新一輪土地政策背景下加強(qiáng)農(nóng)村集體土地利用的思考——以湖南永州為例

中共永州市委黨校 宋菊香

永州是一個(gè)典型農(nóng)業(yè)大市，轄14個(gè)縣區(qū)、管理區(qū)、開發(fā)區(qū)，209個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處），5119個(gè)行政村，鄉(xiāng)村人口312.88萬人。全市共有耕地面積538.34 萬畝、林地面積2135.35 萬畝、園地108.74 萬畝。根據(jù)十八屆三中全會(huì)關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的精神，我們先后深入市國土資源局、市農(nóng)辦、市林業(yè)局等市直單位和部分縣區(qū)、有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組，就全市農(nóng)村集體土地利用現(xiàn)狀、存在的問題及如何提高農(nóng)村集體土地利用效率進(jìn)行了專題調(diào)研，以期對(duì)我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展產(chǎn)生積極影響。

一、農(nóng)村集體土地利用現(xiàn)狀

(一)農(nóng)村土地承包經(jīng)營體制不斷完善

我市于1994年開展農(nóng)村土地第二輪延包工作，1998年進(jìn)行了一次完善；2002年在農(nóng)村稅費(fèi)改革工作中又將國家征用土地面積、水毀地面積予以了核減，對(duì)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)證進(jìn)行了換發(fā)。2006年又一次對(duì)全市土地延包后續(xù)工作進(jìn)行了完善。2008年7月開始對(duì)全市1994年二輪延包再次進(jìn)行了完善，對(duì)全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證進(jìn)行了換發(fā)，全市新簽訂土地承包合同116.2 萬份,占總農(nóng)戶的91.87%，發(fā)放證書111.12萬份，占簽訂合同農(nóng)戶的95.62%。從2012年3月開始，我市開展了農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作。按照2014 年市委經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的部署，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革列為市委、市政府今年三大改革之一，其中2014 年基本完成新一輪全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作是重中之重。目前，全市每年農(nóng)作物種植面積約為504萬畝，其中糧油作物397萬畝，經(jīng)濟(jì)作物107萬畝；休閑農(nóng)業(yè)面積9.17萬畝，拋荒一年以上耕地面積6萬畝，承包耕地建房面積為1.92萬畝。

(二)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形勢日益看好

近年來，全市上下將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“牛鼻子”，推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的“切入點(diǎn)”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收的“突破口”，全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)流轉(zhuǎn)加速、規(guī)模擴(kuò)大、效益提升的發(fā)展趨勢。截止2013年12 月底，全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積453.02 萬畝，比去年新增149.62 萬畝，流轉(zhuǎn)率達(dá)18.31%。流轉(zhuǎn)按形式分：轉(zhuǎn)包面積99.94 萬畝，轉(zhuǎn)讓面積21.64 萬畝，互換面積14.75 萬畝，入股面積25.6 萬畝，出租面積236.62萬畝，其他形式43.95萬畝；流轉(zhuǎn)按地類分：耕地流轉(zhuǎn)153.97萬畝，流轉(zhuǎn)率達(dá)34.99%;林地流轉(zhuǎn)255.35萬畝，流轉(zhuǎn)率達(dá)13.6%；四荒地和養(yǎng)殖水面等流轉(zhuǎn)43.7萬畝，流轉(zhuǎn)率達(dá)24.5%。

(三)農(nóng)村土地征占用管逐步規(guī)范

近年來，我市在征地工作中嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)有關(guān)政策，實(shí)行“兩公告一登記”制度，將征收土地和補(bǔ)償安置方案公告張貼在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組內(nèi)醒目的位置，同時(shí)國土部門的戶網(wǎng)上予以公告。告知建設(shè)項(xiàng)目名稱，征收土地的位置、地類、面積及土地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，讓被征地群眾享有充分的知情權(quán)、參與權(quán)、督促權(quán)。在市本級(jí)征收土地過程中，積極推行預(yù)留地安置，鼓勵(lì)失地農(nóng)民、拆遷安置戶在條件好的臨街臨路土地上從事個(gè)體經(jīng)營，使被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活的建設(shè)用地有保障，增加就業(yè)渠道。對(duì)無地少地農(nóng)民及時(shí)協(xié)助和配合有關(guān)部門在其所在村、組調(diào)整承包田，做到耕者有其田，生活基本有保障。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年度，我市批準(zhǔn)征收面積16847.358 畝，其中耕地6048.5055 畝，占被征收面積的35.9%；林地4890.4005 畝，占被征收面積的29.03%；其它土地5908.453 畝，占被征收面積的35.07%。其中，用于公益性項(xiàng)目的土地12393.863畝，占所征收土地的73.56%；用于商業(yè)性項(xiàng)目的土地4453.4955畝，占所征收土地的26.44%。因征地發(fā)生的矛盾糾紛共15起，因補(bǔ)償費(fèi)用偏低引起的8起，占矛盾糾紛總數(shù)的53.33%；因安置不到位的2起，占矛盾糾紛總數(shù)的13.33%；其它原因造成的矛盾糾紛5起，占矛盾糾紛總數(shù)的33.34%。

二、農(nóng)村集體土地利用存在的主要問題

(一)農(nóng)村集體土地所有權(quán)不明晰

目前，土地現(xiàn)狀調(diào)查匯總的地類、權(quán)屬都是以行政村為權(quán)屬單位進(jìn)行管理，由于行政村劃的調(diào)整、人口流動(dòng)的變遷、大量資料檔案的整理等因素給我們集體土地所有權(quán)屬管理帶來了很多問題，時(shí)常產(chǎn)生一些權(quán)屬爭議。同時(shí)，由于新土地管理法對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)發(fā)證的程序更加規(guī)范，我們市是免費(fèi)發(fā)證的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村人員工作積極性差，發(fā)證率較低，給我市當(dāng)前的土地確權(quán)頒證工作增加了難度，影響土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。

(二)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范

主要表現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)手續(xù)不規(guī)范，一方面農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)普遍存在“三多三少”現(xiàn)象，即親戚朋友流轉(zhuǎn)的多，專業(yè)大戶流轉(zhuǎn)的少；轉(zhuǎn)包、出租或代耕的多，轉(zhuǎn)讓的少；口頭協(xié)商多，文字協(xié)議少。大部分農(nóng)戶與農(nóng)戶之間只是口頭約定，有的農(nóng)戶在轉(zhuǎn)讓時(shí)也不通過發(fā)包方，有的雖簽訂了書面流轉(zhuǎn)合同，但也存在著一些不規(guī)范的問題。有的合同內(nèi)容過于簡單，有的則對(duì)流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)如違約責(zé)任、承包土地上附著物處置等規(guī)定不明確，特別是對(duì)未來情況變動(dòng)的預(yù)計(jì)考慮欠周全，如有償轉(zhuǎn)讓價(jià)款以及土地被征用后雙方的損失補(bǔ)償?shù)热狈γ鞔_的界定，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)糾紛時(shí)有產(chǎn)生。另一方面農(nóng)村集體建設(shè)用地一般是自發(fā)流轉(zhuǎn)，從我們調(diào)查了解的情況看，全市絕大部分自發(fā)流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地沒有合法用地使用權(quán)的批準(zhǔn)手續(xù)。集體土地?zé)o序流轉(zhuǎn)不利于土地利用總體規(guī)劃的落實(shí)，也不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場建設(shè)，更不利于鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的實(shí)施。而且，土地流轉(zhuǎn)雙方一旦發(fā)生產(chǎn)權(quán)糾紛，由于缺乏相應(yīng)法律支持，農(nóng)戶的合法利益難以保障。

(三)耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)艱巨

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，大量交通、能源、水利等國家和省、市重點(diǎn)工程在我市相繼開工，這些項(xiàng)目往往用地面積大，占用耕地越來越多，近幾年每年建設(shè)占用耕地達(dá)5000畝。在建設(shè)占用耕地越來越多的同時(shí)，可供開發(fā)的耕地后備資源越來越少，且開發(fā)條件也越來越差，2012年全國林地紅線的實(shí)施，耕地占補(bǔ)平衡的難度會(huì)越來越大。特別是2013 年我市“十百千”工程建設(shè)規(guī)模1006.19 公頃，其中中心城區(qū)冷水灘區(qū)建設(shè)規(guī)模就達(dá)401.43 公頃。預(yù)計(jì)全市需耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)15000 余畝，目前，市級(jí)儲(chǔ)備耕地指標(biāo)僅不足1000 畝，縣級(jí)儲(chǔ)備耕地指標(biāo)幾乎為零。如不繼續(xù)新增耕地，儲(chǔ)備耕地指標(biāo)，市委、市政府“十百千”工程發(fā)展計(jì)劃將難以實(shí)施，工程項(xiàng)目也難以落地。

(四)集體土地征占補(bǔ)償矛盾較多

一是農(nóng)村集體土地征占用的補(bǔ)償費(fèi)與出讓價(jià)格的巨大懸殊是引發(fā)征占地糾紛的主要原因，征占用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與出讓價(jià)格成倍甚至十幾、二十幾倍的差距造成了農(nóng)民的心理嚴(yán)重失衡，這種失衡往往引發(fā)失地農(nóng)民尋找各種理由與政府部門或征占單位“惹是生非”。二是農(nóng)村外嫁女的征地補(bǔ)償費(fèi)很難到位。一些村規(guī)民約嚴(yán)重歧視婦女，認(rèn)為嫁出去的女如同潑出去的水，村里所有的利益都不再考慮外嫁女。一般情況下，農(nóng)村說話算數(shù)的家里的勢力比較大，男同志居多。因此，就算實(shí)行民主決策，大家投票決定，也改變不了事實(shí)。外嫁女的征地費(fèi)用被村民平分了。三是農(nóng)經(jīng)部門在農(nóng)村集體土地的征占補(bǔ)償過程中發(fā)揮的作用有限。

三、提高農(nóng)村集體土地利用效率的建議

(一)堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線

我市是全省重要的農(nóng)產(chǎn)品和商品糧供應(yīng)基地，負(fù)有保障國家糧食安全的政治責(zé)任。但我市人均耕地低于全國平均水平。我們要嚴(yán)格執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡制度，杜絕先建后補(bǔ)、先占后補(bǔ)的現(xiàn)象,同時(shí)要確保后補(bǔ)耕地的質(zhì)量平衡。要大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè),要進(jìn)一步完善機(jī)耕道和水利設(shè)施，提高糧食生產(chǎn)能力。要強(qiáng)化農(nóng)村集體土地的用途管制，加強(qiáng)縣國土、規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，加大對(duì)村級(jí)違法建房的打擊力度，嚴(yán)守耕地質(zhì)量紅線，防止耕地非農(nóng)化、非糧化。同時(shí)，要健全土地節(jié)約集約使用制度。十八屆三中全會(huì)《決定》要求：“建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機(jī)制，提高工業(yè)用地價(jià)格?！?/p>

(二)加快賦權(quán)確權(quán)步伐

2014年，我市各級(jí)各有關(guān)部門按照市委、市政府的工作部署，把農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的總抓手予以高度重視，設(shè)置了改革的時(shí)間表、路線圖、任務(wù)書，落實(shí)了具體責(zé)任和措施，全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)賦權(quán)確權(quán)工作正在逐步推進(jìn)。一是高位推動(dòng)。市里每個(gè)季度召開一次由縣區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)、市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位參加的高規(guī)格的現(xiàn)場督促會(huì)，每個(gè)月由主管市長召開一次調(diào)度會(huì)，調(diào)度工作存在的問題和困難，推介先進(jìn)典型，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，強(qiáng)力推進(jìn)工作。市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要聯(lián)系各縣區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)鎮(zhèn)，指導(dǎo)調(diào)度農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)工作。各縣區(qū)要采取過硬措施，加大力度，確保在今年9月底前全面完成土地確權(quán)試點(diǎn)工作。二是全員參與。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革特別是確權(quán)頒證工作工作量大，涉及面廣，必須要全體動(dòng)員，全員參與。按照“市指導(dǎo)、縣牽頭、鎮(zhèn)負(fù)責(zé)、村落實(shí)”的工作要求，市縣鄉(xiāng)三級(jí)派出工作隊(duì)進(jìn)村入戶，宣傳、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促確權(quán)頒證工作。三是落實(shí)經(jīng)費(fèi)。各縣區(qū)認(rèn)真研究和提出解決經(jīng)費(fèi)的辦法，做好各年度資金預(yù)算安排，切實(shí)解決確權(quán)登記頒證經(jīng)費(fèi)保障問題。四是加強(qiáng)督導(dǎo)。為加強(qiáng)督促指導(dǎo)工作，結(jié)合黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，賦予市委在各縣區(qū)群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)督導(dǎo)組對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作督查職能，縣區(qū)要派駐工作組到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐工作組到村組，做到一級(jí)督導(dǎo)一級(jí)，確保在規(guī)定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)完成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革目標(biāo)任務(wù)。

(三)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營

按照十八屆三中全會(huì)精神，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，堅(jiān)持“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格規(guī)范”四項(xiàng)原則，《決定》指出“鼓勵(lì)承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”。當(dāng)前，我市各縣區(qū)正在全力建設(shè)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、交易大廳和仲裁機(jī)構(gòu)，積極引導(dǎo)和培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)盡快實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；图s化。去年，全市成立了縣區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心13 個(gè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)中心120個(gè)、村服務(wù)站2252個(gè)，產(chǎn)權(quán)交易109宗，調(diào)解糾紛87起。祁陽縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心新建了100平方米的服務(wù)交易大廳，配備了專門人員，建立了電子發(fā)布平臺(tái)。該縣肖家村鎮(zhèn)借助平臺(tái)已流轉(zhuǎn)土地5.18萬畝，培育新型經(jīng)營主體16家。同時(shí)，《決定》鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式。農(nóng)經(jīng)部門一定要對(duì)進(jìn)入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的工商企業(yè)的經(jīng)營能力和資格進(jìn)行嚴(yán)格審查，引導(dǎo)有實(shí)力的企業(yè)從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?、集約化的生產(chǎn)性服務(wù)以及適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)和農(nóng)村閑置資源的開發(fā)等。

(四)嚴(yán)格土地征占手續(xù)

建議在國土資源部門外，增設(shè)農(nóng)村集體土地管理部門，可以放在農(nóng)村經(jīng)營管理系統(tǒng)，對(duì)凡是征占用農(nóng)村集體土地的，必須先經(jīng)農(nóng)村經(jīng)營管理部門審查批準(zhǔn)，才能進(jìn)入土地市場，進(jìn)入國土部門的征占用審批程序?？s小征地范圍，為實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同權(quán)同價(jià)創(chuàng)造條件。同時(shí)，在新一輪土地規(guī)劃時(shí)建議國土部門拿出小部分建設(shè)用地指標(biāo)分配給農(nóng)民，以防此農(nóng)村建房違法用地現(xiàn)象的發(fā)生。在考慮老百姓風(fēng)俗和生活習(xí)慣的情況下，多編制集鎮(zhèn)規(guī)劃和新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃。

(五)切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益

為破解征地難題，保障農(nóng)民利益，推動(dòng)永州經(jīng)濟(jì)趕超發(fā)展，永州市政府立足實(shí)際，出臺(tái)了永政發(fā)（2013）28號(hào)文件，填補(bǔ)了農(nóng)村集體土地征收政策缺乏的空白，規(guī)范了征地程序，綜合考慮市場因素合理地提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并且豐富了安置方式可選擇貨幣補(bǔ)償安置、房屋置換安置、集中遷建安置和分散遷建安置。市政府同時(shí)強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體拆遷工作同樣要做到四個(gè)落實(shí)，即落實(shí)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、落實(shí)安置方案，落實(shí)重新就業(yè)，落實(shí)培訓(xùn)服務(wù)。這有利于保護(hù)農(nóng)民利益，又減少隨意征地行為，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。

[1]新農(nóng).土地制度改革試點(diǎn)大幕開啟[F].農(nóng)村.農(nóng)業(yè).農(nóng)民(B版),2014;12

[2]吳宇.農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)研究[D922.32].2013

[3]譚峻,涂寧靜.農(nóng)村集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)困境與對(duì)策研究[F].中國土地科學(xué).2011;05

[4]張國斌,孫操,錢影,董海潮.我省非法買賣農(nóng)村集體土地現(xiàn)狀及處理對(duì)策[F].浙江國土資源,2007;01