稅收法定，呼喚人大擔(dān)責(zé)

稅收法定，意味著稅收立制思想的更新、征稅權(quán)的約束、納稅人權(quán)益的保護(hù)。這些都有賴于對(duì)行政權(quán)力的約束。這需要人大進(jìn)行一些必要的創(chuàng)新。

翁一

九鼎公共事務(wù)研究所助理研究員

兩會(huì)召開之際，飽受學(xué)界和輿論詬病的“稅率法定”終于出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機(jī)。2015年3月12日，“稅率法定”再次寫入立法法修正案。3月15日，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議舉行第四次全體會(huì)議，會(huì)議經(jīng)表決通過了關(guān)于修改立法法的決定。修改后的立法法將“稅收法定”問題專設(shè)一項(xiàng)，并明確稅率法定原則。

“稅率法定”之所以深陷輿論漩渦，還得從立法法修正案三審稿說起。三審稿將二審稿“稅種、納稅人、征稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度”的表述改為了“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”。簡(jiǎn)言之，三審稿刪去了稅率法定等基本要素之法定，以籠統(tǒng)的稅種替代之。輿論普遍認(rèn)為，相較于二審稿，三審稿不是離“稅收法定”更近了，而是更遠(yuǎn)了。

何為稅收法定

“稅收法定原則”出自十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。這是該原則第一次寫入黨的重要綱領(lǐng)性文件。

所謂稅收法定，在人大新聞發(fā)布會(huì)上，傅瑩曾用“今后政府收什么稅，向誰收，收多少，怎么收等問題，都要通過人大立法決定”這樣較為通俗的語言表述過。而用法律的語言描述，則是指由立法者決定全部稅收問題的稅法基本原則，即如果沒有相應(yīng)法律作前提，國(guó)家則不能征稅，公民也沒有納稅的義務(wù)。

具體而言，稅收法定包含兩項(xiàng)基本原則：其一是稅種、納稅人、征稅對(duì)象、稅率這些要素之法定；其二是征稅程序之法定。稅收法定的核心在于“法”，此處的“法”僅指狹義的法律，即全國(guó)人大及其常委會(huì)所制定的法律，而不包括行政法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件。

財(cái)政學(xué)者李煒光在《國(guó)家治理背景下現(xiàn)代財(cái)政制度的建構(gòu)問題》一文中，更是將稅收法定原則擴(kuò)展為如下五點(diǎn)：一、稅收具有合法性來源，所有稅種都應(yīng)由人民代表大會(huì)立法；二、在法律上規(guī)定出納稅人完備的權(quán)利，在稅收問題上，人人擁有表達(dá)權(quán)；三、政府征稅應(yīng)奉行公民財(cái)產(chǎn)權(quán)在先原則，確定稅種、稅目、稅率時(shí)首先要保護(hù)好納稅人的財(cái)產(chǎn)權(quán)；四、每個(gè)稅種的征稅目的應(yīng)該寫進(jìn)稅法，并且所陳述的征稅理由和目的是正當(dāng)?shù)?、合理的、可檢測(cè)的；五、政治上排除對(duì)特權(quán)者的免稅，稅法面前，稅制面前，人人平等。

稅率法定之于稅收法定的重要性

稅率作為稅收的基本要素之一，它的法定對(duì)于稅收法定至為重要。如果把稅收法定比作一艘停泊于港灣的船，那么，稅率法定無疑就是這艘船的錨。立法法三審稿中，把稅收法定籠統(tǒng)地表述為稅種的開征、停征和征管的基本制度，避而不談稅率法定，是罔顧稅收法定的核心要義。

如果稅率不能法定，政府權(quán)力必將不受實(shí)質(zhì)性約束。稅率調(diào)節(jié)等重要權(quán)力就依然掌握在國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委手里，而全國(guó)人大的權(quán)力僅僅限定在開征、停征以及“籠統(tǒng)”的稅收征管之上。這就意味著，在稅收這一“事關(guān)毀滅的權(quán)力”上，行政部門依然享有廣泛的自由裁量權(quán)。

一旦行政權(quán)力不受約束，無限制地?cái)U(kuò)大征稅權(quán)，便是極其自然的事情。眼前就有最好的例子，從2014年年底到2015年年初，短短的一個(gè)半月內(nèi)，相關(guān)部委連續(xù)三次上調(diào)燃油消費(fèi)稅。部委的負(fù)責(zé)人在兩會(huì)新聞發(fā)布會(huì)上依然堅(jiān)持這是和多部門協(xié)商，征求各方意見之后報(bào)國(guó)務(wù)院作出的決定。好在剛通過的立法法修正案，明確了稅率法定原則。以后，未經(jīng)人大同意，行政部門決無權(quán)力調(diào)節(jié)稅率，更無法以報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的說辭向公眾交代。

稅率法定的反復(fù)，某種程度上亦折射了，作為大陸法系國(guó)家，具體法令容易凌駕于法律原則之上的傳統(tǒng)。在大陸法系國(guó)家，立法機(jī)構(gòu)所制定的法律，通常只做原理或原則的表述，而具體的條例與規(guī)程，則由政府頒布進(jìn)而實(shí)施。當(dāng)具體的條例、規(guī)程與原理、原則相沖突時(shí)，后者屈服，往往是常態(tài)。

人大如何擔(dān)責(zé)

目前，我國(guó)僅有個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、車船稅通過人大立法，其他稅種均由國(guó)務(wù)院通過制定“稅收暫行條例”來制定。稅收暫行條例是全國(guó)人大授權(quán)給國(guó)務(wù)院的行政條例，其依據(jù)是立法法之立法權(quán)限第九條“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)”的規(guī)定。

國(guó)務(wù)院的權(quán)力來自人大的授權(quán)。自改革開放以來，全國(guó)人大曾對(duì)國(guó)務(wù)院有過三次授權(quán)，其中1985年那一次，六屆全國(guó)人大第三次會(huì)議作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)于有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面的有關(guān)問題，必要時(shí)可以根據(jù)憲法，在同有關(guān)法律和全國(guó)人大及其常委會(huì)的有關(guān)決定的基本原則不相抵觸的前提下，制定暫行的規(guī)定或者條例，頒布實(shí)施，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。

正是這次廣泛的授權(quán)行為，導(dǎo)致由國(guó)務(wù)院主導(dǎo)的稅收暫行條例（頒布于1986年）延續(xù)了29年。30年前，全國(guó)人大做出這項(xiàng)授權(quán)是基于對(duì)當(dāng)時(shí)的現(xiàn)實(shí)考慮，有其合理性。30年后，再來看這項(xiàng)明顯帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的授權(quán)，則是明顯的不合時(shí)宜，也不符合現(xiàn)代政治理念。因此之故，執(zhí)政黨的十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)都明確提出要落實(shí)稅收法定原則，并給出了到2020年基本完成的時(shí)間表。無疑，加速稅收立法權(quán)回歸人大進(jìn)程應(yīng)是落實(shí)“稅收法定原則”的根本前提。

面對(duì)2020年落實(shí)稅收法定的時(shí)間表，時(shí)間緊迫。如果不從現(xiàn)在做起，希冀時(shí)間到了一蹴而就，是絕無可能的。稅收法定，絕不是能不能做、是否現(xiàn)實(shí)的問題，而是想不想做的問題。關(guān)于人大相關(guān)機(jī)構(gòu)的配備，落實(shí)稅收、財(cái)政方面的專業(yè)力量，這些都是技術(shù)層面的事，以現(xiàn)有體制的行事能力，不是難事，完全可以在短時(shí)間內(nèi)把原先國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局等相關(guān)專業(yè)人員挪到全國(guó)人大。

稅收法定要真正落到實(shí)處，繞不開人大制度的革新。就法律層面而言，在整個(gè)國(guó)家權(quán)力體系中，人大與其他國(guó)家機(jī)關(guān)是主從關(guān)系、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。人大的實(shí)際地位距離其法律地位還有一段路要走。在實(shí)際運(yùn)作中，行政部門一些重大事務(wù)的決定，繞過了人大。

因此，須堅(jiān)持和完善人大制度，促進(jìn)人大作用的發(fā)揮，落實(shí)人大作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威。

修改后的立法法專設(shè)“稅收法定”并明確稅率法定原則，是中國(guó)在向前走，是國(guó)人納稅人意識(shí)覺醒的結(jié)果。接下來該做的事，就是盡快將“稅收法定”落實(shí)到操作層面。這有賴于對(duì)行政權(quán)力的約束，需要人大擔(dān)負(fù)起重任。

如此，方能實(shí)現(xiàn)稅收立制思想的更新（朝著稅收法定的方向）、征稅權(quán)的約束（對(duì)行政權(quán)力的約束，實(shí)現(xiàn)稅收法定后則是對(duì)人大權(quán)力的約束）、納稅人權(quán)益的保護(hù)（公民權(quán)利的保障）。而上述目標(biāo)即為公共財(cái)政制度的建構(gòu)及改革的核心要義，也因此，成為當(dāng)下中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵之舉。