8月29日全國人大常委會表決通過的關(guān)于批準《國務(wù)院關(guān)于提請審議批準2015年地方政府債務(wù)限額的議案》的決議表明，2015年中國地方政府債務(wù)限額16萬億元，其中，截至2014年末的全國地方政府債務(wù)余額15.4萬億元，2015年地方政府債務(wù)新增限額0.6萬億元。16萬億元中不包含地方政府的或有債務(wù)8.6萬億元，預(yù)計債務(wù)率為86%。

這種局面與我國地方政府債務(wù)政策的三次大轉(zhuǎn)向密切相關(guān)，并且已經(jīng)產(chǎn)生顯著的“羊群效應(yīng)”。探討如何在地方已形成的實際負債面前，實事求是而又卓有遠見地"治存量、開前門、關(guān)后門、修圍墻"，引導(dǎo)和管控地方政府債務(wù)，意義重大。

一、我國地方政府債務(wù)政策的三次大轉(zhuǎn)向

第一次大轉(zhuǎn)向：從溫吞到井噴

由于中國《預(yù)算法》規(guī)定地方財政預(yù)算不得開列赤字，在全球金融危機以前地方政府的債務(wù)不算太高，中國財政部財科所的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：2004年地方政府債務(wù)余額約1.08~1.2萬億元；2007年地方政府債務(wù)余額在4萬億元左右。1997年亞洲金融危機爆發(fā)，我國實施積極的財政政策，各地方政府陸續(xù)開始成立了總數(shù)約11000家的各類融資平臺公司，繞開地方政府不得開列赤字的限制，為當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施項目及工業(yè)投資籌措資金。此時，融資平臺的融資渠道仍主要局限在銀行信貸體系內(nèi)，尤其是用以承接政策性貸款，城投債(包括企業(yè)債、短融、中票、非公開定向債務(wù)融資工具等)的增長趨勢相對比較緩慢。地方政府通過融資平臺等途徑，滿足了對大規(guī)模建設(shè)資金的需求，促進了地方經(jīng)濟的發(fā)展。2008年國際金融危機爆發(fā)后，為應(yīng)對國內(nèi)經(jīng)濟的下滑，在國家“保增長、擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)”的宏觀政策背景下，中國推出了“四萬億”政府投資刺激計劃，并且實行積極的財政政策和寬松的貨幣政策，各地融資平臺公司噴薄而出，很快達到一萬多家。伴隨著平臺公司數(shù)量的迅猛擴張，其融資額也快速增長。到2009年年末，數(shù)據(jù)顯示地方政府融資平臺貸款余額已達7.38萬億元，同比增長70.4%；全年新增貸款3.05萬億元，占到全國當年新增貸款的三成以上。這些平臺貸款，成為地方政府債務(wù)的主要組成部分。

第二次大轉(zhuǎn)向：從風(fēng)險暴露到政府嚴管

起初這些平臺公司依賴銀行貸款，后來則開始通過發(fā)行債券、信托產(chǎn)品甚至建設(shè)—移交(BT)、融資租賃、城市發(fā)展基金等多種方式融資。這使得地方政府的債務(wù)構(gòu)成越來越復(fù)雜，并且難以準確統(tǒng)計和有效管控。有些公司出現(xiàn)了項目效益差、期限錯配等信貸風(fēng)險凸現(xiàn)等問題。融資平臺本身也存在部分企業(yè)資產(chǎn)負債管理不夠成熟，導(dǎo)致管理不規(guī)范、市場化程度低、資本金不足等問題，潛在風(fēng)險令人擔(dān)憂。當時，無論是金融部門還是非金融部門，無論是政府部門還是私人部門都面臨著巨大的“去杠桿化”壓力。

2013年6月，國家審計署公布，截至2013年6月底，我國地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)10.89萬億元，負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.67萬億元，或有債務(wù)4.34萬億元，合計約17.9萬億元。至2013年6月底全國地方政府負償還責(zé)任債務(wù)中，需在2015年償還的有1.86萬億元人民幣(占17%)[2]。從償債年度看，截至2010年底10.7萬億元的全國地方政府性債務(wù)余額中，除去2011年及2012年到期須償還的占17.17%，2013年至2015年到期償還的分別占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期償還的占30.21%[3]。一時間，引發(fā)社會廣泛深度關(guān)注。中央政府和監(jiān)管部門由此出臺了一系列清理、規(guī)范政策和措施。2010年6月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，即“國發(fā)19號文”。這一文件全面總結(jié)了政府融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀，對平臺業(yè)務(wù)提出新的要求。2010年7月，財政部牽頭，會同國家發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會印發(fā)了《關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項的通知》，即“四部委文件”。這份文件進一步明確了國發(fā)19號文的實施細則，對公益性項目、財政性資金、平臺公司經(jīng)營性收益、融資擔(dān)保方式等進一步予以明確。四部委文件為地方政府融資平臺進一步規(guī)范指明了方向。同時，各地城投類公司接受多輪檢查和整改，融資工作陷入停頓，其存續(xù)和發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)。2011年4月2日，銀監(jiān)會又下發(fā)《關(guān)于切實做好2011年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管工作的通知》(以下簡稱“34號文”)，這是對落實既往政策的持續(xù)性要求?！?4號文”首次提出了對平臺貸款“降舊控新”的目標，即控制新增，壓縮存量。

監(jiān)管層對地方政府債務(wù)風(fēng)險的關(guān)注，使得地方政府新的融資變得非常困難，資金難以為繼。由于前期“保增長”，各地大量的項目上馬，開發(fā)攤子鋪得很大。現(xiàn)在一下子“斷血”，不僅導(dǎo)致項目無法繼續(xù)進行，而且短期內(nèi)償債壓力非常大。在對地方政府債務(wù)的高壓管控下，全國不少地方城投類公司陷入經(jīng)營困境，個別公司甚至出現(xiàn)違約現(xiàn)象。

第三次大轉(zhuǎn)向：從高壓管控到全面放松管制

Wind數(shù)據(jù)顯示，2014年10月，共有109只城投債，發(fā)行規(guī)模為1284.7億元；到了12月，發(fā)行數(shù)量驟降至56只，規(guī)模縮減為729億元。進入2015年，目前城投債的發(fā)行數(shù)量只有十幾只，發(fā)行規(guī)模在100億元左右。但2014年第三季度，中國經(jīng)濟下行壓力開始凸顯。全年勉強以7.4%的GDP增速報收，低于年初預(yù)計的7.5%。進入2015年后，經(jīng)濟增速放緩的趨勢更加明顯，第三季度GDP增速6年來首次破七。情況最為嚴重的山西、黑龍江、吉林等東北和西北地區(qū)的一些省份，GDP增速接近于0。中央政府認識到，在新舊產(chǎn)業(yè)銜接期，仍然需要依靠傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)來維持經(jīng)濟的增長水平，保證就業(yè)穩(wěn)定。中國地方政府債務(wù)融資難題和地方政府債務(wù)重組所帶來的中國版的長期再融資計劃在某種程度上顯示政府不愿在經(jīng)濟下滑的情況下進行去杠桿操作。于是，地方政府債務(wù)政策開始再一次得以放松。

2014年11月19日國務(wù)院常務(wù)會聚焦融資難，提出新的“融十條”，降融資成本仍是現(xiàn)階段經(jīng)濟政策的核心目標之一。作為對新的“融十條”的回應(yīng)，2015年5月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)財政部、央行、銀監(jiān)會《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題的意見》。《意見》要求支持融資平臺公司在建項目的存量融資需求，不得對在建項目盲目抽貸、壓貸、停貸。發(fā)改委隨即發(fā)文，全面放寬城投類企業(yè)債券的發(fā)行條件，并提出鼓勵優(yōu)質(zhì)企業(yè)發(fā)債用于重點領(lǐng)域、重點項目融資，同時還將支持縣域企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券融資，指定類別的債券也不受發(fā)債企業(yè)數(shù)量指標的限制。值得一提的是，擴容后的城投企業(yè)債明確不屬于地方政府債務(wù)[4]。

除此之外，政府還采取了一系列支持性措施。一是推行債務(wù)置換。這種新債置換舊債的方式允許地方政府把一部分將即將到期的高成本債務(wù)轉(zhuǎn)換成低成本的地方政府債券?？锼阆聛恚咳f億元一年可減少利息負擔(dān)400~500億元，既緩解了部分地方支出壓力，也為地方騰出一部分資金用于加大其他支出。經(jīng)全國人大、國務(wù)院批準，2015年地方政府債券置換存量債務(wù)額度增至3.2萬億元。這意味著，繼3月和6月前兩批1萬億元置換債券額度下達后，中央財政又增加了1.2萬億元的置換債券額度幫助地方緩解償債壓力。二是推行PPP。2014年底，財政部公布了PPP公私合作示范項目名單，共包括15個省市的30個政府和社會資本合作模式項目。其中有22個是地方政府融資平臺存量項目。一些符合要求的國企和融資平臺可以成為地方政府的企業(yè)合作伙伴。在當前地方融資壓力重重的情況下，PPP模式對基建等公共項目投資的意義顯得更為重要。三是擴大政策性銀行的作用。中央政府已明確將注資政策性銀行，以提高其資本充足率和放貸能力。四是把社保基金債券投資范圍擴展到地方政府債券，并將企業(yè)債和地方政府債投資比例從10%提高到20%。

二、地方政府債務(wù)融資的“羊群效應(yīng)”及其引導(dǎo)與管控路徑

(一)地方政府債務(wù)融資的“羊群效應(yīng)”

“羊群效應(yīng)”(herdeffect)主要用來描繪資本市場的異象，是指地方政府舉債行為易受其它地方政府的影響，較少考慮本地區(qū)的具體狀況和資源稟賦，而盲目效仿其它地方政府的決策模式。對“羊群效應(yīng)”的現(xiàn)有研究主要圍繞資本市場的投資者(許年行等，2013)和企業(yè)管理者(李永壯，2014)兩條路徑展開。由于財權(quán)/事權(quán)不相匹配，以及政績考核失之偏頗，中國的地方政府本身就存在很強的擴大負債沖動，由此再加上中國行政體系中的上級政府，很難對下級政府負債行為施以有效的契約約束，中國的銀行體系在自身改革遠未完成的情況下，也無法對地方政府形成足夠的外部制約。因此，中國地方政府的舉債融資行為表現(xiàn)出明顯的“羊群效應(yīng)”特征，尤其在面臨經(jīng)濟狀況不景氣時各個地方政府更是紛紛仿效。目前，從地方政府舉債層級來看，全國各地不僅省級、市級、縣級地方政府紛紛舉債融資，甚至鎮(zhèn)級政府也紛紛設(shè)立投融資平臺公司舉債。從有限理性的角度來看，地方政府圄于信息不完備性和認知有限性在舉債過程中不可能作出完全理性的決策，往往會仿效其它地方政府的習(xí)慣性做法以規(guī)避政治風(fēng)險。

相比于政府性債務(wù)危機頻發(fā)的歐美國家，中國在此問題上暫時安然無恙。一方面，即使按照極端估算，中國的政府性債務(wù)規(guī)模相比同樣巨大且增長強勁的財政收入規(guī)模，尚且屬于可承受范圍；另一方面，中國的銀行體系實際依然坐享國家信用背書，其流動性狀況并不敏感于信貸質(zhì)量波動。

但伴隨情勢變遷，中國的政府性債務(wù)安全正在快速逼近系統(tǒng)性風(fēng)險積累的閥值，而上述兩項安全閥近來也已經(jīng)亮起警燈，具體來說就是：一方面，在經(jīng)濟增速業(yè)已出現(xiàn)拐點的背景下，中國連年超高速增長的財政收入不可避免地因為稅制設(shè)計中暗含的放大效應(yīng)而加速下行，例如，今年上半年全國公共財政收入增幅僅為7.5%，甚至低于7.6%的GDP增幅；另一方面，在去杠桿化的總體政策思路下，中國的銀行體系流動性至少不再像以往那樣有無盡“父愛”可憑恃。

而且這還只是逐漸顯露的表象。在宏觀經(jīng)濟景氣度下行時期，原本被暫時掩蓋的風(fēng)險很可能加速引爆，中國的政府性債務(wù)很容易在特有的制度性安排下失去控制，因此，無論從質(zhì)或量來看，中國的政府性債務(wù)都缺乏足夠的制度性保障。在中國現(xiàn)行制度框架下，地方政府債務(wù)融資“羊群效應(yīng)”可能會帶來諸多經(jīng)濟后果與政治后果，如：地方政府競相模仿舉債可能會造成各地債務(wù)規(guī)模迅速膨脹、商業(yè)銀行風(fēng)險加劇、企業(yè)非理性借貸以及中央政府被地方政府“綁架”等。因此，需要適時地引導(dǎo)和管控地方政府舉債融資的“羊群效應(yīng)”。

(二)引導(dǎo)與管控地方政府債務(wù)融資“羊群效應(yīng)”的路徑

1.構(gòu)筑各層級政府間正常的債務(wù)風(fēng)險分擔(dān)機制。債務(wù)風(fēng)險歷來都是威脅政府穩(wěn)定、降低政府公信力，最終可能會影響地區(qū)經(jīng)濟和穩(wěn)定甚至世界經(jīng)濟和穩(wěn)定的重要問題。中國的政府債務(wù)風(fēng)險主要表現(xiàn)為地方政府債務(wù)風(fēng)險。構(gòu)筑各層級政府間正常的債務(wù)風(fēng)險分擔(dān)機制有助于緩解地方政府舉債的“羊群效應(yīng)”。從中國各級政府之間的多重委托代理關(guān)系來看，其實可以分為兩個層面來理解它們之間的委托代理關(guān)系。第一個層面是中央政府與地方政府之間的委托代理關(guān)系，“分稅制”改革實際上加劇了中央政府與地方政府之間財權(quán)和事權(quán)的不對稱，地方政府承擔(dān)著過度的經(jīng)濟性事務(wù)而財力匱乏，最終引發(fā)過度舉債而潛藏著更大的債務(wù)風(fēng)險。在我國地方政府財政預(yù)算軟約束的現(xiàn)實背景下，現(xiàn)行預(yù)算機制不足以制約政府的過度支出傾向(陳志勇等，2014)，使得中央政府與地方政府之間的代理問題進一步加劇。與地方財力直接掛鉤的負有償還責(zé)任債務(wù)，省級為34.2%，市級66.4%，縣級78.5%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)84.2%[5]，與中國目前地方基層政府財力吃緊形成“倒掛”局面：層級越下沉，債務(wù)償還對財力的需求越大。第二個層面是上級地方政府與下級地方政府之間的委托代理關(guān)系，其實各級地方政府之間既存在著行政管轄上的隸屬關(guān)系，同時又具有自己相對獨立的本級政府經(jīng)濟利益。目前，我國部分省份紛紛實施“省直管縣”的財政體制改革，在帶來行政層級扁平化的同時增強了縣級政府的經(jīng)濟自主權(quán)，而且這種改革模式在一定意義上確立了上下級地方政府之間的債務(wù)風(fēng)險分擔(dān)機制，從而在一定程度上緩解了基層縣級政府的債務(wù)風(fēng)險[6]。

2.建立公開完善的地方政府債務(wù)考核評價制度。防范地方政府之間競相舉債以至于濫用公共資源的道德風(fēng)險。要建立健全公開透明的風(fēng)險防控指標體系和考核問責(zé)機制。讓明規(guī)則變得有效、可行，使?jié)撘?guī)則受到實質(zhì)性的約束。從嚴確定各項債務(wù)指標的警戒線水平,通過債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、利息負擔(dān)率等指標,構(gòu)建衡量和評價地方政府債務(wù)風(fēng)險程度的指標體系。積極推進地方政府債務(wù)公開透明,各地區(qū)要公開債務(wù)的種類、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、期限、層級、債權(quán)人等信息,給監(jiān)管部門、社會和市場傳遞全面、真實的信息。加快地方政府債券的評級制度建設(shè),形成市場對地方政府發(fā)行債券的約束機制。

3.優(yōu)化地方政府債務(wù)監(jiān)督機制。現(xiàn)行預(yù)算法關(guān)于地方債券的規(guī)定過于簡單籠統(tǒng)，已普遍出現(xiàn)了地方政府層面以潛規(guī)則強制替代明規(guī)則，大量隱性舉債的情況。要想管控地方政府的債務(wù)融資“羊群效應(yīng)”風(fēng)險，至少要綜合運用和發(fā)揮中央政府債務(wù)管理部門、地方人民代表大會、信用評級機構(gòu)的監(jiān)督作用。

首先，要發(fā)揮中央政府專門的債務(wù)管理部門的職能。目前中國中央政府的政府債務(wù)管理職責(zé)是由財政部預(yù)算司下設(shè)的“地方政府債務(wù)管理處”負責(zé)具體業(yè)務(wù)，另外還有一個協(xié)調(diào)機構(gòu)，“加強地方政府融資平臺公司管理部際協(xié)調(diào)小組”，并沒有地方政府債務(wù)管理權(quán)限，虛監(jiān)，弱監(jiān)問題一直存在。因此，為了實現(xiàn)對地方政府債務(wù)的專業(yè)化、專門化管理，中央政府要成立專門性管理機構(gòu)，制定全國范圍內(nèi)的地方政府債務(wù)相關(guān)管理制度，并實現(xiàn)對各級政府債務(wù)的發(fā)行、規(guī)模、方式、償還、清算等環(huán)節(jié)的全程監(jiān)督與管理。

其次，還要發(fā)揮各級地方政府的權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督職能。按憲法規(guī)定，各級政府是權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，受其監(jiān)督并向其負責(zé)，因此地方政府的舉債、用債、償債等事項都應(yīng)該主動向人大委員會報告，接受其監(jiān)督。地方各級人民代表大會也應(yīng)從本地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展情況出發(fā)，對地方政府舉債的必要性、規(guī)模、使用方向和償債可能性進行嚴格審查、評估和監(jiān)督。

另外，還要發(fā)揮各專業(yè)性的信用評級機構(gòu)的作用。信用評級機構(gòu)是地方政府負債情況的客觀評價機制。因此，地方政府要充分利用各專業(yè)性的信用評級機構(gòu)對自己的借債行為、經(jīng)營項目的可行性及未來的償債能力進行專業(yè)性的審核，從而更準確地了解自己的債務(wù)結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)負債狀況、財務(wù)管理水平，為自己的債務(wù)風(fēng)險評估、管理提供參考。

4.加快經(jīng)濟體制改革，健全完善財政體制。轉(zhuǎn)變地方政府的職能，實現(xiàn)經(jīng)濟分權(quán)，加快經(jīng)濟建設(shè)，進一步增強可用財力，解決地方政府顯性債務(wù)問題。明確界定政府間的事權(quán)劃分，分清償債責(zé)任。要合理界定各級政府間的事權(quán)與支出職責(zé)的劃分，必須按照決策責(zé)任與籌資責(zé)任一致性的原則，解決目前的事權(quán)錯位問題。決策主體至少應(yīng)在原則上對所指定和實施的公共政策成本承擔(dān)起責(zé)任。

參考文獻：

[1]國家金融與發(fā)展實驗室.中國國家資產(chǎn)負債表2015：杠桿調(diào)整與風(fēng)險管理.金投網(wǎng)，2015.

[2]2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告.

[3]國家審計署審計報告，2011.

[4]我國地方政府債務(wù)政策的三次轉(zhuǎn)向及反思.人民網(wǎng)，2015.

[5]審計署2013第32號：全國政府性債務(wù)審計結(jié)果，2013.

[6]尹啟華，陳志斌.地方政府債務(wù)形成機理及其治理機制[J].上海金融，2015(5).

責(zé)任編輯：周小梅

作者簡介：柯燕凌(1961-)，女，湖北武漢人，武漢市委黨校教授。

收稿日期：2015-11-13

中圖分類號：F810

文獻標識碼：A

文章編號：1009-1890(2015)04-0007-04