中央直屬高校改善基本辦學(xué)條件專項(xiàng)資金管理研究

中國傳媒大學(xué) 胡疆

一、緒論

自1999年開始，以提高全民族文化素質(zhì)、拉動(dòng)內(nèi)需增長為目的的高校擴(kuò)招工作在中國大地上全面開展。通過擴(kuò)招，高校的地域面積、專業(yè)層次、學(xué)生及專業(yè)教師數(shù)量等各方面都達(dá)到了空前的規(guī)模。但是，相配套的硬件條件卻沒有實(shí)質(zhì)的改善，已無法滿足高校正常的教學(xué)、科研工作的需要。而高校的日?；局С鲈诒Ｕ掀湔＿\(yùn)轉(zhuǎn)、完成日常工作任務(wù)之余，很難留出大額資金解決這一突出的矛盾。由國家財(cái)政出資，設(shè)立專項(xiàng)資金改善辦學(xué)條件的方案呼之欲出。自2006年起，財(cái)政部、教育部每年從教育經(jīng)費(fèi)中拿出一部分，設(shè)立改善中央高?；巨k學(xué)條件專項(xiàng)資金（以下本文簡稱“改善專項(xiàng)”），用以改善中央直屬高校的辦學(xué)條件，并視財(cái)政狀況以20%的增幅逐年加大投入。專項(xiàng)資金投入以來，高校的辦學(xué)條件得到了根本的改善，取得了顯著的成績，但是在執(zhí)行的過程中，也出現(xiàn)了較多的問題。本文以專項(xiàng)流程為出發(fā)點(diǎn)，分析了出現(xiàn)問題的原因，據(jù)此提出了相應(yīng)的解決對策，為今后專項(xiàng)工作的良性開展提供了幾點(diǎn)思路。

二、改善基本辦學(xué)條件專項(xiàng)支持的內(nèi)容

“改善專項(xiàng)”以財(cái)政專項(xiàng)資金形式下?lián)芙o中央直屬高校，按照政府收支分類項(xiàng)目劃分為2050205類核算，既然是專項(xiàng)資金就要有明確的使用方向和支持范圍，經(jīng)過近幾年的修訂，專項(xiàng)資金已明確優(yōu)先支持以下建設(shè)內(nèi)容：

完善安防、消防、防雷設(shè)施；修繕存在安全隱患的教室、學(xué)生宿舍、食堂、圖書館、體育館等房屋建筑物；改造完善地下管網(wǎng)綜合設(shè)施；校園藝術(shù)演出場地修繕及相關(guān)設(shè)備購置；標(biāo)志性建筑、古舊建筑搶救性維修；電力增容及供暖鍋爐改造；校園信息化建設(shè)等綜合性、系統(tǒng)性項(xiàng)目；適當(dāng)兼顧學(xué)校教學(xué)實(shí)驗(yàn)室改造、教學(xué)實(shí)驗(yàn)室設(shè)備購置等教學(xué)條件提升項(xiàng)目。

三、改善基本辦學(xué)條件資金的流程再造

(一)建立項(xiàng)目庫

直屬高校按照五年發(fā)展綱要要求，在第一年向兩部委報(bào)送五年專項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目庫，原則上未來五年應(yīng)優(yōu)先從項(xiàng)目庫中選擇建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目庫項(xiàng)目建設(shè)完成或?qū)W校需求有變，也可以從項(xiàng)目庫外新增項(xiàng)目，但需要說明理由。

(二)填報(bào)項(xiàng)目文本

高校每年中期向兩部委報(bào)送下一年度“改善專項(xiàng)”項(xiàng)目文本，文本由項(xiàng)目負(fù)責(zé)部門或?qū)W院填報(bào)，需填寫負(fù)責(zé)人，項(xiàng)目名稱、實(shí)施必要性、可行性、實(shí)施條件等基本內(nèi)容。著重要編制項(xiàng)目支出預(yù)算表，土木修繕類項(xiàng)目預(yù)算要有詳盡的概算依據(jù)，設(shè)備購置或更新升級類項(xiàng)目要有政府采購或詢價(jià)等方式取得的報(bào)價(jià)書。

(三)事務(wù)所評審

兩部委收集高校填報(bào)的項(xiàng)目文本后，委托中介會(huì)計(jì)師事務(wù)所對文本填報(bào)預(yù)算進(jìn)行審計(jì)評估，會(huì)計(jì)師利用其專業(yè)勝任能力及職業(yè)判斷，結(jié)合事業(yè)單位、高等學(xué)校相關(guān)制度、政策、標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)?，F(xiàn)場逐一對各項(xiàng)目進(jìn)行評審，對文本含糊或不合規(guī)內(nèi)容，與申報(bào)單位及負(fù)責(zé)人當(dāng)面征詢，在充分交換意見后最終編制項(xiàng)目分類分項(xiàng)評審意見匯總表，這是財(cái)政部最終批復(fù)項(xiàng)目資金的權(quán)威依據(jù)，各項(xiàng)目批復(fù)金額不得高于評審金額。

(四)財(cái)政批復(fù)資金

下一年度伊始，“改善專項(xiàng)”項(xiàng)目的數(shù)量及金額隨同部門“二下”預(yù)算批復(fù)一起下達(dá)至高校，它的多少取決于財(cái)政狀況、上年度專項(xiàng)完成情況、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余金額及事務(wù)所評審結(jié)果幾個(gè)因素。已評審但未批復(fù)資金的項(xiàng)目，待以后年度安排。隨著國家財(cái)政對教育投入的不斷加大，“改善專項(xiàng)”作為最重要的專項(xiàng)改善辦學(xué)條件經(jīng)費(fèi)也隨之逐年增加。資金額度分月度下達(dá)高校，通過財(cái)政授權(quán)支付方式管理。

(五)高校執(zhí)行預(yù)算

各項(xiàng)目負(fù)責(zé)單位及負(fù)責(zé)人應(yīng)按照文本預(yù)算評審結(jié)果，在一個(gè)會(huì)計(jì)年度內(nèi)，完成建設(shè)目標(biāo)，執(zhí)行預(yù)算資金。在執(zhí)行過程中，應(yīng)嚴(yán)格履行事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度、相關(guān)采購、資金支付、國有資產(chǎn)管理等有關(guān)規(guī)定，在涉及“三重一大”事項(xiàng)內(nèi)容時(shí)應(yīng)充分發(fā)揮民主，實(shí)行集體決策和聯(lián)簽制度。在年度終了，控制專項(xiàng)資金的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余金額。

(六)編報(bào)財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金表及附注說明

高校在保障專項(xiàng)資金的使用效率的同時(shí)，應(yīng)提高資金的執(zhí)行率。年度終了，對于本年度確實(shí)無法執(zhí)行的專項(xiàng)項(xiàng)目及資金，與其它各類別剩余專項(xiàng)資金一起，形成財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。在編報(bào)財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金表時(shí)，應(yīng)填報(bào)資金的批復(fù)年度、批復(fù)金額、執(zhí)行情況、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金及原因等欄目，還要在附注中詳盡披露有關(guān)業(yè)務(wù)事項(xiàng)，說明結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的消化措施等。

四、改善基本辦學(xué)條件資金實(shí)施取得的成績

“改善專項(xiàng)”的設(shè)立已經(jīng)有十個(gè)年頭，在擴(kuò)招步伐逐漸放緩的條件下，通過專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的投入建設(shè)，直屬高校軟硬件條件有了明顯的改觀。

房屋建筑物修繕類項(xiàng)目的建設(shè)，使得學(xué)生宿舍、教學(xué)科研樓宇、食堂及運(yùn)動(dòng)場所煥然一新。知名學(xué)府的樓宇大都年代久遠(yuǎn)，設(shè)立專項(xiàng)資金以前，高校只能利用自有資金或按比例計(jì)提的修購基金完成此類修繕工程，但受到金額的限制，只能做小修小補(bǔ)的處理，大面積的修繕工程無法實(shí)施。專項(xiàng)的投入已能夠按照高校實(shí)際需求，分年度安排，滿足教學(xué)、科研活動(dòng)的需要。

基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目的建設(shè)，解決了安防、技防、消防、電力增容、管網(wǎng)線等出現(xiàn)的安全隱患，改善了諸如校園道路、古舊建筑的整體面貌。綜合類的高等學(xué)府往往就是當(dāng)?shù)厝宋牡囊粋€(gè)縮影，在寓教的同時(shí)，承擔(dān)著社會(huì)文化教育傳播的功能。通過專項(xiàng)的建設(shè)，校園整體環(huán)境大為改觀。整潔美麗的校園氛圍、平安舒適的生活場所，方便現(xiàn)代的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境為現(xiàn)代化高?？缭绞桨l(fā)展提供了保障。

儀器設(shè)備購置類項(xiàng)目的建設(shè)，加快了高校專業(yè)化層次的提高。動(dòng)手能力的培養(yǎng)是教育改革重要的一環(huán)，在科技水平日新月異的今天，一大批具有國際國內(nèi)、行業(yè)領(lǐng)先的儀器設(shè)備的購置，大大提高了學(xué)生的動(dòng)手能力和專業(yè)水準(zhǔn)，為培養(yǎng)高素質(zhì)的復(fù)合型人才創(chuàng)造了物質(zhì)條件。

可以說，“改善專項(xiàng)”作為高?；局С龅挠幸嫜a(bǔ)充，充分發(fā)揮了專項(xiàng)資金有的放矢、見效迅速的特點(diǎn)，必將是未來高等教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入的重要方式。

五、改善基本辦學(xué)條件資金管理的突出問題

“改善專項(xiàng)”較之其他類別專項(xiàng)流程上比較完備，對于提升和改善高校的辦學(xué)條件起到了非常積極的促進(jìn)作用。但在實(shí)際操作上，也暴露出了諸多政策上的漏洞和問題，鑒于專項(xiàng)資金數(shù)額巨大、影響面廣，已成為了必須著重監(jiān)管監(jiān)察的重點(diǎn)：

(一)申報(bào)環(huán)節(jié)缺乏可行性研究，預(yù)算編制流于形式

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》要求，單位應(yīng)當(dāng)建立與建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)的議事決策機(jī)制，對項(xiàng)目建議和可行性研究報(bào)告的編制、項(xiàng)目決策程序等做出明確規(guī)定，確保項(xiàng)目決策科學(xué)、合理。但在實(shí)際工作中，受預(yù)算編制單位項(xiàng)目管理能力、時(shí)限所迫及長官意志的影響，“改善專項(xiàng)”預(yù)算編制工作很難做到科學(xué)、合理。尤其是需要國家相關(guān)部門審批才能實(shí)施的項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)，經(jīng)常無視審批流程的復(fù)雜性及實(shí)施的可行性。項(xiàng)目的盲目上馬給未來實(shí)施增加了極大的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。其次，高校為了能夠申請到足額的資金，在申報(bào)時(shí)編報(bào)能夠通過評審的項(xiàng)目及采購明細(xì)預(yù)算，騙取通過專項(xiàng)資金的評審，實(shí)施時(shí)再肆意調(diào)整，使預(yù)算編制流于形式。

(二)評審工作缺乏政策的統(tǒng)一性，走馬觀花

目前為止，“改善專項(xiàng)”只是在政策支持范圍上做了導(dǎo)向性要求，明確了支持內(nèi)容，并無細(xì)化的操作規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)。因此，在事務(wù)所會(huì)計(jì)師進(jìn)校評審時(shí)，就缺乏了標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性，往往一家事務(wù)所一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，每個(gè)年度一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，影響了評審工作的嚴(yán)肅性。受評審時(shí)間緊急、工作量龐大的客觀因素影響，往往事務(wù)所入校時(shí)間限于1-2日，無法從根本上了解項(xiàng)目立項(xiàng)、申報(bào)的具體環(huán)節(jié)，現(xiàn)場勘查也都是走馬觀花，應(yīng)付了事。評審工作的無序開展，助長了高校利用符合標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目內(nèi)容騙取評審?fù)ㄟ^的風(fēng)氣，違背了兩部委組織項(xiàng)目評審工作的初衷。

(三)配套資金難以落實(shí)，嚴(yán)重影響了項(xiàng)目的完成效果

《財(cái)政部關(guān)于中央級普通高等學(xué)校房屋修繕和儀器設(shè)備購置專項(xiàng)資金管理辦法(試行)》中要求，高校在申請修購?？顣r(shí)，要匹配一定的自籌資金，匹配比例不低于申請修購專款的20%。項(xiàng)目申報(bào)預(yù)算的資金來源包括財(cái)政撥款和學(xué)校自籌資金兩個(gè)部分，但配套自籌資金的投入勢必占用高校本身經(jīng)費(fèi)不足的基本支出經(jīng)費(fèi)。在項(xiàng)目執(zhí)行中，往往高校不會(huì)確實(shí)地投入配套資金，多是通過壓縮預(yù)算或調(diào)整預(yù)算的方式，逃避專項(xiàng)資金配套的責(zé)任。待項(xiàng)目檢查時(shí)，再從基本支出中羅列相關(guān)內(nèi)容應(yīng)付檢查，致使項(xiàng)目難以按預(yù)算編制要求逐一完成，大大影響了項(xiàng)目的建設(shè)效果。

(四)執(zhí)行環(huán)節(jié)擠占、挪用現(xiàn)象嚴(yán)重，并滋生舞弊、腐敗等嚴(yán)重問題

《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》要求，事業(yè)單位從財(cái)政部門和主管部門取得的有指定項(xiàng)目和用途的專項(xiàng)資金，應(yīng)當(dāng)單獨(dú)核算、?？顚Ｓ?。但在實(shí)踐中，由于立項(xiàng)缺乏可行性研究，造成諸多經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)受客觀環(huán)境及能力限制無法實(shí)施，或建設(shè)支出范圍及開支標(biāo)準(zhǔn)不符合相關(guān)規(guī)定的情況經(jīng)常出現(xiàn)。為了降低年末結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金總額，未經(jīng)財(cái)政部門或上級主管部門審批同意，基本支出與項(xiàng)目支出間相互擠占，挪用項(xiàng)目資金的現(xiàn)象也相當(dāng)嚴(yán)重。

“改善專項(xiàng)”資金盤子在高校預(yù)算中比較巨大，且需要財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、后勤、學(xué)院及科研單位等方方面面的管理部門共同參與實(shí)施。制度上的不完備，管理上的不規(guī)范，可能造成嚴(yán)重的違法或違規(guī)行為：支出未經(jīng)適當(dāng)?shù)膶徍?、審批，重大支出未?jīng)單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體決定；支出不符合國庫集中支付、政府采購等國家有關(guān)政策規(guī)定；項(xiàng)目招投標(biāo)過程中存在串通、暗箱操作或商業(yè)賄賂等舞弊行為，導(dǎo)致招標(biāo)工作違法違規(guī)、中標(biāo)人難以勝任：建設(shè)項(xiàng)目未經(jīng)竣工財(cái)務(wù)決算審計(jì)，導(dǎo)致竣工決算失真；故意將需要招標(biāo)管理或需要較高級別領(lǐng)導(dǎo)審批的重大合同拆分成標(biāo)的金額較小的若干不重要的合同，規(guī)避國家有關(guān)規(guī)定等等。這些內(nèi)控環(huán)節(jié)的管理不當(dāng)均會(huì)導(dǎo)致單位經(jīng)濟(jì)利益受損，無法正常發(fā)揮專項(xiàng)的使用效率。

(五)財(cái)政部門疏于監(jiān)管，懲戒機(jī)制不嚴(yán)格

“改善專項(xiàng)”屬于國家財(cái)政為解決高校辦學(xué)條件改善經(jīng)費(fèi)不足而設(shè)立的專項(xiàng)資金，是教育經(jīng)費(fèi)投入的組成部分。因此，財(cái)政部門更看重投入，輕視了資金的管理。專項(xiàng)管理辦法中規(guī)定，“財(cái)政部要會(huì)同各主管部門對重點(diǎn)項(xiàng)目的進(jìn)展情況和完成情況進(jìn)行檢查和驗(yàn)收。對不按計(jì)劃實(shí)施，或擠占挪用修購?？畹那闆r，對經(jīng)審計(jì)后確認(rèn)項(xiàng)目管理不善、違紀(jì)比較嚴(yán)重的高校，要給予必要的財(cái)政處罰等”。在實(shí)際工作中，“改善專項(xiàng)”自設(shè)立以來，財(cái)政部門從未對專項(xiàng)資金進(jìn)行專門的審計(jì)檢查，即使在其他例行審計(jì)檢查中發(fā)現(xiàn)了專項(xiàng)資金的使用問題，處理方式大多只是隔靴搔癢、大事化小。一定程度上，助長了高校專項(xiàng)資金擠占、挪用的問題加劇。

六、改善基本辦學(xué)條件專項(xiàng)資金問題的解決對策

“改善專項(xiàng)”的逐年投入達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)，高校辦學(xué)條件得到了明顯的改善，但也出現(xiàn)了上述不容忽視的問題。問題的主體是財(cái)政部門和高校，即管理和使用單位，問題的核心就是資金本身。因此解決諸多問題最有效的方式莫過于財(cái)政加強(qiáng)資金監(jiān)管。將“改善專項(xiàng)”資金支付由財(cái)政授權(quán)支付改為財(cái)政直接支付，通過支付方式的改變將專項(xiàng)資金納入財(cái)政監(jiān)管、監(jiān)控范圍之中。

財(cái)政授權(quán)支付是目前高?！案纳茖ｍ?xiàng)”資金主要的支付方式，雖然其也是國庫集中收付制度的手段之一，但這種支付手段給了用款單位較大的自主權(quán)，財(cái)政部門只控制了資金的額度，對于資金的使用缺乏有效的監(jiān)督，與原來將財(cái)政撥款直接劃到高?；举~戶的做法本質(zhì)上沒有太大的區(qū)別，通過實(shí)踐證明這種方式不適用于資金量龐大且有明確預(yù)算內(nèi)容的專項(xiàng)資金。

財(cái)政直接支付要求高校按照批復(fù)的部門預(yù)算和資金使用計(jì)劃，向財(cái)政國庫直接執(zhí)行機(jī)構(gòu)提出支付申請，財(cái)政國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)根據(jù)批復(fù)的部門預(yù)算和資金使用計(jì)劃及相關(guān)要求對支付申請審核無誤后，向代理銀行發(fā)出支付令，財(cái)政資金從國庫賬戶劃撥到收款人的銀行賬戶?！皩ｍ?xiàng)經(jīng)費(fèi)”如采用這種支付方式，在申請付款時(shí)，應(yīng)事先向財(cái)政部門提供項(xiàng)目預(yù)算、合同、付款信息、招投標(biāo)文件等資料，財(cái)政部門利用其專業(yè)能力審核資料的合法、合規(guī)性，并對照項(xiàng)目文本預(yù)算是否相符，不相符的可要求高校補(bǔ)充資料或拒絕受理，審核無誤的通過支付令的方式及時(shí)向收款單位付款。

通過與預(yù)算的核對，可以杜絕預(yù)算申報(bào)環(huán)節(jié)的盲目性，提高高校對于申報(bào)工作的重視程度；通過合同、招投標(biāo)文件的資料的審查，可以防范執(zhí)行環(huán)節(jié)中暗箱操作、挪用擠占專項(xiàng)資金等舞弊、腐敗問題；通過資金實(shí)時(shí)監(jiān)控，可以及時(shí)了解項(xiàng)目的付款情況、資金需求，從而把控結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的總量；通過專項(xiàng)資金支付資料的匯總信息，可以全局上監(jiān)管資金的諸多流程環(huán)節(jié)，把專項(xiàng)資金的獎(jiǎng)優(yōu)罰劣、業(yè)績評價(jià)機(jī)制落實(shí)到實(shí)處。

誠然，“改善專項(xiàng)”資金的管理和使用還處于起步和摸索階段，支付方式的改變不可能解決流程環(huán)節(jié)中的所有問題，還要在制度上、細(xì)化措施上審時(shí)度勢、推陳出新。只有這樣，才能在不脫離財(cái)政資金監(jiān)管的基礎(chǔ)上，發(fā)揮專項(xiàng)資金的使用效果。

[1]《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》財(cái)政部[2012]21號

[2]《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》財(cái)政部[2012]68號

[3]《中央部門財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金管理辦法》財(cái)政部財(cái)預(yù)[2010]7號

[4]《加強(qiáng)教育部直屬高校財(cái)政撥款結(jié)余資金管理暫行辦法》教育部教財(cái)廳[2008]3號

[5]王文靜.高校修購專項(xiàng)資金管理探討[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè),2009,(13).

[6]詹儒章.高校修購專項(xiàng)資金管理探索[J].財(cái)會(huì)通訊,2008,(08).

[7]曹林鳳.高校改善基本辦學(xué)條件專項(xiàng)精細(xì)化管理探索[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息,2013,(2)