新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村居民點(diǎn)整治機(jī)制創(chuàng)新——以紹興市為例

屠世超

(紹興文理學(xué)院法學(xué)院，浙江紹興312000)

城鎮(zhèn)化是體現(xiàn)現(xiàn)代化程度的重要指標(biāo)，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的強(qiáng)大動(dòng)力。我國(guó)的城鎮(zhèn)化具有發(fā)展轉(zhuǎn)型與體制新型雙重轉(zhuǎn)型的特征，因此城鎮(zhèn)化是深化改革的重要組成部分，其重點(diǎn)是要破除城鄉(xiāng)二元體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，我國(guó)要走新型城鎮(zhèn)化之路，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“就地城鎮(zhèn)化”［1］。如何在保住18億畝耕地紅線的前提下，通過(guò)建設(shè)用地布局的調(diào)整，破解新型城鎮(zhèn)化建設(shè)用地障礙，以推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的有序、健康發(fā)展，是一個(gè)亟待研究的重要課題。通過(guò)農(nóng)村居民點(diǎn)整治，節(jié)約農(nóng)村建設(shè)用地，通過(guò)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，將節(jié)余的農(nóng)村建設(shè)用地向城鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)，是破解新型城鎮(zhèn)化建設(shè)用地障礙，保障農(nóng)民土地權(quán)益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化的重要手段。同時(shí)，通過(guò)農(nóng)村居民點(diǎn)整治，改善了農(nóng)村居住條件和居住環(huán)境，改變了農(nóng)村面貌，有利于實(shí)現(xiàn)村、鎮(zhèn)的融合，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。筆者對(duì)浙江省紹興市兩種不同的農(nóng)村居民點(diǎn)整治運(yùn)作機(jī)制和農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化路徑進(jìn)行了比較分析，探索經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化的一般規(guī)律，以期能對(duì)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

1 紹興市農(nóng)村居民點(diǎn)整治運(yùn)作機(jī)制基本情況

在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展中，與全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)一樣，紹興市開(kāi)展了較大規(guī)模的農(nóng)村居民點(diǎn)整治工作。由于所處的地理、環(huán)境、歷史、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等條件不同，不同區(qū)域在向城鎮(zhèn)化發(fā)展的過(guò)程中采取了不同的方式和路徑，紹興市主要形成了兩種不同的農(nóng)村居民點(diǎn)整治和城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

1.1 “城中村”改造模式 紹興市的“城中村”改造模式以越城區(qū)為典型。2013年紹興市行政區(qū)劃調(diào)整前，越城區(qū)為紹興市唯一的區(qū)，隨著紹興市區(qū)規(guī)模的擴(kuò)張，周邊的近郊農(nóng)村逐漸被納入城市建設(shè)區(qū)范圍。以越城區(qū)靈芝鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)位于越城區(qū)的北面，2002年紹興市成立鏡湖新區(qū)(由市政府直管，但行政區(qū)劃上仍屬于越城區(qū)，2013年行政區(qū)劃調(diào)整時(shí)被撤銷)，靈芝鎮(zhèn)即位于鏡湖新區(qū)的核心區(qū)域。在鏡湖新區(qū)建設(shè)和工業(yè)化發(fā)展中，靈芝鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)用地被大量征收并轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地，該區(qū)域的農(nóng)民實(shí)際上已基本無(wú)地可以耕種，非農(nóng)收入成為農(nóng)民的主要收入來(lái)源，但連片的農(nóng)民住宅區(qū)和村落的建制基本上并沒(méi)有隨工業(yè)化而改變。隨著紹興市主城區(qū)規(guī)模的擴(kuò)張和城市建設(shè)規(guī)劃的制訂、調(diào)整，以及城市建設(shè)的內(nèi)涵式發(fā)展，靈芝鎮(zhèn)范圍內(nèi)的農(nóng)村成為典型的“城中村”，迫切需要進(jìn)行整治和改造，以融入現(xiàn)代城市的發(fā)展。

紹興市的“城中村”改造由地方政府組織實(shí)施，并采用對(duì)農(nóng)村宅基地整體征收和置換的做法，即按照土地征收程序?qū)⒋寮w經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)的全部土地征收為國(guó)有，并對(duì)農(nóng)民進(jìn)行合理的拆遷安置和補(bǔ)償。宅基地置換的方式主要有:在農(nóng)民集中居住區(qū)內(nèi)置換多層或高層公寓房;在城鎮(zhèn)享受購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房政策;作價(jià)領(lǐng)取貨幣補(bǔ)貼自行到城鎮(zhèn)購(gòu)置商品房;在農(nóng)民集中居住區(qū)內(nèi)自建或代建聯(lián)立式、躍層式農(nóng)房(只限于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的中心村);在農(nóng)民集中居住區(qū)內(nèi)租住廉租房(只限于低收入農(nóng)戶)等多種。但以在農(nóng)民集中居住區(qū)內(nèi)置換多層或高層公寓房最為普遍。農(nóng)民集中居住區(qū)實(shí)行原址或就近建設(shè)，由地方政府成立的新農(nóng)村建設(shè)有限公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)，建設(shè)用地通過(guò)原有的農(nóng)村集體土地征收為國(guó)有后直接劃撥。同時(shí)，政府對(duì)農(nóng)村宅基地整體征收和置換后，農(nóng)民的戶籍轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶籍，并可以享受失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)(農(nóng)民就業(yè)后可以參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn))，可自主選擇參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)或新型農(nóng)村合作醫(yī)療(2013年1月起紹興市越城區(qū)范圍內(nèi)的非在職職工實(shí)行統(tǒng)一的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn))，參加社會(huì)保險(xiǎn)的費(fèi)用由參保人、村集體經(jīng)濟(jì)組織和地方政府分擔(dān)。

實(shí)踐中，“城中村”改造建設(shè)的農(nóng)民集中居住區(qū)，對(duì)住宅戶型、面積、小區(qū)容積率、小區(qū)規(guī)模等，通過(guò)各種途徑多方面征求農(nóng)民意見(jiàn)，并考慮農(nóng)民集中居住后的實(shí)際生活、生產(chǎn)需要，在交通、農(nóng)村集體物業(yè)項(xiàng)目用房和小區(qū)管理用房等配套設(shè)施方面，為集中居住的農(nóng)戶盡可能提供各種便利。以靈芝鎮(zhèn)界樹(shù)村為例，2006年實(shí)行“城中村”改造拆遷安置，全村140多戶農(nóng)戶，除少數(shù)幾戶已在市區(qū)購(gòu)買商品房定居的農(nóng)戶選擇領(lǐng)取貨幣補(bǔ)貼外，全部通過(guò)宅基地置換進(jìn)入集中居住區(qū)界樹(shù)坊小區(qū)。界樹(shù)坊小區(qū)全為多層住宅，住房分為41、81、121、141 m24種戶型，供農(nóng)戶根據(jù)自身需要和實(shí)際情況選擇，小區(qū)交通方便、設(shè)施齊全，配有公共停車場(chǎng)、充裕的社區(qū)活動(dòng)用房和小區(qū)物業(yè)管理用房。擇房過(guò)程中通過(guò)搖號(hào)確定每個(gè)農(nóng)戶的擇房順序，擇房后由鏡湖新區(qū)城中村改造辦公室(授權(quán)靈芝鎮(zhèn)城中村改造辦公室)與農(nóng)戶簽訂安置協(xié)議。通過(guò)宅基地置換，每個(gè)農(nóng)戶至少安置得到2套房屋，人口多未分戶、原農(nóng)房建筑面積大且選擇中小戶型的農(nóng)戶，分戶后甚至安置得到4套房屋。安置面積內(nèi)以成本價(jià)購(gòu)買(均價(jià)1 200元/m2)，扣除舊房拆除補(bǔ)貼后，農(nóng)戶只要花7萬(wàn)～8萬(wàn)元就能買到一套面積120 m2左右的房子，而當(dāng)時(shí)這樣的房子市價(jià)已近40萬(wàn)元，農(nóng)戶通過(guò)宅基地置換獲得了不菲的財(cái)產(chǎn)性收益，全村無(wú)一戶“釘子戶”，宅基地征收和置換工作得以順利進(jìn)行。

紹興市“城中村”改造中的農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)，按照市場(chǎng)化原則，實(shí)行項(xiàng)目制形式運(yùn)作。對(duì)“城中村”改造農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)的前期投資，除新農(nóng)村建設(shè)有限公司的自有資金外，主要通過(guò)銀行貸款解決，在政府的協(xié)調(diào)下，銀行通常對(duì)“城中村”改造項(xiàng)目實(shí)行貸款優(yōu)惠政策。為平衡農(nóng)民集中居住區(qū)的建設(shè)資金，根據(jù)規(guī)定，農(nóng)民集中居住區(qū)允許規(guī)劃總建筑面積的30%作為結(jié)余房源，在補(bǔ)辦土地出讓手續(xù)后公開(kāi)拍賣，其拍賣收益主要用于農(nóng)民集中居住區(qū)配套建設(shè)、宅基地置換補(bǔ)償?shù)龋詫?shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資資金平衡。

1.2 “主動(dòng)融入城鎮(zhèn)”模式 紹興市柯橋區(qū)的農(nóng)村居民點(diǎn)整治采取了與越城區(qū)截然不同的模式，柯橋區(qū)的前身為紹興縣，2013年紹興市行政區(qū)劃調(diào)整時(shí)撤縣設(shè)區(qū)，改名為柯橋區(qū)。改革開(kāi)放后，紹興縣利用其獨(dú)特的地理優(yōu)勢(shì)和傳統(tǒng)手工業(yè)基礎(chǔ)，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)得到迅猛發(fā)展，在20世紀(jì)80年代就已經(jīng)躋身全國(guó)工業(yè)“百?gòu)?qiáng)縣”，后來(lái)經(jīng)過(guò)改制，原先的鎮(zhèn)、村集體企業(yè)大多已經(jīng)改制為股份制民營(yíng)企業(yè)。在發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和工業(yè)化過(guò)程中，大量農(nóng)村集體土地包括農(nóng)業(yè)用地，經(jīng)過(guò)地方政府的審批轉(zhuǎn)為工業(yè)用地，但集體所有的性質(zhì)并沒(méi)有改變。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和工業(yè)化發(fā)展中，紹興縣內(nèi)形成了為數(shù)不少的小城鎮(zhèn)，再加上政府的引導(dǎo)，政府對(duì)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的進(jìn)一步投入，吸引企業(yè)逐漸向小城鎮(zhèn)集聚，小城鎮(zhèn)漸成一定的規(guī)模。

隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造、升級(jí)、轉(zhuǎn)型，小城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大，政府對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)規(guī)劃和用地規(guī)劃的加強(qiáng)，小城鎮(zhèn)發(fā)展中建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)和布局也發(fā)生相應(yīng)的調(diào)整和改變，而這同時(shí)伴隨著對(duì)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)農(nóng)村居民點(diǎn)的整治。當(dāng)然，對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)的整治，不僅僅是小城鎮(zhèn)發(fā)展和政府加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、用地規(guī)劃的需要，同時(shí)也是農(nóng)村自身發(fā)展的需要，是廣大農(nóng)民自身的迫切要求。在我國(guó)嚴(yán)格的農(nóng)地保護(hù)和土地用途管制制度下，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的建設(shè)用地十分緊張，而在企業(yè)向城鎮(zhèn)集聚，小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)得到較快發(fā)展的新形勢(shì)下，農(nóng)民也迫切希望能融入城鎮(zhèn)，利用其集體土地資源參與小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶來(lái)的利益。并且，傳統(tǒng)的農(nóng)村居民點(diǎn)由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，建設(shè)用地浪費(fèi)現(xiàn)象比較普遍。尤其是交通不便的老村落，隨著農(nóng)民逐漸向交通便捷、設(shè)施完善的新居住點(diǎn)的遷建，老住宅大多被廢棄，有些地方甚至出現(xiàn)了“空心村”，成片破敗的老住宅和繁榮的新居民點(diǎn)往往并存，形成鮮明的對(duì)比，老住宅區(qū)土地閑置和新居住點(diǎn)無(wú)序擴(kuò)張的雙重矛盾十分突出，迫切需要通過(guò)農(nóng)村居民點(diǎn)整治得以解決。而隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展，農(nóng)民非農(nóng)收入的增加，農(nóng)民迫切要求改善居住條件和居住環(huán)境，并且，不管是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織還是農(nóng)民個(gè)體，都已經(jīng)有經(jīng)濟(jì)能力承擔(dān)改善居住條件和居住環(huán)境的成本。在這多種因素的共同作用下，紹興市柯橋區(qū)的不少小城鎮(zhèn)在地方政府的指導(dǎo)下，由村集體經(jīng)濟(jì)組織主持，自發(fā)地開(kāi)展了農(nóng)村居民點(diǎn)整治工作。

以柯橋區(qū)福全鎮(zhèn)為例，福全鎮(zhèn)與紹興市越城區(qū)接壤，位于越城區(qū)西邊。越城區(qū)作為紹興市的主城區(qū)，是紹興市的行政、經(jīng)濟(jì)、文化中心，而福全鎮(zhèn)鎮(zhèn)中心離紹興市中心的距離不足10 km，獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)為福全鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了各種便利條件。20世紀(jì)90年代初，福全鎮(zhèn)在鎮(zhèn)東南靠近越城區(qū)的楊紹公路和樹(shù)漓公路交匯的三角形地帶，設(shè)立鎮(zhèn)級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，稱為“福全金三角”，工業(yè)企業(yè)逐漸向該區(qū)域集中，商業(yè)、貿(mào)易、服務(wù)業(yè)也隨之得到較快發(fā)展，逐漸成為該鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)中心，此后，各類鎮(zhèn)級(jí)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位也逐漸遷往該區(qū)域，發(fā)展成為各種配套設(shè)施完善、功能齊全的現(xiàn)代化小城鎮(zhèn)。

在企業(yè)向“福全金三角”集中的過(guò)程中，企業(yè)建設(shè)用地的來(lái)源基本上是農(nóng)村集體土地，包括部分農(nóng)用地經(jīng)過(guò)地方政府的審批轉(zhuǎn)為工業(yè)用地，主要通過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織入股、向村一次性支付租金租用等方式取得。隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和城鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，建設(shè)用地日趨緊張。在地方政府的指導(dǎo)下，一些集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村開(kāi)始自發(fā)地開(kāi)展農(nóng)村居民點(diǎn)整治工作。通過(guò)農(nóng)村居民點(diǎn)整治，一方面改善了農(nóng)民的居住條件，改變了農(nóng)村的面貌;另一方面，將部分通過(guò)居民點(diǎn)整治節(jié)余的建設(shè)用地建造標(biāo)準(zhǔn)廠房等，并對(duì)外出租，進(jìn)一步增加村集體的經(jīng)濟(jì)收入。如福全鎮(zhèn)沈家畈村，位于“福全金三角”的中心區(qū)域，又在楊紹公路邊上，地理位置十分優(yōu)越，村民的住房大多建造于20世紀(jì)80年代，已經(jīng)日益不適應(yīng)現(xiàn)代生活的需要。2005年村“兩委”在充分征求村民意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，決定開(kāi)展居民點(diǎn)整治工作，經(jīng)過(guò)規(guī)劃審批，分批將全部民房拆除，建造統(tǒng)一的連體排屋分配給村民，農(nóng)戶只要花較少的錢就能入住新房，同時(shí)專門劃出部分土地在楊紹公路沿邊建造營(yíng)業(yè)房，屬于村集體資產(chǎn)，用于出租以增加集體經(jīng)濟(jì)收入。通過(guò)居民點(diǎn)整治，各種公共設(shè)施、公益設(shè)施也得以完善，基本滿足了村民的現(xiàn)代生活要求，實(shí)現(xiàn)了村、鎮(zhèn)的接軌和融合，使農(nóng)村融入了城鎮(zhèn)的發(fā)展。

再如福全鎮(zhèn)尹家畈村，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和鎮(zhèn)域面積的擴(kuò)大，原處于“福全金三角”邊緣地帶的尹家畈村已基本無(wú)農(nóng)業(yè)用地，并全部被納入福全鎮(zhèn)域的建設(shè)規(guī)劃范圍。為融入城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展，自2011年始，尹家畈村實(shí)施農(nóng)村居民點(diǎn)整治工作，經(jīng)過(guò)國(guó)土和規(guī)劃等部門批準(zhǔn)，利用一塊空余地建設(shè)首批農(nóng)民公寓房。此后進(jìn)行滾動(dòng)建設(shè)，分批拆舊房建新房，到2015年已開(kāi)始建設(shè)第五批農(nóng)民公寓房。通過(guò)村集體經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)貼，農(nóng)戶以較低的價(jià)格就能買到公寓房，居住條件和居住環(huán)境大為改善。對(duì)通過(guò)居民點(diǎn)整治節(jié)余的建設(shè)用地，村“兩委”決定用作今后的發(fā)展用地，以引進(jìn)好的投資項(xiàng)目，進(jìn)一步增強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)。在農(nóng)民公寓建設(shè)過(guò)程中，設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位全部通過(guò)招投標(biāo)產(chǎn)生，同時(shí)，為保證房屋建設(shè)質(zhì)量，由村民代表組成的監(jiān)督小組全程參與建設(shè)過(guò)程，對(duì)此，村民都比較滿意。通過(guò)農(nóng)村居民點(diǎn)整治，尹家畈村已真正融入城鎮(zhèn)發(fā)展。

2 兩種農(nóng)村居民點(diǎn)整治模式的分析和比較

2.1 “城中村”改造模式分析 在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，與全國(guó)大多數(shù)城市的普遍做法一樣，紹興市越城區(qū)采取了擴(kuò)張城區(qū)面積、提高城區(qū)非農(nóng)常住人口數(shù)量的“城市吞并農(nóng)村”的做法，即通過(guò)對(duì)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村土地的征收和“城中村”改造，擴(kuò)大城區(qū)面積，提高非農(nóng)人口的比重。在我國(guó)，“市”和“區(qū)”作為行政區(qū)劃單位，并不等同于“城市”和“城區(qū)”，大多數(shù)的“市”和“區(qū)”其實(shí)包含了一定面積的農(nóng)村區(qū)域和農(nóng)村人口［2］42。如越城區(qū)作為紹興市的主城區(qū)，在全國(guó)第六次人口普查時(shí)常住人口為88萬(wàn)，而實(shí)際的常住非農(nóng)人口為65萬(wàn)，即轄內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村人口有23萬(wàn)。然而，“市”“區(qū)”地方政府往往有著強(qiáng)烈的“城市情結(jié)”，力圖“消滅”轄內(nèi)的農(nóng)村區(qū)域和農(nóng)村人口，將“市”和“區(qū)”變?yōu)檎嬲摹俺鞘小焙汀俺菂^(qū)”。另外，地方政府往往有著片面追求城市發(fā)展“高、大、上”的偏好，比較傾向于擴(kuò)大城市規(guī)模和區(qū)域面積，喜好發(fā)展大中型城市。而我國(guó)現(xiàn)行法律制度又明確規(guī)定城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有，這就直接導(dǎo)致了城市發(fā)展中地方政府對(duì)城市周邊農(nóng)村集體土地的大量征收。我國(guó)法律對(duì)城市土地所有權(quán)歸屬的規(guī)定，為地方政府在城市建設(shè)和發(fā)展中征收農(nóng)村土地提供了充分的法律依據(jù)。在城市面積擴(kuò)張，農(nóng)村區(qū)域轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袇^(qū)域的過(guò)程中，大量的農(nóng)村土地通過(guò)地方政府的征收轉(zhuǎn)化為城市國(guó)有土地，并用于城市建設(shè)，而伴隨著對(duì)農(nóng)村土地的征收，被征地農(nóng)民的戶籍也轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用駪艏?。因而，在城市化進(jìn)程中，在“城市吞并農(nóng)村”的過(guò)程中，對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)的整治便順理成章地采用“城中村”改造的做法，即對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行整體征收和置換。

紹興市“城中村”改造實(shí)踐中，嚴(yán)格在現(xiàn)行法律制度的框架范圍內(nèi)運(yùn)作，避免了地方政府在農(nóng)村居民點(diǎn)整治和農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中可能產(chǎn)生的合法性爭(zhēng)議。紹興市“城中村”改造中，由于對(duì)農(nóng)戶原有的農(nóng)房補(bǔ)償較高，而農(nóng)戶購(gòu)買安置房的價(jià)格較低(根據(jù)政策規(guī)定，安置面積內(nèi)以成本價(jià)購(gòu)買，超出部分以商品價(jià)的80%購(gòu)買)，農(nóng)戶能得到較多的實(shí)惠和財(cái)產(chǎn)性收益，加上農(nóng)民集中居住區(qū)地理位置相對(duì)較好(實(shí)行原址建設(shè)或就近建設(shè))、交通便利、設(shè)施齊全，以及宅基地征收和置換中政策的宣傳、解釋和發(fā)動(dòng)工作到位，因此普遍能得到農(nóng)戶的支持，宅基地征收和置換工作一般都能順利進(jìn)行。但紹興市“城中村”改造實(shí)踐中也存在一定的問(wèn)題，由于受資料收集途徑的限制，紹興市“城中村”改造項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)資金平衡外，是否有盈余，作為投資主體的地方政府和新農(nóng)村建設(shè)有限公司是否有盈利，不得而知。但據(jù)估計(jì)，對(duì)一些區(qū)域位置較好、周邊配套設(shè)施建設(shè)已經(jīng)完善的“城中村”改造項(xiàng)目，地方政府和新農(nóng)村建設(shè)有限公司應(yīng)是能夠盈利的。然而，在宅基地征收和置換中，只對(duì)農(nóng)戶即宅基地使用權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償，而忽視了對(duì)土地所有權(quán)人即農(nóng)民集體的土地征收補(bǔ)償，實(shí)際上剝奪了農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地發(fā)展權(quán)，將本應(yīng)對(duì)農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的征地補(bǔ)償，轉(zhuǎn)化為了地方政府和新農(nóng)村建設(shè)有限公司的項(xiàng)目投資盈利。另外，政府通過(guò)投資設(shè)立新農(nóng)村建設(shè)有限公司，直接參與“城中村”改造項(xiàng)目運(yùn)作的妥當(dāng)性，也有待進(jìn)一步考量。

2.2 “主動(dòng)融入城鎮(zhèn)”模式分析 紹興市柯橋區(qū)的前身為紹興縣，紹興縣原縣級(jí)機(jī)關(guān)全部設(shè)在越城區(qū)，自2001年始，紹興縣各縣級(jí)機(jī)關(guān)才陸續(xù)遷往柯橋鎮(zhèn)，柯橋鎮(zhèn)逐漸發(fā)展成為紹興縣的縣城，2013年紹興市行政區(qū)劃調(diào)整時(shí)，紹興縣建制被撤銷，改設(shè)柯橋區(qū)，柯橋鎮(zhèn)改名為柯橋街道。在此特殊的背景下，紹興縣的城鎮(zhèn)化從一開(kāi)始就定位于發(fā)展小城鎮(zhèn)，加強(qiáng)鎮(zhèn)的建設(shè)，與越城區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式有著顯著的區(qū)別。在地域分布上，鎮(zhèn)介于城市和農(nóng)村之間，是“半城半農(nóng)”的區(qū)域，并且我國(guó)現(xiàn)行法律只規(guī)定城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有，并未規(guī)定鎮(zhèn)的土地屬于國(guó)家所有，因此，在發(fā)展小城鎮(zhèn)的過(guò)程中，鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的土地可以保持農(nóng)民集體所有而無(wú)需改變其所有權(quán)性質(zhì)。隨著鎮(zhèn)域面積的擴(kuò)張，在農(nóng)村融入小城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)整治的過(guò)程中，也同樣無(wú)需改變建設(shè)用地的所有權(quán)性質(zhì)。在農(nóng)民集體保持對(duì)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)建設(shè)用地所有權(quán)的制度背景下，農(nóng)民能夠在很大程度上分享到城鎮(zhèn)化和集體土地非農(nóng)使用帶來(lái)的利益，農(nóng)民的權(quán)益得到較好的保障。在小城鎮(zhèn)發(fā)展和農(nóng)村融入小城鎮(zhèn)的過(guò)程中，通過(guò)農(nóng)村居民點(diǎn)整治節(jié)余的建設(shè)用地，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以采用出讓、出租、入股等多種方式進(jìn)行使用權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)，集體土地非農(nóng)使用的級(jí)差收益也絕大部分為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取得，且大多數(shù)情況下能夠在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)獲得相對(duì)比較穩(wěn)定的收益，這是在征地制度下所無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。柯橋區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展中的“主動(dòng)融入城鎮(zhèn)”模式，契合柯橋區(qū)產(chǎn)業(yè)在鎮(zhèn)域集聚的實(shí)際，既使得城鎮(zhèn)化得到穩(wěn)步、健康的發(fā)展，又維護(hù)了農(nóng)民的合法權(quán)益，維護(hù)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，提高了城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。

2.3 兩種農(nóng)村居民點(diǎn)整治模式的比較 紹興市以越城區(qū)為典型的“城中村”改造模式和以柯橋區(qū)為典型的“主動(dòng)融入城鎮(zhèn)”模式，是在不同的歷史條件和社會(huì)環(huán)境下選擇的農(nóng)村居民點(diǎn)整治和城鎮(zhèn)化路徑。“城中村”改造由地方政府組織實(shí)施，農(nóng)民是被動(dòng)地接受城鎮(zhèn)化，同時(shí)由于“城中村”改造是通過(guò)對(duì)農(nóng)村宅基地整體征收和置換的方式實(shí)施，農(nóng)戶在與地方政府或地方政府設(shè)立的新農(nóng)村建設(shè)有限公司談判的過(guò)程中，往往處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，有時(shí)不免發(fā)生違背其意愿強(qiáng)拆的情形，其利益容易受到侵害。不過(guò)從總體上講，紹興市作為沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，在“城中村”改造中對(duì)農(nóng)戶的補(bǔ)償相對(duì)是比較高的，農(nóng)戶也能夠得到較多的實(shí)惠，并且，為規(guī)范“城中村”改造工作，紹興市、區(qū)兩級(jí)政府于2010年先后制定頒布了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村宅基地置換鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城鎮(zhèn)居住的若干意見(jiàn)(試行)》《關(guān)于推進(jìn)越城區(qū)農(nóng)村宅基地置換鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城鎮(zhèn)居住的實(shí)施細(xì)則(試行)》，對(duì)宅基地置換補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、農(nóng)民待遇等作了具體、統(tǒng)一的規(guī)定，實(shí)踐中對(duì)農(nóng)戶的補(bǔ)償相對(duì)比較公平、合理，因此社會(huì)矛盾較小。但在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如果對(duì)宅基地置換補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)又缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，“城中村”改造中就容易產(chǎn)生農(nóng)民對(duì)置換補(bǔ)償?shù)牟粷M，容易引發(fā)甚至激化社會(huì)矛盾，直接影響農(nóng)村居民點(diǎn)整治和城鎮(zhèn)化的社會(huì)效果。其次，“城中村”改造中只有被拆遷的農(nóng)戶得到補(bǔ)償，而作為土地所有權(quán)人的農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織卻得不到征地補(bǔ)償，侵害了農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益。另外，地方政府直接參與“城中村”改造項(xiàng)目并獲取土地增值收益的妥當(dāng)性，也值得考量。

與之相反，“主動(dòng)融入城鎮(zhèn)”模式中，農(nóng)民是主動(dòng)地接受城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化的主體是農(nóng)民，從根本上反映了農(nóng)民自身的意愿。農(nóng)村居民點(diǎn)的整治由村組織實(shí)施，地方政府只起指導(dǎo)和必要的管理作用。雖然在村組織實(shí)施農(nóng)村居民點(diǎn)整治的過(guò)程中，有時(shí)也不免發(fā)生農(nóng)戶個(gè)體與村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的爭(zhēng)議，但在農(nóng)村“熟人”社會(huì)中，一般都能夠通過(guò)協(xié)商得到妥善解決。更為重要的是，通過(guò)農(nóng)村居民點(diǎn)整治節(jié)余的建設(shè)用地，在符合建設(shè)規(guī)劃和用地規(guī)劃的前提下，村集體組織可以通過(guò)各種方式對(duì)外流轉(zhuǎn)，土地增值收益絕大部分為農(nóng)民集體取得，村集體經(jīng)濟(jì)得到更好的充實(shí)，農(nóng)民的權(quán)益得到更好的保障，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，其實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的成本更低，因而更能激發(fā)農(nóng)民城鎮(zhèn)化的積極性，更好地實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的社會(huì)效益。通過(guò)比較不難發(fā)現(xiàn)，紹興市農(nóng)村居民點(diǎn)整治和城鎮(zhèn)化的二種模式雖都能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化，但相比較而言，“主動(dòng)融入城鎮(zhèn)”模式比“城中村”改造模式的社會(huì)效果可能更好。

也正因此，一直以來(lái)在城鎮(zhèn)化中采用傳統(tǒng)的征地和“城中村”改造模式的紹興市越城區(qū)，近年來(lái)也借鑒柯橋區(qū)的實(shí)踐做法，進(jìn)行了農(nóng)村居民點(diǎn)自發(fā)整治和節(jié)余建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的嘗試。如2012年，越城區(qū)鑒湖鎮(zhèn)上謝墅村根據(jù)國(guó)土部門的統(tǒng)一規(guī)劃和審批，由村集體墊資開(kāi)發(fā)，利用1.667 hm2建設(shè)用地指標(biāo)共建造41套連體排屋，其中建筑面積288 m26套，建筑面積370 m235套，以1 400元/m2的成本價(jià)，優(yōu)先出售給住房困難農(nóng)戶，公共設(shè)施建設(shè)成本基本由村集體承擔(dān)，共安置人口1 600余人。退出的老房子和宅基地由村里統(tǒng)一回收和處理，老房子根據(jù)新舊程度按100、200、400元/m2不等的價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)貼。整個(gè)過(guò)程向村民公示，既解決了部分村民的住房困難問(wèn)題，又大大改善了居住環(huán)境和面貌，取得了很好的效果。對(duì)通過(guò)居民點(diǎn)整治節(jié)余的建設(shè)用地，由鎮(zhèn)政府設(shè)立的建設(shè)投資開(kāi)發(fā)公司統(tǒng)一對(duì)外招商引進(jìn)項(xiàng)目，在項(xiàng)目落地后將獲取建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益。

3 紹興市農(nóng)村居民點(diǎn)整治機(jī)制的創(chuàng)新啟示

通過(guò)分析和比較不難發(fā)現(xiàn)，紹興市柯橋區(qū)大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村主動(dòng)融入城鎮(zhèn)和就地城鎮(zhèn)化，在城鎮(zhèn)化中進(jìn)行農(nóng)村居民點(diǎn)整治并實(shí)現(xiàn)節(jié)余的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，是一種很好的城鎮(zhèn)化實(shí)踐創(chuàng)新。

城鎮(zhèn)化的本質(zhì)在于農(nóng)民生產(chǎn)方式和生活方式的根本性轉(zhuǎn)變，在農(nóng)村就地實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)方式和生活方式的根本性轉(zhuǎn)變，同樣可以實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。所謂就地城鎮(zhèn)化，也就是農(nóng)民不向城市遷移，而是在現(xiàn)有居住地，通過(guò)生產(chǎn)方式和生活方式的根本性轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)與城市居民同樣的生產(chǎn)和生活方式，社會(huì)結(jié)構(gòu)從農(nóng)村社會(huì)向城鎮(zhèn)社會(huì)演進(jìn)的過(guò)程［3］。即農(nóng)民通過(guò)由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)生產(chǎn)方式，由農(nóng)村生活方式轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)生活方式，實(shí)現(xiàn)向市民身份和待遇的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)城市化中，隨著大量人口進(jìn)入城市，人口的急劇膨脹嚴(yán)重地考驗(yàn)著城市的承載能力，就業(yè)、住房、交通、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)保障等各方面問(wèn)題日益突出，使得城市管理面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)，城市發(fā)展步履維艱，產(chǎn)生了嚴(yán)重的“城市病”。同時(shí)，農(nóng)民大量進(jìn)城還引發(fā)了農(nóng)村“空心化”、留守人群等問(wèn)題，造成城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，城鄉(xiāng)二元格局日益固化。這些嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題與傳統(tǒng)城市化模式下大城市的過(guò)度膨脹有著直接的關(guān)系。我國(guó)的基本國(guó)情決定了我們不能以西方發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化經(jīng)驗(yàn)來(lái)謀劃我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，我國(guó)有13億人口，而農(nóng)村人口和農(nóng)村區(qū)域又占大多數(shù)，這就決定了我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程僅靠拓展城市空間是不現(xiàn)實(shí)的。我國(guó)的城鎮(zhèn)化必須注重在廣大農(nóng)村區(qū)域擴(kuò)展以農(nóng)村工業(yè)為中心的產(chǎn)業(yè)集群，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)現(xiàn)代化帶動(dòng)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化［4］，讓農(nóng)民就地轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，并實(shí)現(xiàn)生活方式的轉(zhuǎn)變。農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化一方面避免了大批農(nóng)民涌入城市帶來(lái)的副作用，另一方面，通過(guò)對(duì)農(nóng)村的城鎮(zhèn)化改造，可以有效解決農(nóng)村建設(shè)缺乏規(guī)劃、土地浪費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施不完善等問(wèn)題。這將有效防治傳統(tǒng)城市化模式下“城市病”和“農(nóng)村病”的產(chǎn)生，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

在就地城鎮(zhèn)化和小城鎮(zhèn)發(fā)展中，勢(shì)必發(fā)生建設(shè)用地格局的變化和調(diào)整，受我國(guó)嚴(yán)格的土地用途管制和基本農(nóng)田保護(hù)制度的制約，小城鎮(zhèn)發(fā)展中面臨一定的建設(shè)用地障礙。這一方面當(dāng)然仍可以繼續(xù)通過(guò)政府對(duì)農(nóng)村土地的征收，或者在嚴(yán)格履行農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)的前提下農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地解決，另一方面，更為重要的途徑是，可以通過(guò)對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)整治，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地的集約利用，由村集體組織將節(jié)余的建設(shè)用地對(duì)外流轉(zhuǎn)，用于非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目和城鎮(zhèn)化建設(shè)。當(dāng)然，農(nóng)村居民點(diǎn)的整治以及節(jié)余建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和使用，都必須嚴(yán)格符合城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。這樣，通過(guò)農(nóng)村居民點(diǎn)整治，一方面實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村主動(dòng)融入城鎮(zhèn)，另一方面也解決了城鎮(zhèn)發(fā)展的建設(shè)用地來(lái)源，并且更好地保護(hù)了農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中相關(guān)利益各方的共贏。

而問(wèn)題的關(guān)鍵在于我國(guó)農(nóng)村土地制度的改革。土地制度改革是推進(jìn)城鎮(zhèn)化繞不過(guò)去的一個(gè)難題，在快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中，耕地保護(hù)難度加大，建設(shè)用地矛盾突出，征地拆遷引發(fā)的社會(huì)矛盾凸顯，保資源、保發(fā)展、保權(quán)益這3個(gè)目標(biāo)必須兼顧［5］。既然農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于農(nóng)民集體，那么，它的處置權(quán)就只能在代表農(nóng)民集體的農(nóng)村集體組織。但在現(xiàn)行的法律框架下，農(nóng)村集體建設(shè)用地不具備完全的商品屬性，其權(quán)能受到嚴(yán)格的限制，作為土地所有者的農(nóng)民集體并不具備對(duì)土地的處置權(quán)，這個(gè)權(quán)利被政府所取得，政府通過(guò)土地征收制度和農(nóng)地非農(nóng)使用的行政審批制度，實(shí)際上取消了農(nóng)村集體組織對(duì)集體土地的處置權(quán)。

在就地城鎮(zhèn)化模式下，農(nóng)民是城鎮(zhèn)化的主體，因此應(yīng)確立農(nóng)民的主體地位，就地城鎮(zhèn)化的力量也理所當(dāng)然地主要來(lái)自于由“農(nóng)民”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆忻瘛钡哪康男院椭鲃?dòng)性，應(yīng)將對(duì)集體土地的處置權(quán)歸還給農(nóng)民集體。政府依行政權(quán)能可以根據(jù)城鎮(zhèn)發(fā)展和建設(shè)需要，將某些農(nóng)地規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)使用，但不是作為交易一方主體，應(yīng)由農(nóng)村集體組織在履行必要手續(xù)和繳納相關(guān)稅費(fèi)后，進(jìn)行建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。對(duì)農(nóng)村集體組織自發(fā)進(jìn)行農(nóng)村居民點(diǎn)整治節(jié)余的建設(shè)用地，更應(yīng)允許其自由流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的級(jí)差收益應(yīng)大部分為農(nóng)村集體組織所取得，并用于城鎮(zhèn)化的建設(shè)成本以及城鎮(zhèn)化后的農(nóng)民社會(huì)保障和公共服務(wù)等，地方政府只能收取法定的稅收和市政配套建設(shè)等有關(guān)費(fèi)用。同時(shí)，政府土地管理職能應(yīng)進(jìn)行轉(zhuǎn)型，政府應(yīng)從注重對(duì)土地的直接管理，轉(zhuǎn)向規(guī)范對(duì)土地用途的管制和充分利用土地市場(chǎng)并重，同時(shí)應(yīng)增進(jìn)國(guó)土部門與建設(shè)部門在城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃職能方面的協(xié)調(diào)。

十八屆三中全會(huì)提出要堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)城市綜合承載能力;從嚴(yán)合理供給城市建設(shè)用地，提高城市土地利用率，為我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展指明了方向和路徑。紹興市柯橋區(qū)的農(nóng)村居民點(diǎn)整治和小城鎮(zhèn)發(fā)展模式符合新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向和規(guī)律。在大中城市的發(fā)展規(guī)模和建設(shè)用地供給受到嚴(yán)格控制的情況下，城市周邊農(nóng)村區(qū)域的城鎮(zhèn)化應(yīng)走小城鎮(zhèn)發(fā)展道路，以承接城市的溢出要素，承載城市的部分溢出功能。在小城鎮(zhèn)發(fā)展中，應(yīng)充分尊重農(nóng)民的主體地位，轉(zhuǎn)變政府的職能。地方政府在小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展中要起到必要的指導(dǎo)和管理作用，但城鎮(zhèn)化的主體是農(nóng)村和農(nóng)民。城鎮(zhèn)化是農(nóng)民自發(fā)的行為，通過(guò)農(nóng)村居民點(diǎn)整治融入城鎮(zhèn)化，通過(guò)節(jié)余建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，以及嚴(yán)格履行法定手續(xù)前提下的農(nóng)地用途轉(zhuǎn)變和流轉(zhuǎn)，發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。而地方政府應(yīng)加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的規(guī)劃管理，對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)整治進(jìn)行必要的指導(dǎo)和規(guī)范，并提供相應(yīng)的服務(wù)，以尊重農(nóng)民的意愿，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，保障農(nóng)村居民點(diǎn)整治和城鎮(zhèn)化的規(guī)范、有序發(fā)展。

在這方面，紹興市柯橋區(qū)的做法具有一定的借鑒意義?？聵騾^(qū)人民政府于2014年制訂出臺(tái)了《柯橋區(qū)農(nóng)村土地使用管理制度創(chuàng)新試驗(yàn)實(shí)施方案》，并制訂相應(yīng)配套文件，鼓勵(lì)農(nóng)村居民點(diǎn)整治，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地集約利用。同時(shí)，積極推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心建設(shè)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，允許村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織依法通過(guò)轉(zhuǎn)讓、入股等多種形式，盤活集體存量建設(shè)用地，僅2014年就盤活集體存量建設(shè)用地36.667 hm2，為城鎮(zhèn)化發(fā)展起到積極的推動(dòng)作用。

十八屆三中全會(huì)提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益，為農(nóng)村土地制度改革作了頂層設(shè)計(jì)，2015年起全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)工作也已經(jīng)展開(kāi)。紹興市柯橋區(qū)的小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展和農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐探索走在了全國(guó)前列，符合農(nóng)村土地制度改革的發(fā)展方向，取得了比較成功的經(jīng)驗(yàn)，并因此在2012年被列為浙江省農(nóng)村土地使用管理制度創(chuàng)新工作試點(diǎn)縣(市、區(qū))之一。紹興市柯橋區(qū)的實(shí)踐做法對(duì)各地農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)工作也具有很好的借鑒和參考價(jià)值。

［1］厲以寧.中國(guó)應(yīng)走農(nóng)民“就地城鎮(zhèn)化”道路［J］.農(nóng)村工作通訊，2013(21):40.

［2］葛劍雄.近憂遠(yuǎn)慮［M］.北京:華夏出版社，2015.

［3］徐匡迪.關(guān)于中國(guó)特色城鎮(zhèn)化的若干思考［J］.現(xiàn)代城市，2014(1):1－6.

［4］劉云喜.中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型條件下的農(nóng)民就地城市化問(wèn)題研究［D］.北京:中央民族大學(xué)，2013.

［5］韓俊.城鎮(zhèn)化既是發(fā)展問(wèn)題更是改革問(wèn)題［N］.中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2013－05－13(1).