淺談商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)的立法困境及立法設(shè)想

于鎮(zhèn)碩，于 群

(1.復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院，上海200438;2.華南師范大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州510631)

1 商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)的概念及種類

一般情況下，負(fù)債類業(yè)務(wù)、資產(chǎn)類業(yè)務(wù)和中間業(yè)務(wù)被認(rèn)為是商業(yè)銀行的三大業(yè)務(wù)。其中前兩類業(yè)務(wù)是銀行將自己作為信用活動(dòng)的一方直接參與交易，即以吸納存款為目的的負(fù)債業(yè)務(wù)和以向外貸款為目的的資產(chǎn)類業(yè)務(wù)。中間業(yè)務(wù)是銀行以中間人、介紹人或代理人的身份出現(xiàn)的，通過提供相關(guān)服務(wù)獲取應(yīng)報(bào)酬的活動(dòng)，如擔(dān)保業(yè)務(wù)、信用證業(yè)務(wù)、代理類業(yè)務(wù)等。從原來的銀行一方和客戶一方組成的雙方信用關(guān)系此時(shí)變成了多方參與的多邊交易關(guān)系。

中間業(yè)務(wù)之所以能夠成為商業(yè)銀行主要的競爭目標(biāo)很大程度上是由其特點(diǎn)決定的。與傳統(tǒng)業(yè)務(wù)相比，中間業(yè)務(wù)具有投入量少、收益相對(duì)穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)被分散等特點(diǎn)，這為商業(yè)銀行開拓業(yè)務(wù)領(lǐng)域提供了一定的條件，為改變傳統(tǒng)經(jīng)營模式創(chuàng)造了機(jī)會(huì)[1]。

學(xué)術(shù)界對(duì)商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)的概念主要存在三種觀點(diǎn):第一種認(rèn)為商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)等同于表外業(yè)務(wù)，第二種認(rèn)為中間業(yè)務(wù)的范圍涵蓋了表外業(yè)務(wù)，第三種認(rèn)為表外業(yè)務(wù)的范圍涵蓋了中間業(yè)務(wù)[2]。對(duì)于表外業(yè)務(wù)，中國人民銀行于2000年11月發(fā)布的《商業(yè)銀行表外業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理指引》給出以下定義:“商業(yè)銀行所經(jīng)營的，按照現(xiàn)行會(huì)計(jì)準(zhǔn)則不在會(huì)計(jì)報(bào)表內(nèi)體現(xiàn)的，不構(gòu)成現(xiàn)實(shí)的資產(chǎn)和負(fù)債，但對(duì)損益有影響的銀行業(yè)務(wù)，包括擔(dān)保、承諾擔(dān)保和衍生品三種類型的業(yè)務(wù)?！痹摋l文并未就表外業(yè)務(wù)與中間業(yè)務(wù)的關(guān)系作明確規(guī)定。2001年7月4日中國人民銀行發(fā)布《商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)暫行規(guī)定》，將中間業(yè)務(wù)定義為“不構(gòu)成商業(yè)銀行表內(nèi)資產(chǎn)、表內(nèi)負(fù)債，商業(yè)銀行非利息收入的業(yè)務(wù)。”

本文所指的商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)為:銀行以中間人的身份，通過利用自身的信譽(yù)、資金、技術(shù)信息、機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)等優(yōu)勢，為客戶辦理委托事項(xiàng)，提供有償服務(wù)的活動(dòng)。

銀行的中間業(yè)務(wù)按照《巴塞爾協(xié)議》的規(guī)定，可分以下四類:(1)銀行提供各類擔(dān)保。銀行接受合同一方的委托，向受益人開具的保證對(duì)委托人的債務(wù)或合同義務(wù)承擔(dān)賠償責(zé)任的書面承諾。(2)貸款或投資的承諾業(yè)務(wù)。銀行對(duì)顧客按商定條件在未來一定時(shí)期內(nèi)發(fā)放約定金額貸款或投資的承諾。在承諾期內(nèi)，銀行可獲得承諾收入的業(yè)務(wù)。(3)創(chuàng)新金融業(yè)務(wù)。主要包括外匯期匯業(yè)務(wù)、外匯及證券各種指數(shù)的期貨與期權(quán)、金融期貨與期權(quán)合約、貨幣利率互換、遠(yuǎn)期利率協(xié)議等新型金融業(yè)務(wù)。(4)中介和勞務(wù)服務(wù)。主要有鎖箱業(yè)務(wù)、網(wǎng)絡(luò)出租及電腦服務(wù)、金融投資和經(jīng)濟(jì)咨詢服務(wù)、股票投資的中介服務(wù)、信托業(yè)務(wù)、代理收付業(yè)務(wù)、保險(xiǎn)箱、商業(yè)策劃、遺囑執(zhí)行與遺產(chǎn)承辦、住房買賣、旅游服務(wù)等。

2 商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)面臨的立法困境及其原因

2.1 商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)面臨的立法困境

在很長的一段時(shí)間中，我國銀行著重于開展傳統(tǒng)的存貸款業(yè)務(wù)，銀行95%以上的利潤來源于存貸差，并沒有將中間業(yè)務(wù)作為重要業(yè)務(wù)和主要利潤來源去拓展，同時(shí)，相關(guān)的法律、法規(guī)建設(shè)不完善制約著該項(xiàng)業(yè)務(wù)的發(fā)展。隨著中國加入世貿(mào)組織后金融市場開放腳步的加快，中間業(yè)務(wù)發(fā)展被提上了商業(yè)銀行的重要日程，相應(yīng)的法律滯后問題也逐漸暴露出來，主要表現(xiàn)為如下幾個(gè)方面。

2.1.1 專門針對(duì)中間業(yè)務(wù)的立法缺失

在我國商業(yè)銀行的發(fā)展進(jìn)程中，法律制度的建設(shè)應(yīng)多借鑒美國金融發(fā)展的模式。目前，我國商業(yè)銀行開展中間業(yè)務(wù)依據(jù)的主要法律規(guī)范有:2001年中國人民銀行發(fā)布的《商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)暫行規(guī)定》及其細(xì)則，對(duì)商業(yè)銀行開展中間業(yè)務(wù)的審批、備案、辦理流程、法律文件的要求、違約的劃分以及處罰情況都作了詳細(xì)的規(guī)定。此規(guī)定還對(duì)商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作了統(tǒng)一的規(guī)定。銀監(jiān)會(huì)2004年頒布，2011年修訂的《金融機(jī)構(gòu)衍生產(chǎn)品交易義務(wù)管理暫行辦法》，對(duì)金融衍生品的交易予以規(guī)范，并對(duì)交易過程中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效控制。該辦法重新定義了金融衍生品，對(duì)金融衍生品的種類、商業(yè)銀行經(jīng)營衍生品的準(zhǔn)入進(jìn)行了明確規(guī)定，對(duì)產(chǎn)品交易過程中的風(fēng)險(xiǎn)控制和監(jiān)管作了詳細(xì)的規(guī)定。

除上述法律、法規(guī)之外，《合同法》(有關(guān)融資租賃的規(guī)定)、《支付結(jié)算辦法》、《國內(nèi)信用證結(jié)算辦法》等亦有規(guī)范商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)的條款。涉及商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)的法律條文數(shù)量雖然不少，但專門針對(duì)中間業(yè)務(wù)的法律法規(guī)卻不多?，F(xiàn)行規(guī)范側(cè)重監(jiān)管，缺乏商業(yè)銀行與客戶法律關(guān)系的調(diào)整;中間業(yè)務(wù)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容不明確，界限不清晰;缺乏對(duì)中間業(yè)務(wù)開展的程序性規(guī)定。我國商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)法律關(guān)系缺乏穩(wěn)定性、可預(yù)期性和確定性[3]。

2.1.2 可操作性不強(qiáng)

我國現(xiàn)行與中間業(yè)務(wù)有關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章的立法，原則性規(guī)定較多，明確的規(guī)則指引較少，法律責(zé)任不清晰，可操作性差，商業(yè)銀行開展中間業(yè)務(wù)十分困難。

以商業(yè)銀行開展中間業(yè)務(wù)收取費(fèi)用為例，《商業(yè)銀行法》第50條規(guī)定:“商業(yè)銀行辦理業(yè)務(wù)，提供服務(wù)，按照中國人民銀行的規(guī)定收取手續(xù)費(fèi)?！薄渡虡I(yè)銀行中間業(yè)務(wù)暫行規(guī)定》第19條規(guī)定:“對(duì)國家統(tǒng)一收費(fèi)或定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的中間業(yè)務(wù)，商業(yè)銀行按國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)。對(duì)國家沒有指定統(tǒng)一收費(fèi)或定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的中間業(yè)務(wù)，由中國人民銀行授權(quán)中國銀行業(yè)協(xié)會(huì)按商業(yè)與公平原則確定收費(fèi)或定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。”

從上述規(guī)定來看，法律、規(guī)章的條款反復(fù)出現(xiàn)中間業(yè)務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但都沒有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，商業(yè)銀行開展中間業(yè)務(wù)的收費(fèi)處于于法無據(jù)的狀態(tài)。被授權(quán)主體——中國銀行業(yè)協(xié)會(huì)制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，商業(yè)銀行的中間業(yè)務(wù)才能進(jìn)行。如果被授權(quán)主體不啟動(dòng)立法程序或以各種理由推諉拖延，不及時(shí)地制定相關(guān)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，則商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)的開展將直接受到影響。

2.1.3 金融立法的立改廢滯后于金融創(chuàng)新的需要

近年來，金融業(yè)的國際化、自由化給我國商業(yè)銀行的快速發(fā)展提供了良好的契機(jī)，但由于立法者的保守性及對(duì)金融創(chuàng)新的預(yù)見性不足，金融立法滯后于金融創(chuàng)新，新型中間業(yè)務(wù)的法律法規(guī)的供給嚴(yán)重不足。沒有發(fā)揮立法的引領(lǐng)、規(guī)范、保障作用。既有的一些規(guī)范商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)的法律法規(guī)規(guī)章條款亦沒有結(jié)合金融創(chuàng)新的實(shí)踐及時(shí)作出修改和調(diào)整，導(dǎo)致一些法律條文與商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)的實(shí)踐脫節(jié)。立法的滯后性使得中間業(yè)務(wù)的交易合法性很難得到法律明文保障，交易雙方缺乏必要行為規(guī)則的約束以及法律救濟(jì)來協(xié)調(diào)利益[4]。法律的滯后性制約了商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)的開展。

2.1.4 已有的法律法規(guī)條款相互矛盾沖突

我國現(xiàn)行的有關(guān)規(guī)范商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)法律、法規(guī)的條款之間相互矛盾，造成商業(yè)銀行開展中間業(yè)務(wù)時(shí)適用法律、法規(guī)上的困難，導(dǎo)致中間業(yè)務(wù)開展受到阻礙。如《支付結(jié)算辦法》和《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》就對(duì)非金融機(jī)構(gòu)能否發(fā)行信用卡作出不同的規(guī)定。根據(jù)1996年實(shí)施的《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》第5條可知，非金融機(jī)構(gòu)、非銀行金融機(jī)構(gòu)、境外金融機(jī)構(gòu)的駐華代表機(jī)構(gòu)不得經(jīng)營信用卡業(yè)務(wù)。但根據(jù)1997年實(shí)施的《支付結(jié)算辦法》的第133條可知，符合法定條件的非銀行金融機(jī)構(gòu)可以申請(qǐng)發(fā)行信用卡。顯然兩個(gè)辦法就同一事項(xiàng)作出相反的規(guī)定，使非銀行金融機(jī)構(gòu)無所適從。

2.1.5 配套司法解釋空缺

司法解釋在中國成文法體系中占有重要的地位，它對(duì)細(xì)化相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定、正確適用相關(guān)法律解決糾紛意義重大。且通過司法解釋可以彌補(bǔ)成文法滯后性的不足，滿足金融創(chuàng)新的實(shí)際需要。但目前我國沒有針對(duì)商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)的司法解釋，有的是針對(duì)商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)某一方面的司法解釋，如信用證方面有《最高人民法院關(guān)于人民法院能否對(duì)信用證開證保證金采取凍結(jié)和扣劃措施問題的規(guī)定》。這種就中間業(yè)務(wù)某一方面作出的司法解釋也是非常有限的。

2.2 造成商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)立法困境的原因

2.2.1 金融立法的指導(dǎo)思想陳舊，過于看重金融安全，忽視金融創(chuàng)新

目前我國商業(yè)銀行開展的中間業(yè)務(wù)仍局限在科技含量不高、風(fēng)險(xiǎn)性不大的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)類型。立法者的保守性導(dǎo)致鼓勵(lì)、規(guī)范、保障中間業(yè)務(wù)創(chuàng)新的立法供給嚴(yán)重不足，司法不可能對(duì)沒有立法的“法律”進(jìn)行解釋。

2.2.2 金融立法模式存在問題

金融創(chuàng)新立法的技術(shù)要求高，我國多采取委托專家立法的模式。專家立法的優(yōu)點(diǎn)是對(duì)新型金融法律關(guān)系性質(zhì)、類型、理論基礎(chǔ)的把握比較精準(zhǔn)，但缺乏對(duì)金融實(shí)務(wù)的了解，法條的可操作性不強(qiáng)。解決金融機(jī)構(gòu)實(shí)踐中的具體問題離不開行政監(jiān)管部門的力量。因此應(yīng)將專家立法和行政力量融合，并廣泛征求商業(yè)銀行的意見與建議，在金融立法中進(jìn)行細(xì)致的探索。

2.2.3 立法監(jiān)督及責(zé)任追究方面存在制度設(shè)計(jì)缺欠

相互矛盾沖突的規(guī)范得不到及時(shí)修改的問題與我國上級(jí)立法機(jī)關(guān)不行使或怠于行使立法監(jiān)督權(quán)有關(guān)，而立法機(jī)關(guān)不行使或怠于行使立法監(jiān)督權(quán)與《立法法》缺乏對(duì)其法律責(zé)任追究及抽象行政行為不納入行政訴訟審查范圍密切相關(guān)。

3 商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)的四級(jí)立法設(shè)想

由于我國特定的歷史背景，商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)在我國起步較晚，在管理經(jīng)驗(yàn)上存在不足，立法方面也有所欠缺。完善法制建設(shè)，構(gòu)建出合理的具有可操作性的法律框架是當(dāng)務(wù)之急。針對(duì)我國現(xiàn)行商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)法律、法規(guī)供給不足、法律盲點(diǎn)和空白地方較多的立法現(xiàn)狀，筆者建議從建立法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、相關(guān)立法的配合和協(xié)調(diào)思維入手，形成有層次的覆蓋全面的法律體系。

3.1 法律層面的指導(dǎo)

《中國人民銀行法》是確立我國銀行業(yè)金融業(yè)基本原則的規(guī)范之一。該法第一條、第二條確立了央行的兩大職責(zé):保證國家貨幣政策的正確制定和執(zhí)行，建立和完善中央銀行宏觀調(diào)控體系，維護(hù)金融穩(wěn)定;制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定。可見，央行的主要職責(zé)以維護(hù)金融的穩(wěn)定運(yùn)行為主，其具體職能與銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)分離開來。因此監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的規(guī)定應(yīng)與央行法的貨幣政策相協(xié)調(diào)，對(duì)中間業(yè)務(wù)的描述盡量統(tǒng)一、避免沖突。

《中華人民共和國商業(yè)銀行法》于1995年5月通過，1995年7月起施行，2004年2月修訂。商行法作為商業(yè)銀行領(lǐng)域法律、法規(guī)的母法，起重要的統(tǒng)領(lǐng)作用。為保障各下級(jí)規(guī)范性文件對(duì)商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)監(jiān)管的方向性和目標(biāo)性，應(yīng)將中間業(yè)務(wù)的概念引入第三條，即“商業(yè)銀行可以經(jīng)營下列部分或全部業(yè)務(wù)”。雖然現(xiàn)行商行法條文中出現(xiàn)了票據(jù)承兌與貼現(xiàn)、銀行卡事務(wù)、信用證服務(wù)及擔(dān)保等中間業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)項(xiàng)目，但并無“中間業(yè)務(wù)”概念，隨著金融創(chuàng)新的不斷深入，法律條文很難窮盡中間業(yè)務(wù)的具體項(xiàng)目，因此引入中間業(yè)務(wù)概念并對(duì)其開辦的條件作出具體規(guī)定非常必要。

3.2 二級(jí)法規(guī)的制定

中國人民銀行法與商業(yè)銀行法在商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)的法律體系構(gòu)建中起指導(dǎo)和統(tǒng)領(lǐng)作用，而實(shí)際上對(duì)中間業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)定和監(jiān)管的則是二級(jí)核心法規(guī)，這些規(guī)范性文件才是中間業(yè)務(wù)法律體系的核心。從性質(zhì)上來說，中間業(yè)務(wù)立法本質(zhì)上是監(jiān)管立法，由國務(wù)院委托銀監(jiān)會(huì)牽頭起草立法草案，在立法草案起草過程中吸納金融專家全程參與，廣泛征求商業(yè)銀行意見后將草案提交國務(wù)院審議，以條例形式頒布。該層級(jí)的規(guī)范性文件應(yīng)注重對(duì)中間業(yè)務(wù)開展中存在程序性的規(guī)定及明確不同業(yè)務(wù)類型的分類監(jiān)管機(jī)關(guān)。

3.3 配套規(guī)章和司法解釋的完善

中間業(yè)務(wù)的管理?xiàng)l例作為中間業(yè)務(wù)監(jiān)管的核心法規(guī)，規(guī)定的一般是中間業(yè)務(wù)監(jiān)管的原則、基本規(guī)則，解決中間業(yè)務(wù)開展中存在的具體問題。隨著金融市場的發(fā)展，中間業(yè)務(wù)法律法規(guī)的適用也需要司法解釋來修補(bǔ)、完善，以達(dá)到與時(shí)俱進(jìn)的效果。目前我國中間業(yè)務(wù)立法空白非常嚴(yán)重，在北大法寶搜索“中間業(yè)務(wù)”關(guān)鍵字，也只得到兩項(xiàng)法律級(jí)別的命中結(jié)果。已經(jīng)開展的中間業(yè)務(wù)類型基本處于無法律規(guī)范調(diào)整的狀態(tài)?！秶鴥?nèi)信用證結(jié)算辦法》作為調(diào)整中間業(yè)務(wù)規(guī)范之一，只對(duì)跟單信用證結(jié)算作出了規(guī)定，而對(duì)于使用量較大的備用信用證，現(xiàn)行規(guī)章中只有《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行銀行承兌匯票業(yè)務(wù)管理辦法》提到了備用信用證的相關(guān)條文。

3.4 其它相關(guān)立法的配合和協(xié)調(diào)

除了以上三個(gè)層級(jí)的中間業(yè)務(wù)規(guī)范的構(gòu)建外，還應(yīng)該注意與其它相關(guān)立法的配合和協(xié)調(diào)。法律體系具有系統(tǒng)性，一個(gè)部分的修改往往產(chǎn)生蝴蝶效應(yīng)，影響整個(gè)法律體系，需要后續(xù)調(diào)整修訂相關(guān)的規(guī)范。由于這些規(guī)范數(shù)目龐大，在此無法一一詳述?？梢詫ⅰ爸虚g業(yè)務(wù)”的概念寫入相關(guān)立法，例如在銀行會(huì)計(jì)制度中增加“中間業(yè)務(wù)”的會(huì)計(jì)科目。

4 結(jié)語

我國商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)相關(guān)法律、法規(guī)的不完善，導(dǎo)致中間業(yè)務(wù)在開展過程中存在許多問題。本文對(duì)我國商業(yè)銀行的中間業(yè)務(wù)面臨的立法困境進(jìn)行了概括，對(duì)其成因進(jìn)行了分析，在指導(dǎo)原則下提出四級(jí)立法的創(chuàng)新設(shè)想，希望能為中間業(yè)務(wù)立法提供些許參考。

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