關于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的思考——讀《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度建設研究》

北京信息職業(yè)技術學院　孟凡新中國老齡科研中心　董彭滔

關于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的思考——讀《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度建設研究》

北京信息職業(yè)技術學院孟凡新
中國老齡科研中心董彭滔

摘要:本文通過對《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度建設研究》一書的詳細研讀，并結合其它專家學者的觀點對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度建設的幾個關鍵問題進行了剖析。

關鍵詞:統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度建設

《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度建設研究》是以西南財經(jīng)大學保險與社會保障研究中心主任，西南財經(jīng)大學保險學院教授林義為首的幾位學者于2013年經(jīng)由社會科學文獻出版社出版的著作。該書以構建和諧社會背景下的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障理論研究為指導，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障體系創(chuàng)新為主線，通過理論研究、機制研究、比較研究、專題研究、案例研究等方式，系統(tǒng)探討了構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障的制度框架和政策思路。該書的主要內(nèi)容包括統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系構建的理論創(chuàng)新與制度分析、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度框架與機制創(chuàng)新研究、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系的資金需求和財政保障能力研究、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障管理體制的構建與創(chuàng)新、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系及長效機制的配套改革研究、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系構建的國際經(jīng)驗及啟示研究、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系構建的典型案例研究七個方面。

整體上看，該書立意高遠、邏輯清晰、論證充分、內(nèi)容豐富，創(chuàng)新性強，本人讀后收獲良多，受益匪淺，同時也有很多思考，主要集中在宏觀方面，概況起來主要有以下幾點。

一、正確看待統(tǒng)籌城鄉(xiāng)

2002年，黨的十六大報告中首次提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，是全面建設小康社會的重大任務?！弊源耍h和政府的重大政策文件中都會提到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，這充分說明統(tǒng)籌城鄉(xiāng)在我國當前經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要性和迫切性。實際上，在反復提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背后蘊含的是城鄉(xiāng)發(fā)展差距巨大的現(xiàn)實。也就是說，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是基于城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)實所提出的。然而，城鄉(xiāng)差距的產(chǎn)生有其必然性和階段性，因此要以包容的心態(tài)看待并加以解決。城市產(chǎn)生于農(nóng)村，二者有著千絲萬縷的聯(lián)系。但是一旦城市形成，其更高的生產(chǎn)效率、更高的收入水平就會將農(nóng)村剩余勞動力源源不斷地吸引到城市，從而使城市進一步加速發(fā)展，因此，城鄉(xiāng)的差距就會進一步拉大，而城鄉(xiāng)差距的拉大又會吸引更多的農(nóng)村剩余勞動力進入城市，如此循環(huán)往復，城鄉(xiāng)發(fā)展水平及城鄉(xiāng)居民收入的差距將是必然的，城市在經(jīng)濟、政治、文化等方面對農(nóng)村的統(tǒng)治也是必然的。但這并不是說，城鄉(xiāng)差距將一直持續(xù)下去，根據(jù)諾貝爾經(jīng)濟學獎得主劉易斯的理論，經(jīng)濟發(fā)展過程是現(xiàn)代工業(yè)部門相對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門的擴張過程，這一擴張過程將一直持續(xù)到把沉積在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門中的剩余勞動力全部轉移干凈，直至出現(xiàn)一個城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場時為止。這時，傳統(tǒng)部門與現(xiàn)代部門的邊際產(chǎn)品相等，二元經(jīng)濟完全消解。根據(jù)這個理論，農(nóng)業(yè)部門與現(xiàn)代工業(yè)部門的工資水平將遵循從差異到大體相同的路徑，也即城鄉(xiāng)差距存在自動縮小直至消失的機制。然而，劉易斯的理論前提是勞動力的自由流動，但在我國由于戶口等一系列因素的限制，勞動力的自由流動受到很大的制約。此外，即便勞動力能夠自由流動，城鄉(xiāng)差距消失的進程也是一個漫長的過程，農(nóng)村居民在收入、福利、權利等方面長期落后于城鎮(zhèn)居民，這是對公民權利的直接侵犯。因此，從這個方面來講，必須通過人為的方式糾正農(nóng)村居民公民權利的不平等，這就產(chǎn)生了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的必要性。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)是一個系統(tǒng)工程，涉及的方面很多，關系到經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設五位一體總體布局。具體來講，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要求城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施、產(chǎn)業(yè)布局、公共服務、社會管理等方面一體化。概括起來，從本質(zhì)上講就是城鄉(xiāng)居民權利的一體化，包括政治權利、經(jīng)濟權利和社會權利，讓農(nóng)民享有與城市居民一樣的權利、一樣的地位、一樣的利益，實際上是要解決農(nóng)民事實上長期處于“二等公民”地位的問題，真正獲得《憲法》賦予的公民權利，給農(nóng)民完全的國民待遇，建立以公平、平等為基本特征的新型城鄉(xiāng)關系。

二、準確認識統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障并不意味著在農(nóng)村建立與城鎮(zhèn)完全相同的社會保障體系，那樣既不公平也不現(xiàn)實，農(nóng)村社會保障制度應當有其特殊性，必須考慮我國農(nóng)民實際，創(chuàng)造性地尋找城鄉(xiāng)社會保障制度的平衡性發(fā)展，最大限度地為城鄉(xiāng)的每個公民提供平等的社會保障權利。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障實際上統(tǒng)籌的是城鄉(xiāng)居民的社會保障權利，這是原則，而不是絕對的平均主義。所以，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障就要做到城鄉(xiāng)居民享有同等的社會保障權利，不因城市身份或農(nóng)村身份而有差別；就是要求城鄉(xiāng)居民享有平等的社會保障規(guī)則和內(nèi)容，在此基礎上達到社會保障待遇的相對公平。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障必須要厘清為什么要統(tǒng)籌？這個問題涉及當前城鄉(xiāng)社會保障制度的現(xiàn)狀、問題，以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的重要性或必要性。需要說明的是，對于我國城鄉(xiāng)社會保障制度現(xiàn)狀和問題的研究已經(jīng)很多，在此主要談談對必要性的認識和理解。首先，如上述，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障是確保農(nóng)村居民平等享受基本公民權的必然要求。社會保障是社會化大生產(chǎn)的產(chǎn)物，動用的是國家公共資源，而公共資源不能由城市居民獨享；其次，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)系統(tǒng)工程不可或缺的重要環(huán)節(jié)和內(nèi)容，同時，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障也是促進經(jīng)濟社會健康可持續(xù)發(fā)展的重要保障和條件。第三，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障是應對內(nèi)需型經(jīng)濟增長方式轉變的必然要求。內(nèi)需不足是制約我國經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，而城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展不均衡是城鄉(xiāng)居民消費需求差異日益擴大的重要原因之一。第四，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障是積極應對人口老齡化的必然要求。我國已經(jīng)進入快速老齡化的階段，目前老年人口已超過2億，而農(nóng)村老年人口占到老年人總數(shù)的60%左右，但他們的保障待遇很低，只有象征性意義。與此同時，農(nóng)村大量青壯年勞動力外出務工，長期與老人分居，老年人和子女間的感情受到一定影響，再加上傳統(tǒng)孝道觀念日漸式微，導致子女對老年人的經(jīng)濟支持不足，相當部分老年人生活貧困，甚至處于絕對貧困狀態(tài)，迫切需要加速完善農(nóng)村社會保障制度建設。第五，城鎮(zhèn)化進程加速的必然要求。當前，我國已經(jīng)進入城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展期，每年都有大量農(nóng)村居民離開農(nóng)村進入城市居住和工作。城鎮(zhèn)化的核心是人的市民化，是使進城農(nóng)民真正享有和城鎮(zhèn)居民平等的各種權利，其中社會保障是關鍵內(nèi)容。第六，維護社會公平、穩(wěn)定的需要。社會保障制度的主要功能是充當社會的“安全閥”和“減震器”。目前，我國城鄉(xiāng)社會保障制度雙軌并行，待遇差距巨大，但農(nóng)村保持了相對的穩(wěn)定，這最主要得益于農(nóng)民，尤其是老年農(nóng)民從自身縱向上物質(zhì)生活的提高：從解放前的食不果腹到現(xiàn)在生活水平的顯著提升。但年輕一代的農(nóng)民則完全不同，他們從一出生就享有較高的物質(zhì)生活水平，認為這種生活是很自然的，天經(jīng)地義的。這種情況下，和城市居

民橫向?qū)Ρ鹊牟町惥屯鶗环糯?，追求公平就成為自然之需，這種需求如若處理不好，將會對社會穩(wěn)定造成影響。社會保障和每個公民的切實利益密切相關，必須積極回應，進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障需注意的幾個問題

首先是要和其他改革協(xié)同推進。我國當前處在經(jīng)濟轉軌、社會轉型、文化轉變的大變革當中，全方位深化改革成為主旋律。在這一背景下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障必須和其他方面的改革協(xié)同配套，如在戶籍制度、教育制度、住宅制度、勞動保護制度等方面。否則，單純的社會保障自身改革，其效果難免大打折扣。

其次是要統(tǒng)籌謀劃，分類逐步推進。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障要站在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展全局的宏觀高度，把城鄉(xiāng)社會保障的發(fā)展納入整個國民經(jīng)濟與社會發(fā)展全局之中統(tǒng)一規(guī)劃，綜合考慮。要充分考慮我國作為一個發(fā)展中國家，整體經(jīng)濟發(fā)展水平依然較低，經(jīng)濟發(fā)展仍然是當前的首先要任務的現(xiàn)實，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的過程中要控制好節(jié)奏，確定合適的保障水平，不能超出國家財政、企業(yè)和個人承受能力，影響經(jīng)濟的發(fā)展。

第三是要考慮對傳統(tǒng)文化的繼承和發(fā)展。我國幾千年來形成的通過血緣、親緣、地緣、業(yè)緣的家族及社會網(wǎng)絡化縱向分散社會風險的非正式制度，是我們需要繼承和發(fā)揚光大的優(yōu)良文化傳統(tǒng)，這種傳統(tǒng)在受現(xiàn)代化、工業(yè)化影響相對較少的農(nóng)村地區(qū)保留的還比較好，但在城市已有相當程度的弱化。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的過程中，如何傳承好的歷史文化傳統(tǒng)是一個值得深入研究的課題。第四是要保持權利與義務相統(tǒng)一。權利與義務相統(tǒng)一，是現(xiàn)代社會保障制度的基本原則。隨著人類社會進步，人們公認享受社會保障是社會成員的一項法定權益和現(xiàn)代社會文明進步的重要標志，同時也普遍認為社會成員在享受社會保障待遇時應當以承擔相應的義務為條件。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障要堅持權利與義務相統(tǒng)一的原則，要在保障項目中堅持個人繳費，將待遇水平與個人繳費水平相關聯(lián)，體現(xiàn)多繳多得的原則，要防止因農(nóng)村社會保障水平低而采取免費享受的形式。當然，一定程度的降低繳費水平，政府增加支出是應該的。第五是要注重保障的全面性。長期以來，我國在經(jīng)濟保障方面投入較多，而對精神保障、服務保障方面則關注不夠。當然，在城市和農(nóng)村這兩方面的問題有所不同。城市中經(jīng)濟保障做的相對較好，主要問題在于精神和服務保障不足；而在農(nóng)村，則經(jīng)濟保障、精神和服務保障同時存在許多問題。隨著物質(zhì)財富的增加和綜合國力的快速提升，經(jīng)濟保障有了較為堅實的基礎。更為深層的隱患和問題在于精神和服務保障。當前，由于家庭結構小型化、大規(guī)模的人口流動、傳統(tǒng)文化教育的弱化、西方文化的沖擊等因素的影響，處于人口老齡化急速發(fā)展下的廣大老年人，其面臨的真正需求更多地不是在經(jīng)濟保障層面，而在于解決生存和溫飽之后的老年關愛缺失問題、養(yǎng)育子女巨大的付出和微弱回報的巨大精神落差問題。盡管理論界和政府相關部門已經(jīng)開始關注這一問題，但如何在制度設計、構建、實施方面最大限度地解決這一問題，目前仍然處于討論階段，依然沒有破題。

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