多中心治理理論下的縣域財政預算路徑

羅 瑩

（貴州大學公共管理學院，貴州 貴陽550025）

多中心治理理論是以諾貝爾經濟學獎得主奧斯特羅姆夫婦為核心的公共經濟學家、政治學家提出并發(fā)展的理論模型，這一模型取材于美國現實的公共行政實踐，但是也加入了必要的理想化成分，可以稱為是治理的理想模型。它是以自主治理為基礎，允許多個權力中心或服務中心并存，并通過競爭和協(xié)作給予公民更多的選擇權和更好的服務，提高各決策的科學性，強調了治理主體的多元化［1］?？h域財政則是國家五級財政（中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級）的基礎環(huán)節(jié)，在政府財政預算的過程中，無論是出于何種路徑的思考，或是出于對工作重心的把握，預算的編制及選擇都必須從多個方面進行考慮。從國家財政收入的來源來看，稅、利、債、費構成其來源的基本路徑。但是，在政府的編制過程中，往往又會存在“第二財政”［2］的問題，尤其是在縣域財政的編制過程中，它除了受自身因量或變量因素的影響，同時又受到了來自于上層與下層諸多外部因素的影響。如何把多中心治理理論的多元化運用到財政預算上，對縣域財政的預算路徑進行探索，使政府財政預算的多中心治理得以實現，是值得我們思考的問題。

一、多中心治理理論內容及邏輯分析

多中心治理理論基本的理論假設主要包含以下幾點：第一，治理中存在多個權威或中心；第二，社會的活力在于社會治理中多中心因素，多中心允許個人決策者之間依據公共制定的法律規(guī)則自主治理；第三，政府組織的結構與組織規(guī)模也應該是多樣性的，這與政府的產生與政府發(fā)展的過程相關，也與社會權威的分化與整合的過程相關；第四，多個治理中心的存在必須要求有一個多元狀態(tài)下的統(tǒng)一，或是在多元狀態(tài)下形成一個具有動態(tài)平衡的運作模式。但是多中心并不是在任何條件下都可以適用的，一是在相關行為者持續(xù)利用全部范圍的選擇方案，才能使多中心秩序得以維持；二是多中心的存在需要的并不僅僅是多個權威中心，更關鍵的是要有多個機會；三是多中心是根植于經濟、政治、文化、社會及生態(tài)等制度的聯合安排下的［3］。

羅森布魯姆基于多中心視角提出多元行政觀，認為對于公共行政（或是公共管理）領域來說，公共行政關切的焦點在于公共利益，他指出看待公共行政應該從管理、政治和法律三個中心，并且從組織結構、對個人的觀點、認識途徑、預算、決策、行政責任與行政倫理等角度分別對公共行政研究的管理途徑、政治途徑與法律途徑進行闡述，進而相應地提出公共行政研究應該對政治、管理和法律這三處不同的途徑進行整合。因而，多中心治理并不意味著多個中心之間是相互獨立，互不干涉的，而實質上多個中心是一個完整的邏輯體系，是在多個中心之間進行價值的選擇，故而多個中心間也存在著競爭與沖突。多中心理論強調的是一種公平、公開基礎上的協(xié)作與競爭［4］。

二、多中心治理理論對縣域財政預算的影響

多中心治理理論強調的是治理主體的多元化、治理權力的非壟斷性和治理方式的民主性。政府財政預算的多中心治理實現的是政府財政預算主體的單一化向多元化轉變，治理路徑的單向性向多向性轉變，治理過程的模式化向靈活性轉變。在縣域政府財政預算編制的過程中，運用多中心治理理論，從經濟、政治、文化、社會以及生態(tài)五個視角出發(fā)，是全面把握預算編制的基礎，對縣域財政預算的編制有著直接的影響。

1、經濟視角下的縣域財政預算

經濟對政治的影響會直觀的體現在政府的財政預算過程中，使政府在財政預算過程中從數據上直觀的體現出來?？h域經濟發(fā)展水平往往決定了縣域財政預算的分配，經濟水平高的縣與經濟水平低的縣在財政預算也體現出較大的偏差，如東部發(fā)達地區(qū)縣域在財政預算上體現出較為平衡的發(fā)展，在文化事業(yè)及生態(tài)環(huán)境保護上也較為重視。而對于西部經濟發(fā)展水平低的縣來說，其財政預算多是在基本的財政開支的維持上，并且多數情況上要靠上級的轉移支付來維持，且美其名曰“吃財政”?？h域經濟的發(fā)展速度也會對縣域的財政預算產生較大的影響。對于一些發(fā)展速度快，步子邁的較大的縣來說其預算在新項目的投放要大。新項目的上馬，新區(qū)的開發(fā)等等都會使政府在預算中進行傾向性投入。

2、政治視角下的縣域財政預算

政府通過財政預算，使人們了解到政府活動范圍和方向，也可以體現政府的政策意圖和目標?？h域政府的財政預算必須恰當的反映縣級政府活動的范圍及縣域政府的服務方向，以期達到縣域治理的政治資源的有效性配置。

對于政府來說，其財政預算的首要目標是要體現其政權統(tǒng)治性，要保證國家機器在各方面正常運轉所需要的正常開支，用以維護縣域的正常社會秩序。其次，縣域財政預算必須是縣域政府各部門之間相互協(xié)調或是博弈之下形成的一種在資金分配上的良性政治生態(tài)平衡。各部門之間在維系機構運轉的同時，也在對財政預算之外的份額有著多方面的訴求，以期能在預算體系之外在備用預算經費上能多分到預算份額。最后，縣域財政預算的投放往往是與縣域發(fā)展所處的階段性需求相關，很多縣域政府的重大項目或重大活動，會導致縣域財政預算產生政治性傾斜。

3、文化視角下的縣域財政預算

從縣域財政預算的路徑看，文化對財政預算的需求要看縣域的文化環(huán)境及人們對文化的訴求程度，一個縣域的精神文明生活、人們的素質程度及人們的文化層次在很大一方面也決定了政府在預算上的價值取向。諸如在一些以文化產業(yè)為主的城市中，人們一定會看到精神文化豐富及政府在公益設施投入上的比例。而一個文化需求層次較低的城市，其社會發(fā)展也多處于在物質需求層面上，政府財政預算的投入在文化層面上的比例亦會較低。此外，文化力的影響也同樣會對政府的預算產生較為直接的影響，因為以文化打造城市品牌往往會使政府形成一種邏輯慣性［6］。

4、社會視角下的縣域財政預算

社會是人類在創(chuàng)造物質生活與精神生活的過程中形成的共同體，在社會的良性運行中，個體總是依存于組織，將個體的意志上升為集體意志，進而形成具有代表性的公意性促成政府將此公意納入到政府的政策制定過程中，而財政預算恰恰是此公意在經濟數據上的體現。社會對縣域財政預算的影響也可以從社會組織與公民個體兩個方面來分析。

社會組織是為了實現特定的目標而有意識地組合起來的社會群體，如在縣域治理過程中存在的經濟組織、教科研組織、宗教組織、群眾組織等。這些組織通過自身的活動將其組織意識不間斷地表達出來，以期得到政府的關注，從而獲得政府在財政上的支持。

個體同樣會對縣域政府的財政預算產生影響，個體的影響也往往會通過社會組織這個實體來表達出來。個體通過在政府中擔任角色，增大影響，同時亦借助社會組織與政府組織成為某一領域的“權威”或是“意見領袖”［7］，使其主張得以表達，從而獲取政府在財政上的支持。

5、生態(tài)視角下的縣域財政預算

十七大會議以來，國家對生態(tài)問題的重視程度持續(xù)升溫。胡錦濤同志在黨的十八大報告中強調“五位一體”，即經濟、政治、文化、社會和生態(tài)五大建設，一起抓，并列于中國特色社會主義的理論體系之中，成為“一體”。［8］黨的十八大三中全會也提出建設生態(tài)文明，用制度保護生態(tài)環(huán)境。國家治理理念的轉化，縣域政府的治理亦會隨之調整。在對于縣域的生態(tài)問題、生態(tài)建設都要投入大筆的經費，這就需要在財政預算上進行適度的平衡。

三、統(tǒng)籌協(xié)調縣域財政預算的多中心治理路徑

對于縣域財政預算單位，不僅要解決好內部財政的分配性問題，更要處理好與“上”與“下”的關系，同時更要兼顧到社會各利益團體在財政扶持上的利益。這就要求在進行財政預算的過程中綜合考慮經濟、政治、文化、社會和生態(tài)這五方面因素，全面做好財政預算工作［9］。

1、注重經濟利益分配，促進政府職能部門的積極發(fā)揮

經濟是血液，是動力。政府各部門預算是市場經濟財政預算管理的基本組織形式，對于政府的職能部門來說，沒有經費的預算，就不會有效的發(fā)揮其職能。預算的分配無論是在經常性預算還是在建設性預算上都必須是保證機構運轉的前提下進行分配，而恰恰是政府的行為導致預算平衡的重新調整。這一點在各級政府的實際運轉過程中有著明顯的體現，如突發(fā)性事件的出現，政府大型經濟活動的開展。

縣域政府的財政預算當然會考慮到政府運轉過程中的問題。但是，從當前我國縣域政府“土地財政”的現狀來看，政府有“破產”之危，縣域政府的財政問題在其自身是不可能得到較完善的解決［10］。因而，政府應注重經濟利益分配，使各部門應盡其責，積極發(fā)揮其作用。

2、注重政治利益平衡，加強政府各部門之間的合作

從政府的角度來看，穩(wěn)定與發(fā)展是永不褪色的主題。政府的穩(wěn)定是發(fā)展的前提，發(fā)展又反過來促進政府治理的穩(wěn)定性。而在財政預算上則體現為把政府的每一筆支出都要合理的分配到各職能部門，使各職能部門有效的發(fā)揮其作用，以保證政府機關的正常運轉。只有穩(wěn)定和諧的政治環(huán)境，政府才能安心于發(fā)展政治、經濟、文化及社會事業(yè)，才能致力于推動社會的全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。

縣域政府在我國五級管理體系中處于管理中的基層，其對于管轄下的各方利益是交織狀的，是一種“斬不斷，理還亂”的狀態(tài)，這種狀態(tài)不但決定了其在治理難度上的級別，更是為基層的治理設置了障礙。因而，在治理的過程中不僅要協(xié)調縣域政府內部機關的關系，更要協(xié)調好與上級機關及下級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關系，通過這種中間地位的調整，極大發(fā)揮其“政治中間帶”的作用。

3、注重文化事業(yè)發(fā)展，培育文化產業(yè)，增強文化競爭力

文化是內在精神的外在反映，政府治理過程中會形成自身的治理理念、治理制度、治理模式，并能完整的體現其地方特色，各縣域政府在治理過程中亦呈現出區(qū)域性差異。對于文化事業(yè)的發(fā)展，在總體的經費開支上，政府總是按照固定的比例進行經費劃撥，以保證各文化事業(yè)的正常開展。對于縣域政府，文化事業(yè)的發(fā)展要結合區(qū)域特征，培育成具有縣域特色的產業(yè)發(fā)展渠道，最終形成一種文化競爭力。

4、注重培育社會組織，發(fā)揮其扭帶作用

當前國家治理過程中不斷下放權力，旨在激活社會活力。從傳統(tǒng)的政府治理理念看，“大政府、小社會”模式長期存在，即使今天政府的許多政策旨在改善這種狀態(tài)，但是也不會有實質性的變化，社會的角色及功能的發(fā)揮仍處于政府威權的統(tǒng)轄之下。改革開放以來，我國的社會組織在經濟、政治、文化等領域發(fā)揮著越來越重要的作用，成為黨和政府與人民溝通交流的重要橋梁與扭帶，成為經濟建設過程中一支不可或缺的力量。但也應看到由于政府角色的定位不明，經?！叭蔽弧被颉霸轿弧?，加之政府對社會組織的治理過程中存在嚴重的個體意志性，造成了某些社會組織損害政府威權的現象的發(fā)生。因而，要切實加強對社會組織的領導，完善社會組織管理機制，完善社會組織自身建設，正確發(fā)揮社會組織在政府治理過程中的參與、監(jiān)督作用。在政府財政預算過程中才能有效的發(fā)揮其作用，使政府的每一筆經費都能用在刀刃上，使社會團體或個體在社會組織的協(xié)調下得以體會政府的制度關懷。

5、注重生態(tài)環(huán)境建設，走綠色發(fā)展之路

構建“五位一體”的改革布局，其中重要的一環(huán)就是生態(tài)。建設生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境，做到“既要金山銀山，又要綠水清山”。

縣域政府的政策是最能反映國家層面的政策意向的，頂層設計的每一項政策的執(zhí)行都必須在縣域這個中轉帶上得到切實有效的落實，才能使政策“落地”。而政府政策最直觀的體現則是在財政預算的比例上，在注重經濟效益和社會發(fā)展的同時，更要注重生態(tài)保護力度的投入。“兵馬未動，糧草先行”說的就是這個道理。

小結

文章意在通過多中心治理理論的視角對縣域財政預算進行多元分析，通過經濟、政治、文化、社會與生態(tài)五個視角對縣域財政預算的影響進行分析。不足之處于對這五個視角較高層面的認識還有待深入研究，對于多中心治理政府在縣域政府財政預算中的應用還有待深化，對于多中心治理理論的橫向與縱向分析拓展還有待進行實證性的分析與探討。目的是要結合專業(yè)知識對縣域財政預算進行公共治理視角的探索性思考，為今后的進一步研究奠定良好的理論基礎。

［1］王興倫·多中心治理：一種新的公共管理理論［J］.江蘇行政學院學報，2005（1）.

［2］朱光磊·當代中國政府過程［M］.天津：天津人民出版社，2008：213.

［3］劉偉紅·多中心理論視野下的社區(qū)發(fā)展路徑分析［J］.廣東行政學院學報，2011（2）.

［4］（美）羅森布魯姆·公共行政學：管理、政治和法律的途徑［M］.張成福譯.北京：中國人民大學出版社，2002.

［5］鄭杭生·社會學概論［M］.北京：中國人民大學出版社，2007.

［6］屠鳳娜·多中心治理理論對我國城市治理的啟示［J］.經營管理，2012（2）.

［7］李景鵬·權力政治學［M］.北京：北京大學出版社，2008.

［8］胡錦濤·高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，解放思想，改革開放，凝聚力量，攻堅克難，堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗［N］.人民日報，2012－11－9（A1）.

［9］張國慶·公共行政學［M］.北京：北京大學出版社，2007：369.

［10］馬駿·中國公共預算改革：理性化與民主化［M］.北京：中央編譯出版社，2005.