我國農(nóng)村五保供養(yǎng)的制度變遷與路徑選擇＊

韓鵬云

（南京林業(yè)大學 人文社會科學學院，南京210037）

作為農(nóng)村社會保障體系的一部分，五保供養(yǎng)是政府或集體對農(nóng)村特定困難群體（老年、殘疾或者未滿16周歲的村民，無勞動能力、無生活來源又無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的）進行救助的制度形式。五保供養(yǎng)工作直接關(guān)涉到農(nóng)村弱勢群體的生存權(quán)益，一直受到多方面關(guān)注。已有研究一是著眼于歷史節(jié)點，探求五保供養(yǎng)工作的改進方向或相關(guān)出路。洪大用等對2003年五保供養(yǎng)工作進行了分析，認為當時面臨：五保對象應保盡保難、供養(yǎng)標準落實難、全面實現(xiàn)五保難、實施敬老院集中供養(yǎng)難、地區(qū)供養(yǎng)負擔不均衡等多方面的困境。［1］貢森等2003年在山東的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，已保對象只占全體應保對象的40%左右，問題根源于責任主體、保障內(nèi)容和標準以及供養(yǎng)形式的規(guī)定先天不足和后天環(huán)境的不利變化，建議盡快修改現(xiàn)行的五保供養(yǎng)法。［2］二是通過梳理五保供養(yǎng)制度的變遷，分析五保供養(yǎng)工作的發(fā)展邏輯。肖林生認為農(nóng)村經(jīng)濟制度、政治與社會管理制度、國家的價值取向等影響了五保制度變遷，五保供養(yǎng)制度逐步向國家救助轉(zhuǎn)變。［3］韓君玲則分析了農(nóng)村五保供養(yǎng)政府責任的法制化歷程及影響因素，認為應貫徹生存權(quán)保障的理念，將五保供養(yǎng)整合進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障制度。［4］當前五保供養(yǎng)制度的研究大多限于問題—對策的模式，重復性建構(gòu)居多，對制度變遷的深層機理涉及較少。筆者引入新制度經(jīng)濟學的范式透視五保供養(yǎng)制度變遷的基礎(chǔ)、方式及動力，著眼于當下問題提出制度再變遷的路徑選擇。

一、我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度變遷進程及表現(xiàn)特征

我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度自合作化時期建立至今已走過了近60年的歷程，其間歷經(jīng)多次調(diào)整和變革，以2006年新修訂的農(nóng)村五保工作條例為標志，實現(xiàn)了從村莊集體供養(yǎng)向國家供養(yǎng)的制度轉(zhuǎn)型。這一歷程是經(jīng)過制度供需均衡——不均衡的多次接續(xù)變遷而實現(xiàn)的。

1．集體供養(yǎng)式的傳統(tǒng)制度均衡（1956－1984）?！掇r(nóng)村人民公社工作條例修正草案》中明確生產(chǎn)大隊對于生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，家庭人口多勞動力少的社員，和遭到不幸事故、生活發(fā)生困難的社員，實行供給或者給以補助。這一規(guī)定構(gòu)成了合作化和人民公社時期農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的基本框架，明確了生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊作為責任主體及集體收入中提取的公益金作為供養(yǎng)來源。五保供養(yǎng)的具體形式包括了分散供養(yǎng)和集中供養(yǎng)兩種，其中分散供養(yǎng)又包括了定額公糧、社員照顧及工分補助等多種形式。這一時期五保供養(yǎng)的保障責任轉(zhuǎn)變成強制性的集體福利。在人民公社的政治體制下，五保供養(yǎng)的制度需求與制度供給基本均衡。當然這種均衡還處于較低的水平保障層次。

2．制度的非均衡和變革需求（1985－2006）。1994年國務院 《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》對五保供養(yǎng)的對象、內(nèi)容和標準進行了調(diào)整：對象指無法定扶養(yǎng)義務人（或扶養(yǎng)義務人無扶養(yǎng)能力）、無勞動能力、無生活來源的“三無”人員；內(nèi)容增加了保醫(yī)和保住；供養(yǎng)標準不低于當?shù)卮迕竦囊话闵钏?。條例規(guī)定，五保供養(yǎng)責任和執(zhí)行主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體，經(jīng)費和實物來源主要從鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留中開支?？梢?，這一時期五保供養(yǎng)的責任依然下壓給鄉(xiāng)村兩級，收取供給經(jīng)費與農(nóng)民的減負政策形成悖論，導致供養(yǎng)物資難以保障，衍生出供給標準低、供給內(nèi)容不全面、供給負擔不平衡等問題，很多地方“五?！弊儭耙槐！保ūＴ幔┥踔磷儭盁o保”。農(nóng)村五保集體供養(yǎng)制度的一系列缺陷讓政府和村莊、五保戶作為制度 供需主體都產(chǎn)生了不滿意和不滿足，從而產(chǎn)生了對更高效益制度的變革需求。

3．國家公共供養(yǎng)式的新制度均衡（2006－）。2006年新修訂的 《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》對五保工作作出了調(diào)整：定位的轉(zhuǎn)變，由農(nóng)村集體福利事業(yè)轉(zhuǎn)換成為農(nóng)村社會保障系統(tǒng)的一部分；資金來源渠道的轉(zhuǎn)變，由原來的農(nóng)村稅費開支轉(zhuǎn)變?yōu)檎斦A算，另外還有集體經(jīng)營的收入、五保戶的土地承包轉(zhuǎn)讓收入及國家專項資金的補助等輔助渠道；責任和執(zhí)行主體的轉(zhuǎn)變，由原來鄉(xiāng)村兩級作為責任主體提升至縣鄉(xiāng)兩級，縣級以上的民政部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為組織實施的責任主體；供養(yǎng)形式的轉(zhuǎn)變，更加強調(diào)集中供養(yǎng)的作用。自此，農(nóng)村五保供養(yǎng)工作開始由集體供養(yǎng)全面進入國家供養(yǎng)的新階段。就制度供需狀況來看，國家可以借助新制度加強自身的政權(quán)合法性建設(shè)，對于村莊來說新制度可以減輕自身的負擔，對于五保對象來說可以獲得持續(xù)穩(wěn)定的供養(yǎng)，制度供給者和制度需求者都得到相互滿足，在制度供需間重新達成了新一輪的均衡，五保供養(yǎng)工作進入了一個新的發(fā)展階段。

受政治經(jīng)濟體制和國家發(fā)展鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的影響，我國五保供養(yǎng)制度變遷呈現(xiàn)出以下特征：

制度變遷基礎(chǔ)：國家治理的時代要求及財政體制變遷

首先是五保供養(yǎng)制度變遷體現(xiàn)了較強的國家能動性?！爸Z斯悖論”認為政府一方面要使自身的收益最大化，同時還要降低交易費用使社會產(chǎn)出最大化。我國五保供養(yǎng)制度在每個階段都體現(xiàn)了較強的國家能動性。國家之所以在五保供養(yǎng)制度變遷中發(fā)揮了較強的能動性，原因在于五保供養(yǎng)作為社會保障的重要組成部分具有強烈的公共性，政府必須肩負起相應的職責。政府全面承擔起農(nóng)村五保供養(yǎng)的公共職責，又與國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、社會主義新農(nóng)村發(fā)展的戰(zhàn)略導向緊密相關(guān)，國家解決“三農(nóng)”問題的時代要求必然帶來五保供養(yǎng)的制度變遷。

其次是五保供養(yǎng)資源配置方式與財政體制變遷緊密相關(guān)。五保供養(yǎng)制度作為農(nóng)村社會保障制度的組成部分，資源配置的方式與縣鄉(xiāng)財政體制直接相關(guān)。在人民公社時期，縣級財政屬于“一灶吃飯”，不具備獨立供給農(nóng)村公共品的經(jīng)濟能力，農(nóng)村社會保障包括五保供養(yǎng)只能依靠村集體的力量；1994年分稅制的推行使縣鄉(xiāng)財政日益窘迫，五保供養(yǎng)只能在鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留中開支，但鄉(xiāng)村兩級所結(jié)成的利益共同體日益膨脹從而不斷加大了稅費汲取的力度，導致農(nóng)民負擔日益加重，五保供養(yǎng)難以得到有效保障。農(nóng)業(yè)稅費取消后，隨著財政能力的提升和轉(zhuǎn)移支付力度的加大，國家不再從鄉(xiāng)村汲取資源轉(zhuǎn)而推動“資源下鄉(xiāng)”，原依靠鄉(xiāng)村自身力量的五保供養(yǎng)轉(zhuǎn)而尋求國家財政的保障。

制度變遷方式：強制性、準誘致性與中間擴散型的雜糅

我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度雜糅了多種變遷的方式，呈現(xiàn)為合力推進和漸進轉(zhuǎn)換的狀態(tài)。首先，中央政府主導供給型的強制性制度變遷發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。在人民公社時期，政府通過規(guī)章政策將五保供養(yǎng)納入政社合一組織的責任范圍，在農(nóng)村稅費時代又通過五保工作條例的制定將責任明確賦予鄉(xiāng)村兩級組織，在后稅費時期又通過修訂五保工作條例將責任提升至縣鄉(xiāng)級并將供養(yǎng)納入國家制度內(nèi)財政預算?？梢哉f中央政府根據(jù)改革契機和政策意圖在每個環(huán)境的節(jié)點上皆充當了第一行動集團，通過強制性力量推動了制度發(fā)展，改革的周期短而且成效明顯。

其次，村莊和五保戶所推動的需求誘致型制度變遷在也在一定程度上發(fā)揮了作用，盡管它不占主導地位，但這并非說村莊和五保戶是完全的被動接受者，他們也通過各種“弱者的武器”來表達需求以期推動制度的變遷。由于需求主體意愿表達的渠道有限，他們的訴求往往被具有話語權(quán)的學術(shù)機構(gòu)和各級政府兩會上的提案議案所“代言”，這些具有“準需求誘致性變遷”特征的“代言”形式受到各級政府的關(guān)注并為制度制定提供了參考，對制度變遷起到了重要的推動作用。

再次，地方政府“中間擴散型”制度變遷方式的推動力量?！暗胤秸沁B接中央治國者的制度供給意愿和微觀主體制度需求的重要中介，也正由于他們的參與給制度變遷帶來了重大的影響?！保?］地方政府不僅創(chuàng)新了“村供村養(yǎng)”“親供親養(yǎng)”“村供親養(yǎng)”等多種形式來貫徹落實國家的五保供養(yǎng)政策法規(guī)，而且在稅費改革后開展了系列實踐創(chuàng)新，這些舉措從一定程度上推動了國家修訂五保供養(yǎng)條例并將供養(yǎng)納入財政預算的進程。

制度變遷動力：政府情景認知的轉(zhuǎn)變與公眾權(quán)利意識的增長

農(nóng)村五保供養(yǎng)制度變遷的動力主要來源于三個方面：其一是政府情境認知的變化。隨著我國工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戰(zhàn)略的推動，五保供養(yǎng)的公共性日益彰顯，政府對五保供養(yǎng)工作的情境認知也正由稅費改革前的“鄉(xiāng)村自主”向稅費改革后的“國家介入”轉(zhuǎn)變，政府為了加強國家政權(quán)的合法性建設(shè)必然會加強對五保對象這一弱勢群體的公共救助。其二是公眾權(quán)利意識的推動。2002年中央政府提出了建設(shè)和諧社會的執(zhí)政理念，強調(diào)維護弱勢群體的權(quán)益以讓全民共享發(fā)展成果，從而在發(fā)展理念和政策執(zhí)行中更加注重公平。其三，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提升，公民的權(quán)利意識和和公平訴求也日益強烈，凝聚形成的公眾輿論形成了強烈的國民情緒，“這種國民情緒以明顯的方式經(jīng)常發(fā)生變化，而且國民情緒的這些變化對政策議程和政策具有重要的影響?！保?］五保供養(yǎng)的對象皆是鄉(xiāng)村社會最弱勢的群體，其生活境遇往往會引起社會各界的共同關(guān)注和積極呼吁，五保供養(yǎng)對象自身的權(quán)利訴求也增減增長。正是在這樣的基礎(chǔ)上，五保供養(yǎng)制度加快了調(diào)整變革的進程。

二、我國農(nóng)村五保供養(yǎng)的當下問題及制度根源

2006年頒布的 《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》是我國農(nóng)村五保供養(yǎng)歷史過程中的里程碑事件。自條例頒布之后，一直依賴于鄉(xiāng)村集體的五保供養(yǎng)逐步“國家化”，政府將五保供養(yǎng)正式列為職責之一，2013年我國農(nóng)村五保集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)的人均標準已經(jīng)分別達到了4562元和3389元?？梢哉f，農(nóng)村五保對象的供養(yǎng)已經(jīng)十分“正規(guī)”，對農(nóng)村最弱勢群體的兜底作用正在全面展開。但不可否認的是，五保供養(yǎng)的“國家化”依然存在諸多的問題，主要呈現(xiàn)在兩個層面上：

第一個層面體現(xiàn)在農(nóng)村五保供養(yǎng)具體政策的操作中，主要呈現(xiàn)為四點：其一是區(qū)域差異明顯。五保供養(yǎng)的標準由縣級統(tǒng)籌，主要與縣域經(jīng)濟發(fā)展水平及當?shù)卣畬γ裆年P(guān)注度等因素相關(guān)，東部地區(qū)與中西部地區(qū)、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)供養(yǎng)嚴重不均衡。其二是中西部地區(qū)尤其是老少邊窮地區(qū)的供養(yǎng)無法滿足五保戶的基本需求。這些地區(qū)供養(yǎng)標準大多在1000－2000元左右，難以達到當?shù)厝司钕M支出80%的指導標準，盡管比集體供養(yǎng)時期穩(wěn)定且有增長，但由于近年來物價上漲及其他因素影響，基本生活依然受到較大影響，部分五保戶依然處于貧困線上。其三是五保供養(yǎng)經(jīng)費的動態(tài)調(diào)整和自然增長機制難以落實。盡管民政部已要求全國各省參照福建、江西等地按照區(qū)域劃定最低限定標準，并要求建立標準的調(diào)整和增長機制，但在落實中往往難以做到科學衡量和強制約束，各地的政策進展不一。其四是五保供養(yǎng)福利機構(gòu)建設(shè)和管理滯后。盡管民政部的“霞光計劃”及各級政府對五保供養(yǎng)福利機構(gòu)主要是敬老院的建設(shè)進行補助或投入，但投入力度總體不大，項目資金十分有限，同時隨著敬老院建設(shè)所需土地、建材等各種資源價格的上漲，建設(shè)成本增高，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的敬老院數(shù)量總體偏少，能夠接納集中供養(yǎng)的五保人數(shù)一般都大大低于五?？?cè)藬?shù)。除此之外，敬老院的管理也成為難題，按照五保條例規(guī)定，服務人員與集中供養(yǎng)的對象比例應高于1：15，但在大多數(shù)地區(qū)難以達到這一標準，主要是服務人員待遇難以落實，很多是臨時工制，一些地區(qū)嘗試政府購買五保社會化服務的方式，當前運作效益也并不理想。

第二個層面體現(xiàn)在農(nóng)村五保戶日常生活中的問題，表現(xiàn)在三個方面：其一是五保戶的集中供養(yǎng)率不高。五保供養(yǎng)分為集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)兩大類，分散供養(yǎng)又可以分為多種形式，但總體來說集中供養(yǎng)更有利于國家財政投入和正規(guī)化服務，陷入困境的五保戶大多屬分散供養(yǎng)，但當前集中供養(yǎng)率一直較低，原因一方面是因為各地集中供養(yǎng)機構(gòu)建設(shè)和投入的滯后，另一方面還有五保對象自身的經(jīng)濟考量、性格偏好等原因，主要表現(xiàn)在有些五保對象可以通過打散工、種植責任田等形式獲取部分額外收入，加上五保供養(yǎng)金比入住敬老院等機構(gòu)從經(jīng)濟上更加寬裕；部分身體狀況較好的五保對象不太適應敬老院的生活，認為自己獨居更加方便。其二是五保戶的醫(yī)療問題。五保對象由于年齡較大，最直接的威脅來自病痛，大部分的五保對象很大部分的供養(yǎng)金皆用來進行自身醫(yī)療，而因為大病導致極度貧困的現(xiàn)象也屢見不鮮。針對這一情況，部分地區(qū)也出臺過醫(yī)療救助或住院基本醫(yī)療費免費的相關(guān)政策，但五保對象患重大疾病的較多，而且住院頻次較多，五保戶的醫(yī)療問題依然沒有得到完全規(guī)范。其三是五保戶的心理慰藉和日常照料問題。五保對象由政府財政撥付供養(yǎng)經(jīng)費，能保障基本的吃穿用度，卻無法得到有效的日常照料，五保對象屬老、病、殘群體，分散供養(yǎng)的親友照料往往并不細致，集中供養(yǎng)群體也往往只保障基本生活，而難以提供恰當?shù)男睦硎鑼Щ蛭拷?。正是由于如此，五保對象的自救和抗風險能力極差，甚至是生活難以自理，卻得不到有效的關(guān)心和服務。

五保供養(yǎng)“國家化”過程中所存在的問題較為細瑣和具體，直接影響著五保供養(yǎng)工作的開展和五保對象的生活，原因主要來自于三個方面：

其一，五保政策的制度基礎(chǔ)沒有實現(xiàn)規(guī)則化。2006年農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例頒布從國家層面上建立了五保供養(yǎng)的政策框架，但作為一項公益性的社會保障政策，需要多級政府的共同投入，其中地方政府尤其需要發(fā)揮重要作用。但當下地方政府對社會保障的財政投入并沒有實現(xiàn)法制化和規(guī)則化，供養(yǎng)標準的調(diào)整、供養(yǎng)機構(gòu)建設(shè)的投入等皆受到地方政府長官意志及偏好的影響，而在地方政府領(lǐng)導的行為偏好中，公益性的社會保障一直并非施政的重心，作為重心的一直GDP的增長指數(shù)。在經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，農(nóng)村五保供養(yǎng)的標準很高，有了較強財政能力的支撐，地方政府向五保對象投入大量福利，甚至一些地區(qū)出現(xiàn)了“過度”的現(xiàn)象，例如各種節(jié)日慰問和救助疊加重合，供養(yǎng)機構(gòu)建設(shè)超標甚至是豪華等等，而一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)村五保供養(yǎng)的財政投入較少甚至被擠占或挪用，供養(yǎng)機構(gòu)的建設(shè)停滯不前，分散供養(yǎng)和集中供養(yǎng)的五保對象生活處于困境。

其二，鄉(xiāng)村集體功能的極度虛化。五保供養(yǎng)尤其是分散供養(yǎng)當前最大的問題不是政府財政供養(yǎng)標準的高低，而是日常照料和服務。這一問題的解決難以靠政府包辦，因為政府難以有效甄別不同五保對象的需求，也難以支付高昂的日常服務成本。這一問題最務實的依托主體即是鄉(xiāng)村集體，集體在時空上與五保對象最近，而且可以利用人情網(wǎng)絡和“地方性”知識來做出更好的服務安排。但當前鄉(xiāng)村集體的服務功能卻嚴重弱化。分田到戶之后，我國大部分地區(qū)的鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟處于空殼甚至是負債狀態(tài)，失去了對五保供養(yǎng)進行照料和服務的經(jīng)濟基礎(chǔ)。而另一方面，后稅費時代之后，村委會作為自治組織所發(fā)揮的管理功能日漸淡薄，基本上和村民呈現(xiàn)為“懸浮”狀態(tài)，村委在鄉(xiāng)村日常管理事務中秉承的是“只要不出大事，多一事不如少一事”。在經(jīng)濟基礎(chǔ)和行為動力的雙重弱化的狀況下，鄉(xiāng)村集體已經(jīng)難以有效發(fā)揮日常的輔助作用。

其三，鄉(xiāng)村社會組織發(fā)育和功能嚴重缺位。五保供養(yǎng)屬公益性的社會保障，但這并非意味著政府應包辦所有的工作內(nèi)容，因為存在著“政府失靈”的隱患。就我國農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的實際而言，更為理想的選擇應是各級政府、鄉(xiāng)村集體與各類、各級社會組織的“共治”。但當前鄉(xiāng)村社會組織發(fā)育和功能發(fā)揮都處于嚴重缺位狀態(tài)。在發(fā)達地區(qū)，鄉(xiāng)村社會組織的發(fā)展狀況相對較好，但也往往是地方政府培育的民間組織居多，主要承載的是政府的管理理念和內(nèi)容，沒有激發(fā)起鄉(xiāng)村社會多種參與主體的動力和熱情。而在中西部地區(qū)的廣大農(nóng)村，鄉(xiāng)村社會組織基本處于空白狀態(tài)，原因在于鄉(xiāng)村社會已經(jīng)逐步成為一個“半熟人社會”，村莊的凝聚力已經(jīng)逐步瓦解，民間組織逐步失去了鄉(xiāng)土基礎(chǔ)。當然也由于五保供養(yǎng)的性質(zhì)較為特殊，尤其是分散供養(yǎng)居住分散、服務難度大，社會組織的服務發(fā)揮遇到各種具體條件的制約，從而發(fā)揮功能的空間有限。

三、我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度變遷的路徑選擇

2006年五保供養(yǎng)的“國家化”實現(xiàn)了五保供養(yǎng)工作的飛躍，但五保供養(yǎng)工作依然存在著“短板”，根源在于沒有發(fā)揮鄉(xiāng)村場域中多個治理主體的共同作用。改變這一局面，實現(xiàn)多個主體的協(xié)商式治理，需要進一步進行路徑選擇：

夯實制度變遷的基礎(chǔ)，建立起公共財政體系并確立起五保供養(yǎng)的制度規(guī)則

五保供養(yǎng)的國家化公共救助是不可更改的治理方向，而在現(xiàn)代國家建構(gòu)的轉(zhuǎn)型過程中，“國家化”不等同于“國家包辦”，其背后的政府責任應進一步地規(guī)則化。從宏觀背景層面上看，五保供養(yǎng)現(xiàn)代公共規(guī)則化的制度基礎(chǔ)嵌入在整個政府公共財政體系及權(quán)責體系之中。只有公共財政體系真正建立，五保供養(yǎng)標準的自然增長機制、醫(yī)療救助及喪葬問題等才能有明晰的財政依托，沒有法治化的財政體系支撐，諸多制度內(nèi)容將成為不可持續(xù)的文牘或者大打折扣。例如近幾年來全國各級各地兩會上有關(guān)五保供養(yǎng)工作的提案議案日漸增多，主要集中于五保供養(yǎng)標準的提高及自然增長機制的建立、敬老院建設(shè)及集中供養(yǎng)率的提高等方面。這些提案議案的落實往往需要政府加大財政投入，同時完善相應的機制，因為中央及省級補助的五保供養(yǎng)資金往往列支在農(nóng)村稅費改革的轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費中，一些地方財政在資金下?lián)苓^程既未單列也未標明比例，從而導致五保供養(yǎng)資金會被擠占或挪用。

針對這種狀況，應由中央或省級政府對地方政府在五保供養(yǎng)中的責任擔當和投入舉措做出規(guī)范，在財政轉(zhuǎn)移支付中設(shè)立專戶并標明比例，通過監(jiān)督檢查確保五保供養(yǎng)工作不打折扣。而比公共財政體系建立更為重要的是權(quán)責統(tǒng)一的行政體系。只有各級政府間有關(guān)公共服務的權(quán)責關(guān)系明晰且對稱、統(tǒng)一，才能加強對不同層級政府施政方向或能力的考核，沒有權(quán)責統(tǒng)一的界定原則，包括五保供養(yǎng)工作在內(nèi)的公共服務很容易被地方政府所“忽視”，成為“盲區(qū)”。而對公共財政體系和權(quán)責統(tǒng)一的行政權(quán)力體系進行最終制約的則是有效的問責與監(jiān)督。一方面政府體系內(nèi)部的監(jiān)督和問責要加強，另一方面更應倚重政府體系外的公共服務受眾的監(jiān)督和問責，只有雙重問責的有效落實才能保證五保供養(yǎng)工作的公共化和規(guī)則化，這一方面是公民權(quán)利的直接體現(xiàn)，也是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必然路徑。

發(fā)揮多種制度變遷方式的合力，尤其注重誘致型制度變遷方式的重要作用

我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度變遷的方式一直以供給主導的強制性制度變遷為主，這種制度設(shè)計具有正式、明確規(guī)范和權(quán)威性、普適性等特征，但這種制度設(shè)計也不可避免地存在著缺陷：國家制度供給作為一種“計劃秩序”往往不能貼近現(xiàn)實和反映分散的制度變遷需求，也不易挖掘和利用散發(fā)在民間的智慧和創(chuàng)造力，國家在制度變遷中，常常主動性不足，有時甚至阻撓變遷；國家在制度變遷過程中，更多地受制于意識形態(tài)和憲法的束縛。［7］反映到農(nóng)村五保供養(yǎng)制度上主要表現(xiàn)為：一些政府往往固守于原有的意識形態(tài)觀念或慣性思維，對農(nóng)村社區(qū)和民間組織中的能動性服務力量重視和培育不夠，只將其定位在補充和協(xié)助的層面，政府大包大攬往往導致“政府失靈”和效率的損失。由此，在當前五保供養(yǎng)逐步“國家化”的基礎(chǔ)上，應更加注重誘致型制度變遷方式，即由社會性力量包括鄉(xiāng)村社區(qū)及民間組織等作為行動主體來發(fā)揮積極作用，通過參與式治理和局部制度創(chuàng)新，不斷拓展發(fā)展空間，從而推動制度逐步的變遷。

當前，發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)往往具有較高的財政供養(yǎng)和服務能力，可以著力培育與老年人養(yǎng)老服務、照料相關(guān)的民間組織，引入專業(yè)的社會工作力量以心理疏導、團體活動等多種形式來提升對五保對象的服務水平；而在欠發(fā)達的鄉(xiāng)村地區(qū)，更務實的選擇是發(fā)揮鄉(xiāng)村集體的作用，通過制定規(guī)范、劃分責任、加強考核等方式，讓村莊集體在五保供養(yǎng)中發(fā)揮起主動作用，使五保對象享受到村莊共同體的關(guān)心和照料。讓社會專業(yè)組織、公益性組織及鄉(xiāng)村集體介入五保供養(yǎng)工作，可以充分發(fā)揮社會性力量的作用，用先行的示范意義不斷推動五保供養(yǎng)制度的再次進步。在具有一定的基礎(chǔ)之后，政府可以總結(jié)創(chuàng)新經(jīng)驗、不斷試驗推廣，并最終通過強制性制度變遷的方式實現(xiàn)制度的再次飛躍。

以學習型和回應型政府建設(shè)為契機，將五保群體的訴求作為制度發(fā)展變遷的持續(xù)動力

隨著我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的深化和國家執(zhí)政理念的愈加開放，政府正逐步由經(jīng)濟績效型向公共服務型轉(zhuǎn)變，五保供養(yǎng)也隨著經(jīng)濟社會水平的發(fā)展不斷提出新的要求，正由生存保障型向發(fā)展服務型轉(zhuǎn)變。針對此，政府一方面應“干預或默許制度創(chuàng)新主體采取行動以降低變遷成本，因為政府擁有的合法強制力可以為制度實施提供保障，并且政府的參與有利于制度變遷的規(guī)模效益?！保?］另一方面政府應加強自身的學習能力建設(shè)，因為制度變遷不僅是一種演化的歷史過程，也是一種適應性的學習過程，政府學習能力的增強將對誘致型的制度變遷做出積極而開放的回應，能適時地總結(jié)各地經(jīng)驗和教訓，大膽地實現(xiàn)創(chuàng)新和突破。當然五保對象作為五保供養(yǎng)工作的服務對象，應通過多種途徑將自己的訴求轉(zhuǎn)化為政策議程，通過各方的共同努力進一步完善政策，推動制度的變遷。

綜述之，五保供養(yǎng)制度并非單兵突進的獨立政策，其制度再變遷的路徑應該放置到國家治理

和鄉(xiāng)村治理的系統(tǒng)工程中去探尋，只有各級政府的行政規(guī)則日趨完善、鄉(xiāng)村集體和社會公益組織發(fā)揮功能的空間日益拓展、政府的學習和適應能力日益增強等多方面條件搭配的情況下，五保供養(yǎng)再變遷的制度基礎(chǔ)、變遷方式、變遷動力才會更加耦合，五保供養(yǎng)制度變遷的再次突破才能由動議轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實。

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［2］ 貢森，王列軍，佘宇．農(nóng)村五保供養(yǎng)的體制性問題和對策［J］．江蘇社會科學，2004，（3）：231．

［3］ 肖林生．農(nóng)村五保供養(yǎng)制度變遷研究：制度嵌入性的視角［J］．東南學術(shù)，2009，（3）：32．

［4］ 韓君玲．關(guān)于農(nóng)村五保供養(yǎng)政府責任原則的法制化思考［J］．河南社會科學，2013，（2）：22．

［5］ 楊瑞龍，楊其靜．階梯式的漸進制度變遷模型——再論地方政府在我國制度變遷中的作用［J］．經(jīng)濟研究，2000，（3）：24．

［6］ 約翰·W·金登．議程、備選方案與公共政策［M］．2版．丁煌，方興，譯．北京：中國人民大學出版社，2004：186．

［7］ 徐國利．國家與制度變遷——國家在制度變遷中的主體作用和局限的分析［J］．南京社會科學，2002，（11）：57－59．

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