謝覺哉對新民主主義黨政會關(guān)系的思考

馬成

[摘 要] 執(zhí)政黨、政府與代議機關(guān)作為現(xiàn)代民主政治的三大載體，它們之間的正常運行和良性互動是良好民主政治的基本保障。而諸如執(zhí)政黨和政府間職權(quán)如何有效劃分，代議機關(guān)如何獨立的工作，政府和代議機關(guān)中的黨員如何更好完成好本職工作等許多具體問題，至今仍是中國特色社會主義民主政治建設(shè)中面臨的實際難點。謝覺哉作為陜甘寧邊區(qū)和新中國民主法制工作的最重要的奠基人之一，早在上世紀三四十年代起，就已經(jīng)開始針對新民主主義形勢下，共產(chǎn)黨、人民政府和參議會（代議機關(guān)）間一系列問題，做出了極具前瞻性的理性思考和符合當(dāng)時當(dāng)?shù)貙嵡榈闹贫葎?chuàng)新與探索。

[關(guān)鍵詞] 謝覺哉 黨政會關(guān)系 一元化領(lǐng)導(dǎo) 黨團

謝覺哉是中共延安時期為數(shù)不多的，曾在黨、政、會系統(tǒng)均出任要職的干部之一。1940年，謝覺哉任中共陜甘寧邊區(qū)中央局副書記，并兼任陜甘寧邊區(qū)政府秘書長和政府黨團書記;1941年5月，謝覺哉擔(dān)任改組后的中共西北中央局的副書記;1941年11月，謝覺哉又在陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會上被選為副議長，并連任了第三屆副議長。在新民主主義革命大背景下，黨、政（政府）、會（參議會）之間的分工、合作、制約關(guān)系究竟應(yīng)當(dāng)是怎么樣的，是他在開展工作時需要面對的重大理論和現(xiàn)實問題。

一、黨如何規(guī)范自己的職權(quán)

早在土地革命時期，共產(chǎn)黨對民主政治更多采取的是“直接領(lǐng)導(dǎo)”，即通常重大的方針、政策均由各級黨組織提出，大部分直接的行政工作也是由黨組織負責(zé)來具體布置及實施。即使作為法理上的，各級人民權(quán)力機關(guān)的群眾大會或議會、參議會，流于形式的現(xiàn)象同樣較為普遍：“議員不由民眾選舉，而由黨提出名單交選民大會通過;鄉(xiāng)長與鄉(xiāng)政府委員，不由鄉(xiāng)代表選舉，而由黨提出名單，鄉(xiāng)代表大會贊成?！盵1]p286

“黨委直接管事。鄉(xiāng)的指導(dǎo)員（支書）、區(qū)的民運干事或抗后主任（區(qū)書）、縣的救國會主任（縣書），在老區(qū)就直接縣書出現(xiàn)，他們直接解決問題，甚至人民也以直接找他們?yōu)檩^易解決問題?？h區(qū)鄉(xiāng)長反似旁觀者。這在政的干部較弱、黨的干部較強地區(qū)多如此。黨政分管，或者某件事來，黨政各有人出去，黨的人就以黨的面目直接出現(xiàn)。黨的會議決定了，不經(jīng)政府會議就執(zhí)行。黨討論的和政討論的沒有兩樣，政的會完全是‘復(fù)板，甚至說話上也沒有分別”[2]p349。

這些現(xiàn)象的結(jié)果：從黨的層面看，包辦入細，就難免會考慮不周，甚至?xí)鲆暷承┲匾矫娴膯栴}。黨與政兩大系統(tǒng)的干部分配不均，致使黨的干部隊伍膨大，而政府顧忌無權(quán)執(zhí)行。混淆黨政的界限，黨外人士覺得無權(quán)，對政權(quán)不會積極參與。政府內(nèi)的黨員養(yǎng)成了依賴黨的不良習(xí)慣。這就在客觀上造成，在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，政權(quán)機關(guān)和人民代表機關(guān)在群眾中的威信遠不及黨在群眾中的威信。民眾只知道有黨，而不知道有政府，政權(quán)的公信力無法建立起來。

謝覺哉堅決反對黨政合一、以黨代政的思維方式和具體做法。他認為所有黨員必須首先要“三個懂得”：“一，要懂得黨只是階級的一部分，更只是人民的一部分，黨的政策必須人民了解，變成人民的政策，人民是不可包辦的，且不可強制的。包辦與強制不僅不能發(fā)揮政策的作用，且可得出相反的惡果;二，要懂得領(lǐng)導(dǎo)只是帶頭的意思，要人家跟著走，而不是代替人家走或押著人家走;三、要懂黨員有兩重身份，一方是黨員與非黨有異，一方是工作人員或人民和一般工作人員或人民是不一樣的。”[2]p350

在他看來，所謂黨的決定只是經(jīng)過黨員，并需要以工作人員或人民的資格名義，在人民中得到多數(shù)同意的一個過程。如果未能得到多數(shù)通過時，那就要看看自己的工作方法或主張上還有不足?；剡^頭自己去檢查校正，爭取下次能夠通過。各級黨委不能強迫各級民意機構(gòu)服從自己，黨員和黨團，也不能用非民主手段，使政權(quán)或民意機關(guān)中的非黨干部服從自己。

至于黨的根本職權(quán)，主要是決定與掌握政策，涉及一切帶原則性的內(nèi)容?！肮伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的基本任務(wù)，就在于了解情況和掌握政策兩件大事”[3]p802，關(guān)于政策的實施事項，則應(yīng)當(dāng)屬于政務(wù)人員的職權(quán)范圍，黨不應(yīng)該越俎代庖。謝覺哉建議，“比如邊區(qū)財政實施大綱、干部學(xué)校教育方針的決定、土地政策的決定……這些黨必須鄭重其事地做，不使有漏縫。黨必須以全力做這些，且只能做這些。關(guān)于這些事，不是每周都有，且不是一周的短時間就能決定。因此，黨的例會應(yīng)多是研究，而不必象政務(wù)會議一樣，每次須有若干決定”[2]p350。

同時，他強調(diào)，黨要注意檢查工作與總結(jié)經(jīng)驗。黨對政務(wù)實施不代庖，但并不意味不管。政府中的黨員在執(zhí)行公務(wù)過程中，應(yīng)該時常和黨的領(lǐng)導(dǎo)者保持聯(lián)系，告訴他執(zhí)行政務(wù)的狀況。黨的領(lǐng)導(dǎo)者可提供意見，給予幫助，但絕不能干涉具體工作。在適當(dāng)時黨組織可以開會聽取報告，總結(jié)經(jīng)驗。自然政權(quán)中的同志，也應(yīng)總結(jié)經(jīng)驗，不可將工作中的困難向黨推脫。

針對實際工作中普遍存在的，許多黨的干部被指派參與去做政府的系統(tǒng)工作的情形，謝覺哉認為此時的黨的干部，必須要以政府人員名義出現(xiàn)，如“邦英至靖邊，必須受政府委托，才能去召集宣布縣長撤職的會。我前去參加綏德臨參會，必說明是代表邊府，否則只能在黨的會上講”[2]p351。同樣，若政府人員的黨員參加黨的會議時，也不能以政府人員的身份出席。倘若有些黨的工作者，工作的絕大部分內(nèi)容是政權(quán)中的事情，最好安排他直接調(diào)往政府工作，這樣關(guān)系上名正言順，個人也是有能有權(quán)。

“民主集中制”作為新民主主義政權(quán)的組織原則，與個人或小集團的集中不是一樣的。集中是有統(tǒng)一的紀律，統(tǒng)一的制度，統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)。決定的事，大家一致遵守。而不是把無限權(quán)力，集在某個機關(guān)或某個個人身上。他特別提出，邊區(qū)的三三制政權(quán)中，蘇維埃時期存在的黨政會議不分的情況要加以避免，切忌把政的會當(dāng)成黨的會，把黨內(nèi)的話拿到政府上去說;也不能拿對黨員的態(tài)度對非黨人士;應(yīng)該大膽聽取黨外人士的正確意見，同時某些措置上應(yīng)采用或遷就黨外人士的意見，尤其是屬于政府職權(quán)范圍內(nèi)的事情，不能由黨內(nèi)事先決定。endprint

二、“會”的地位及運作機制

謝覺哉要求，為了實現(xiàn)真正意義上的民主，“首先要具有尊重民主的法治精神”[4]p360。不僅需要建立民意機關(guān)，民意機關(guān)必須要得到充分的尊重。在陜甘寧邊區(qū)，全體人民的民意機關(guān)是陜甘寧邊區(qū)各級參議會，“會”的好壞——即邊區(qū)各級參議會工作的好與壞，決定著民主能否實現(xiàn)及實現(xiàn)程度。當(dāng)時邊區(qū)不少地主士紳階層對共產(chǎn)黨實施的參議會制度多持懷疑態(tài)度，他們說共產(chǎn)黨建立的參議會制度具有臨時應(yīng)付性質(zhì)，其實還是搞“專權(quán)”，不是真要“民主”。謝覺哉對這些謠言，做出過回應(yīng)：“參議會是否帶有應(yīng)付的性質(zhì)——所以如此做，為要對付全國。我以為不是的。革命為的是新民主主義——包括各抗日階級，民主內(nèi)容比舊民主主義更充實，這和無產(chǎn)階級利益一致，即今天無產(chǎn)階級革命的立場。即走到社會主義——可能和平地走到——必由之路。這里沒有一點虛偽……參議會的辦法，全國都是一樣，不能是那處先進些，民主階段將要過去;或者那處落后些，就要怎樣。因為革命發(fā)展雖不平衡，而要求民主和開始民主，將差不多?！盵2]p369

對于如何看待參議會和政府兩者之間的關(guān)系問題，謝覺哉將他們形象地比喻成了主人與傭人：“議會是人民直接選的，是主人，政府是議會選的，是傭人。主人對傭人有監(jiān)督指揮的權(quán)利，傭人應(yīng)接受主人的監(jiān)督和指揮?！盵4]p360謝覺哉堅決反對將參議會列為政府的一個分支機構(gòu)的提法，他同時也反對將參議會和政府兩權(quán)分立的提法。他的建議是：參議會閉會之后，政府可以擔(dān)任權(quán)力的執(zhí)行機關(guān)，同時參議會常駐委員會承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)。但這種參議會常駐委員會形成對政府的監(jiān)督，不能認為是制約作用。如果過度強調(diào)常駐委員會的權(quán)力，會導(dǎo)致政府的權(quán)力和參議會常駐委員會的權(quán)力兩權(quán)并立。

謝覺哉在擔(dān)任陜甘寧邊區(qū)參議會副議長期間，親自領(lǐng)導(dǎo)組織修訂了《陜甘寧邊區(qū)各級參議會組織條例》及《陜甘寧邊區(qū)各級參議會選舉條例》。按照《陜甘寧邊區(qū)各級參議會組織條例》，邊區(qū)參議會擁有的主要職權(quán)包括：選舉邊區(qū)政府主席及副主席、政府委員、高等法院的院長;監(jiān)督、彈劾邊區(qū)各級政府政務(wù)人員;審議及批準關(guān)于邊區(qū)民政、財政、教育、建設(shè)和軍事計劃;討論通過邊區(qū)政府的財政預(yù)算;決定或廢除征收地方稅捐、決定發(fā)行地方公債;議決邊區(qū)各單行法規(guī)等。邊區(qū)和縣級參議會需選舉產(chǎn)生議長、副議長，常駐議員，議長、副議長為當(dāng)然常駐議員，在縣以上各級參議會大會休會期間，常駐委員會代行參議會的部分職權(quán);基層的鄉(xiāng)市參議會則采取立法與行政合一制，不專設(shè)議長和副議長，開會時臨時設(shè)主席團，主持會務(wù)，鄉(xiāng)市長是主席團當(dāng)然成員，休會期間也不設(shè)常駐議員。邊區(qū)和縣級參議員同時被選為同級政府首長或政府委員時，必須退出參議會系統(tǒng)，不得兼任。鄉(xiāng)市參議員可以兼任同級政府公務(wù)人員。這些制度法規(guī)的頒布實施及完善，無形中為人民代表大會制度理論做出了偉大的先行試驗。

至于參議會中的黨員如何工作，謝覺哉認為，黨在參議會中工作的最重要一點，就是共產(chǎn)黨員要學(xué)會同非黨人士積極合作，共同工作。共產(chǎn)黨要對自己的黨員和其他非黨人士一視同仁：黨要鼓勵、保障非黨人士提案發(fā)言，黨員可以聯(lián)署非黨人士的議案，不要只署名共產(chǎn)黨員提出的議案，那樣會和非黨人士產(chǎn)生距離，共產(chǎn)黨員提出的提案也要征求非黨員的自愿署名?！皡⒆h會中講話要注意，特別是負一定責(zé)任的共產(chǎn)黨員，在發(fā)言中，切記不可自高自大，自以為是，應(yīng)當(dāng)做到盡可能不批評旁人?！盵4]p508此外，參議會中的共產(chǎn)黨員應(yīng)當(dāng)同時遵守黨內(nèi)的紀律和參議會的各項法律規(guī)定。不僅如此，他還強調(diào)，共產(chǎn)黨員還要認真研究邊區(qū)政府的工作報告以及各廳處的工作報告、提案，并且應(yīng)當(dāng)在經(jīng)過參議會的中共黨團深刻討論后，再公開提出自己思考后的正式意見，務(wù)必做到共產(chǎn)黨員參議員在參議會會議的發(fā)言更有分量，更具意義。

三、黨團——實施黨一元化領(lǐng)導(dǎo)的載體

當(dāng)抗日戰(zhàn)爭進入相持階段之后，嚴峻的革命形勢要求各系統(tǒng)上下級隸屬關(guān)系更加靈活，在各根據(jù)地內(nèi)部則更加集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以達到協(xié)調(diào)關(guān)系、提高戰(zhàn)斗力的目的。在這樣的背景下，中國共產(chǎn)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制應(yīng)運產(chǎn)生。黨一元化領(lǐng)導(dǎo)體制的綱領(lǐng)性文件，是1942年9月1日中共中央發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地的黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》。該《決定》明確了黨委的一元化領(lǐng)導(dǎo)的原則，但同時也明確規(guī)定：“黨對政權(quán)系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)是原則的、政策的、大政方針的領(lǐng)導(dǎo)，而不是事事干涉，代替包辦。黨委實行集體領(lǐng)導(dǎo)，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則作出決定。黨委做出的重大問題的決定通過自己的黨員和黨團在政權(quán)機關(guān)中得以實現(xiàn)”。[5]p432黨委的領(lǐng)導(dǎo)不是采取直接命令其他非黨組織的辦法，而是通過黨委派出的在非黨領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中工作的黨團和黨員的活動，把黨委的決定轉(zhuǎn)化為各非黨組織的決議、決定，然后再由各非黨組織去具體貫徹執(zhí)行。

謝覺哉認為，一元化不等同于一元論，一元論是屬于哲學(xué)范疇的概念，一元是絕對的，不認為有其他的多元存在。而一元化的前提，已經(jīng)承認有多個“元”存在著，一元化只是“把它化一下，他不是說原理，而是說應(yīng)用”[2]p757。具體而言，“一元化是領(lǐng)導(dǎo)上的一元化，不是把職務(wù)集到少數(shù)人身上的一元化。主要領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)負某項主要職務(wù)——非他人能任的職務(wù)，是必要的。但如次要稍次要要動手動腳的職務(wù)，不去指揮人家做而都放在自己肩上：一天只有那些時間，忙不來;只有一個腦子，想不到。而人家有時間沒事做，有腦子閑不用。結(jié)果事情做不好，干部也培養(yǎng)不出來”。[2]p631

謝覺哉作為邊區(qū)政府黨團書記，他專門主持制定了中共歷史上的第一份關(guān)于中共黨團政府活動的規(guī)范性文件——《陜甘寧邊區(qū)政府黨團規(guī)則》（草案），草案首先明確了邊區(qū)政府黨團的任務(wù)，即“依據(jù)中央對根據(jù)地領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一與一元化的精神，保證黨對三三制政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一黨員在政權(quán)機關(guān)中的言論行動，把黨的政策、黨的決定，依靠黨團的努力，取得行政機關(guān)或民意機關(guān)的通過，把黨的主張改成政府的主張并使之見諸實行”[6]。

草案提出，邊區(qū)政府黨團工作的中心，應(yīng)當(dāng)放在對政府工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與掌握政策上，黨團書記應(yīng)當(dāng)經(jīng)常照顧全局，主動地去抓住重大問題（原則的，政策的，大政方針）提出討論，不是被動應(yīng)付，也不是把一切業(yè)務(wù)問題都要擺在黨團會議上去討論。政府黨團的上級黨組織是中央西北局，政府黨團要絕對服從西北局的領(lǐng)導(dǎo)，“凡西北局對政府工作的各種決議、決定或指示，必須在黨團會上做出具體實施辦法，堅決貫徹執(zhí)行，如發(fā)生黨團對西北局決定有不同意見時，可以請求西北局重新討論，但在西北局未改變前仍須堅決執(zhí)行，不得任意擱置或擅自改變”[6]。

草案明確了邊區(qū)政府黨團沒有超越政權(quán)組織直接下命令、下指示解決問題、強制黨外人士服從的權(quán)力，它的一切決議，只有通過正式黨員的努力在政府會議或參議會中說服非黨人士得到通過，才能產(chǎn)生效力。在黨團沒有說服參議會及政府的大多數(shù)，因而黨團意見未被參議會及政府通過時，必須少數(shù)服從多數(shù)，不得違反民主集中的原則，但仍須繼續(xù)向非黨人士進行說服工作，爭取最后仍能通過。如果發(fā)現(xiàn)黨團同志因為自己的意見與西北局有分歧，因而不堅決執(zhí)行西北局的決定，這是嚴重違反黨紀的行為，應(yīng)當(dāng)受到訓(xùn)斥與處分。

四、結(jié)語

“謝覺哉同志是我黨老一輩無產(chǎn)階級革命家，杰出的社會活動家，優(yōu)秀的共產(chǎn)黨員，延安五老之一。他將畢生的精力貢獻給中國人民的偉大的革命和社會主義建設(shè)事業(yè)，為國家的繁榮、人民的幸福鞠躬盡瘁?！盵7]我們可以看到，早在20世紀40年代，身為人民政權(quán)建設(shè)的卓越的領(lǐng)導(dǎo)者和組織者，他頗具智慧地反對以黨代政，反對包辦代替，主張黨和政需要有一定的分際;他非常重視民意機構(gòu)的地位與建設(shè)，反對以黨代會，同時也反對“兩權(quán)分立”，嘗試探索出一條直接民主與議行合一的新民主主義民主路徑;他認為一元化不是集權(quán)化，黨在領(lǐng)導(dǎo)政府的方式應(yīng)當(dāng)形成制度化，法律化，在這方面的民主實踐中，《陜甘寧邊區(qū)政府黨團規(guī)則》凝聚了謝老的智慧火花，具有石破驚天的效果。當(dāng)然，啻于作者掌握資料及文章篇幅所限，謝覺哉關(guān)于黨、政、會的深度思考有待于我們進一步探究?！?/p>

參考文獻

[1]陜甘寧邊區(qū)政府文件選編（第二輯）[M].北京：檔案出版社，1987.

[2]謝覺哉日記[M].北京：人民出版社，1984.

[3]改造我們的學(xué)習(xí).毛澤東選集（第三卷）[M].北京：人民出版社.1991.

[4]謝覺哉文集[M].北京：人民出版社.1989.

[5]中共中央文件選集（第13冊）[M].北京：中共中央黨校出版社，1991.

[6]陜甘寧邊區(qū)政府黨團規(guī)則（草案）[Z].中共中央西北局黨校信箋.1942.

[7]習(xí)仲勛，王震，宋任窮，程子華，袁任遠.人民公仆 黨員楷?！o念謝覺哉同志誕辰一百周年[N].人民日報.1984-4-27.

責(zé)任編輯 吳自鋒endprint