國有企業(yè)去行政化：挑戰(zhàn)與探索

龍立榮

【點(diǎn)題】

國有企業(yè)作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特色，承載著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任，為確保國計(jì)民生、發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)、抗衡跨國公司以及保護(hù)我國的國家利益等方面做出了巨大貢獻(xiàn)。然而，在當(dāng)今的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，國有企業(yè)由于產(chǎn)權(quán)不清晰、現(xiàn)代企業(yè)制度不到位、自然資源和金融資源的壟斷、效率低下等國企病，也遭到了社會(huì)的廣泛詬病。在某種意義上，國企改革是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的最后一個(gè)堡壘，直接關(guān)系到我國的國際競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性的作用，通過國有企業(yè)的去行政化，使國有企業(yè)釋放改革的紅利，推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)、高質(zhì)量、快速發(fā)展。

國企行政化的弊端

由于國有企業(yè)所有權(quán)隸屬國家，經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)分離，為了保護(hù)國有資產(chǎn)保值和增值，更好地服務(wù)于國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，通常的經(jīng)營管理辦法就是由政府指定企業(yè)的經(jīng)營管理人員作為國家的代理人，而這些經(jīng)營管理人員則同時(shí)兼具行政官員和企業(yè)家兩種角色。作為國有資產(chǎn)的代理人，這些人的角色定位比較糾結(jié)：作為行政人員，需要服從上級(jí)的指令，向上級(jí)負(fù)責(zé)，求穩(wěn)是最佳選擇;作為企業(yè)家，則需要按照市場(chǎng)的法則行事，冒險(xiǎn)和變革才能保證經(jīng)濟(jì)利益最大化。那么在這兩種角色發(fā)生矛盾和沖突時(shí)，到底按照哪個(gè)角色進(jìn)行決策就成了問題。由于政府有任免權(quán)，績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制比較主觀，大多數(shù)人在行政角色和市場(chǎng)角色發(fā)生矛盾時(shí)，往往選擇行政角色，即保住烏紗帽。這就形成了所謂的行政化問題。

國有企業(yè)管理的行政化常常會(huì)伴隨著許多問題：第一，圍著上級(jí)轉(zhuǎn)，而不是圍繞市場(chǎng)轉(zhuǎn)，盲從上級(jí)的任務(wù)和指示。第二，管理者享受企業(yè)家的待遇和行政級(jí)別，導(dǎo)致社會(huì)不公平。第三，被委任者也許是個(gè)出色的行政官員，但未必是個(gè)好的企業(yè)家，這就增加了企業(yè)經(jīng)營管理的風(fēng)險(xiǎn)。第四，由于國有企業(yè)的政府背景和支持，往往形成壟斷，使市場(chǎng)失去活力。第五，缺乏應(yīng)有的監(jiān)督管理或監(jiān)管成本過高，用人唯賢可能變成了用人唯親，降低了企業(yè)的效率和競(jìng)爭(zhēng)力。第六，由于社會(huì)責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任、政治責(zé)任的多重約束，導(dǎo)致冗員情況嚴(yán)重，能上不能下、能進(jìn)不能出、能增不能減，機(jī)構(gòu)越來越臃腫，效率也越來越低下。

國企去行政化的內(nèi)涵

國有企業(yè)去行政化有兩層涵義：一是國有企業(yè)資產(chǎn)管理體系的去行政化，即在厘清政企、政資和政事關(guān)系下，堅(jiān)持把政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能與國有資產(chǎn)所有者職能區(qū)分開來，逐步實(shí)現(xiàn)“管人、管事、管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變。二是國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人管理模式的去行政化，即國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的選拔、任用、考核激勵(lì)機(jī)制不再簡(jiǎn)單套用黨政干部管理模式，把黨管干部原則與董事會(huì)依法選聘經(jīng)營者結(jié)合起來，建立與現(xiàn)代企業(yè)制度相適應(yīng)的市場(chǎng)化選人用人機(jī)制。

國企去行政化的挑戰(zhàn)

一是“官本位、權(quán)力本位”思想深厚。人的思想和行為都是有慣性的，如何能夠把握時(shí)代的脈絡(luò)，與時(shí)俱進(jìn)，做改革的弄潮兒，機(jī)會(huì)與挑戰(zhàn)并存。特別是許多習(xí)慣了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)等靠要的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)，還處于觀望狀態(tài)，不敢為天下人先，勢(shì)必制約去行政化的前進(jìn)步伐。

二是產(chǎn)權(quán)制度改革滯后。國企產(chǎn)權(quán)多元化是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的重要基礎(chǔ)，但目前國企產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一、國資一股獨(dú)大的局面并沒有改變，產(chǎn)權(quán)多元化改革推進(jìn)不力。在引進(jìn)各類巿場(chǎng)主體參與國有企業(yè)改制重組方面還存在較大差距，既存在難以引進(jìn)有實(shí)力的戰(zhàn)略投資者的困境，也存在國有資本體量較大，引進(jìn)投資主體不足以稀釋國有資本股份、難以形成制衡的問題。

三是法人治理結(jié)構(gòu)不完善。企業(yè)董事會(huì)、經(jīng)理層和黨委會(huì)職能邊界不清、制度建設(shè)不力，監(jiān)事會(huì)作用難以有效發(fā)揮，相互制衡、監(jiān)督約束不力。

四是領(lǐng)導(dǎo)人員管理機(jī)制不科學(xué)。在考核評(píng)價(jià)方面，考核指標(biāo)體系設(shè)置不科學(xué)，不能很好體現(xiàn)崗位差異和個(gè)人努力程度，考核結(jié)果運(yùn)用不充分。國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員退出機(jī)制沒有建立，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員退出的渠道依然面臨諸多現(xiàn)實(shí)障礙。在薪酬體系方面，建立巿場(chǎng)導(dǎo)向、行業(yè)對(duì)標(biāo)和中長(zhǎng)期激勵(lì)的薪酬體系不夠。在監(jiān)督約束方面，企業(yè)內(nèi)部制衡機(jī)制不健全，外部巡視、經(jīng)常性考察、約談、函詢等尚未做到全天候、無死角，對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的監(jiān)督約束不力。

五是配套政策和配套改革不到位。一方面頂層設(shè)計(jì)不明晰，從中央層面缺少對(duì)國有企業(yè)去行政化的系統(tǒng)規(guī)劃和明確要求。另一方面政府職能轉(zhuǎn)變不到位，樹立巿場(chǎng)化、法治化思維的難度比較大。

國企去行政化的探索

第一，推進(jìn)國有資產(chǎn)管理制度改革，從頂層設(shè)計(jì)上去行政化。探索國有資產(chǎn)監(jiān)督管理由“管人、管事、管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變;積極推進(jìn)股份制改革，發(fā)展混合所有制企業(yè)。

第二，建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度，從內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制上去行政化。一是探索建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，依法明確股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層職權(quán)，落實(shí)和強(qiáng)化經(jīng)營管理者責(zé)任。二是全面推進(jìn)規(guī)范董事會(huì)建設(shè)，確定董事會(huì)、企業(yè)法定代表人在公司治理中的核心地位。對(duì)已建立起規(guī)范董事會(huì)的企業(yè)，依法落實(shí)董事會(huì)選聘經(jīng)理層、業(yè)績(jī)考核和薪酬管理等職權(quán)。三是指導(dǎo)企業(yè)建立黨委會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層運(yùn)行制度，發(fā)揮企業(yè)黨委政治核心作用，合理配置董事會(huì)的決策權(quán)、經(jīng)理層的執(zhí)行權(quán)和監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督權(quán)，初步建立起各司其職、各負(fù)其責(zé)、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)，從制度上將企業(yè)運(yùn)行管理方式由行政命令、“一把手”說了算向依靠制度管理、民主決策上轉(zhuǎn)變。

第三，深入推進(jìn)人事制度改革，從用人制度上去行政化。一是取消企業(yè)和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員行政級(jí)別。二是深入推進(jìn)企業(yè)干部人事制度改革。著力在企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)人員任期制、聘任制和綜合考核評(píng)價(jià)三個(gè)方面進(jìn)行探索，用任期制、聘任制強(qiáng)化企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的契約精神，通過簽訂任期和年度目標(biāo)責(zé)任書的方式，層層傳導(dǎo)壓力，嚴(yán)格獎(jiǎng)懲，激發(fā)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員干事創(chuàng)業(yè)活力。三是創(chuàng)新選人用人方式。立足于優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)整體功能，探索建立企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子配備結(jié)構(gòu)模型，真正讓懂企業(yè)的人來辦企業(yè)。

第四，深化激勵(lì)約束機(jī)制改革，從考核評(píng)價(jià)和薪酬分配上去行政化。堅(jiān)持業(yè)績(jī)導(dǎo)向，實(shí)行差異化考核。按照各個(gè)企業(yè)的不同行業(yè)、不同規(guī)模、不同功能定位等特點(diǎn)，分別確定具體量化指標(biāo)，既堅(jiān)持股東價(jià)值最大化，突出國有資產(chǎn)保值增值率、經(jīng)濟(jì)增加值等主要指標(biāo)，又關(guān)注長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和社會(huì)效益，引入技術(shù)創(chuàng)新績(jī)效、節(jié)能減排、職工收入增長(zhǎng)水平、社會(huì)責(zé)任等指標(biāo)。同時(shí)，探索建立多種形式并存的分配體系，如職工持股、協(xié)議工資制，依據(jù)市場(chǎng)價(jià)格選聘職業(yè)經(jīng)理人。

開弓沒有回頭箭，改革釋放紅利是新常態(tài)下的必然選擇。在某種意義上，這輪國有企業(yè)改革是深水區(qū)的改革，事關(guān)國家未來的競(jìng)爭(zhēng)力和老百姓的福祉，既需要變革的勇氣，更需要思維的創(chuàng)新。相信黨和政府的決心，加上中國人的智慧，能夠平穩(wěn)推進(jìn)改革，實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興和偉大的中國夢(mèng)。

（作者系華中科技大學(xué)管理學(xué)院副院長(zhǎng)）