廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)與粵澳合作機(jī)制再創(chuàng)新

楊 愛 平

·廣東自貿(mào)區(qū)建設(shè)與粵澳合作研究·

廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)與粵澳合作機(jī)制再創(chuàng)新

楊 愛 平

澳門回歸以來，伴隨政府間關(guān)系的歷史變化，粵澳雙方循序漸進(jìn)地開展了經(jīng)濟(jì)社會(huì)合作，取得了有目共睹的顯著成效。過去十多年，因應(yīng)合作環(huán)境和合作訴求的變化，粵澳合作機(jī)制歷經(jīng)了從1.0版向2.0版的變化，即：從“粵澳合作聯(lián)席會(huì)議”主導(dǎo)下的合作轉(zhuǎn)向《粵澳合作框架協(xié)議》主導(dǎo)下的合作。在廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的政策背景下，粵澳合作進(jìn)入深度融合的新階段。為此，應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)地對粵澳合作機(jī)制進(jìn)行再創(chuàng)新：粵澳尤其是珠澳雙方要開展更為平等互利的精誠合作，消減合作過程中的信息不對稱和溝通障礙；澳門特區(qū)政府要強(qiáng)化對內(nèi)地重大政策的學(xué)習(xí)與政策社會(huì)化功能；粵澳雙方要探索跨境社會(huì)政策合作機(jī)制創(chuàng)新；通過制度創(chuàng)新和制度融合，構(gòu)建粵澳(港)參與全球競合的平臺(tái)與機(jī)制。

廣東自貿(mào)區(qū) 粵澳合作 合作機(jī)制再創(chuàng)新

眾所周知，澳門囿于地小人少、資源貧乏、市場窄小等“先天不足”，難以走出一條自力更生的內(nèi)源型發(fā)展道路，因此，通過加強(qiáng)與國內(nèi)外尤其是珠三角地區(qū)的合作打造一個(gè)“澳門之外的澳門”，是澳門經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的不二法門?；貧w以來，在中央政府的鼎力支持下，澳門通過循序漸進(jìn)地開展與內(nèi)地尤其是廣東珠三角的區(qū)域合作，取得了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷史奇跡。從某種意義上甚至可以說，回歸以來的澳門經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展史，實(shí)質(zhì)上是中央政府主導(dǎo)下的粵澳合作史。當(dāng)前，廣東自貿(mào)區(qū)建設(shè)拉開帷幕，粵澳合作關(guān)系將進(jìn)入一個(gè)新的歷史階段。為此，本文在簡要回顧澳門回歸以來粵澳合作機(jī)制發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，探討自貿(mào)區(qū)建設(shè)背景下粵澳合作的新變化及其合作機(jī)制再創(chuàng)新。

一、回歸以來粵澳合作機(jī)制的歷史發(fā)展

葡國殖民管治時(shí)期，澳門雖名為資本主義自由港，但由于無法和唇齒相依的珠三角尤其是珠海開展合作，因此，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展就猶如老葡京酒店的“鳥籠”格局，自我封閉，“隨波逐流”。尤其到了回歸前夕，澳門的經(jīng)濟(jì)發(fā)展更是出現(xiàn)連年負(fù)增長的窘迫局面。然而，1999年澳門回歸祖國，結(jié)束了粵澳分屬中葡兩國分治的國家間關(guān)系史，掀開了粵澳政府關(guān)系史的嶄新一頁。在“一國兩制”的制度環(huán)境下，粵澳同屬中央政府領(lǐng)導(dǎo)和管轄下的一個(gè)地方政府，因此，粵澳政府雙方基于一國內(nèi)部的兄弟政府關(guān)系，逐步開始探索政府層面的合作機(jī)制。大致而言，回歸以來，伴隨粵澳合作環(huán)境和合作訴求的變化，粵澳合作機(jī)制歷經(jīng)了從1.0版向2.0版的變化。

(一)粵澳合作聯(lián)席會(huì)議主導(dǎo)下的1.0版的粵澳合作機(jī)制

從歷史的角度來看，1.0版的粵澳合作機(jī)制大致是從1999年澳門回歸到2008年；而從粵澳合作的訴求和內(nèi)涵來看，1.0版的粵澳合作機(jī)制主要是指粵澳合作聯(lián)席會(huì)議主導(dǎo)下的經(jīng)貿(mào)合作和科教合作?；貧w初的2001年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，廣東省政府和澳門特區(qū)政府建立起政府間高層會(huì)晤的合作機(jī)制，目的在于通過雙方高層互動(dòng)，提振澳門經(jīng)濟(jì)發(fā)展士氣，改變回歸前夕澳門經(jīng)濟(jì)發(fā)展“隨波逐流”的局面。在此基礎(chǔ)上，2003年粵澳雙方參照粵港合作聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，建立了粵澳合作聯(lián)席會(huì)議制度，通過這種制度化的安排來更好地推進(jìn)粵澳雙方的經(jīng)貿(mào)合作，實(shí)現(xiàn)互利共贏；同年，澳門與中央政府簽署了《內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》。隨后幾年，澳門與內(nèi)地政府簽署了相關(guān)補(bǔ)充協(xié)議，力圖更高效便捷地推動(dòng)粵澳經(jīng)貿(mào)合作。

2004年，由廣東主導(dǎo)的泛珠“9+2”合作正式提出，粵澳合作也被賦予更新的思路和更大的責(zé)任。盡管如此，泛珠“9+2”框架下的粵澳合作仍由粵澳合作聯(lián)席會(huì)議主導(dǎo)。比如，2005年粵澳合作聯(lián)席會(huì)議提出了備受矚目的粵澳合作開發(fā)橫琴島問題。2006年粵澳合作聯(lián)席會(huì)議擴(kuò)大了雙方合作領(lǐng)域，明確了雙方11個(gè)方面的重點(diǎn)合作項(xiàng)目，包括：粵澳攜手推進(jìn)泛珠三角區(qū)域合作；探討泛珠三角橫琴經(jīng)濟(jì)合作區(qū)框架下的粵澳合作；繼續(xù)配合澳門發(fā)揮區(qū)域商貿(mào)服務(wù)平臺(tái)功能；在CEPA框架下開展粵澳服務(wù)業(yè)合作；進(jìn)一步推動(dòng)珠澳跨境工業(yè)區(qū)建設(shè)；加強(qiáng)大型交通基建項(xiàng)目合作；加強(qiáng)粵澳旅游合作；支持廣東企業(yè)到澳門投資；加強(qiáng)粵澳口岸合作；加強(qiáng)粵澳科技合作；加強(qiáng)粵澳教育合作。

總而言之，自2001年粵澳雙方建立高層會(huì)晤合作機(jī)制，尤其是2003年創(chuàng)立粵澳合作聯(lián)席會(huì)議以來，粵澳雙方的經(jīng)貿(mào)合作和科教領(lǐng)域的合作取得了一系列成果，包括在CEPA框架下的粵澳服務(wù)業(yè)合作、珠澳跨境工業(yè)區(qū)的建設(shè)、開發(fā)橫琴島的研究等均取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，由此迅速扭轉(zhuǎn)了澳門經(jīng)濟(jì)低迷發(fā)展的頹廢勢頭。但這一時(shí)期粵澳合作機(jī)制的總體特點(diǎn)是聯(lián)席會(huì)議主導(dǎo)下的經(jīng)貿(mào)合作，兩地政府領(lǐng)導(dǎo)雖不定期見面，也溝通一些邊境合作事務(wù)，但更多是禮節(jié)性會(huì)晤，粵澳政府間的實(shí)質(zhì)合作或者說深度合作尚未真正展開。

(二)《粵澳合作框架協(xié)議》主導(dǎo)下的2.0版粵澳合作機(jī)制

2008年底,隨著《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008—2020年)》的簽署，尤其是2011年《粵澳合作框架協(xié)議》的簽署，粵澳合作機(jī)制進(jìn)入2.0版升級版階段。這有如下幾個(gè)標(biāo)志：

第一，《粵澳合作框架協(xié)議》回應(yīng)了粵澳合作環(huán)境變化的訴求。如果說粵澳合作聯(lián)席會(huì)議主導(dǎo)下的粵澳合作，追求的更多是粵澳雙方利益的最大化，那么，2.0版時(shí)期的粵澳合作，更多地是追求在國家戰(zhàn)略指引下的區(qū)域公共利益最大化。這在幾個(gè)合作框架協(xié)議的目標(biāo)定位中得以明顯體現(xiàn)，比如，《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008—2020年)》作為一個(gè)國家級戰(zhàn)略規(guī)劃，專門把粵澳合作納入珠三角規(guī)劃綱要中；又如，2009年國務(wù)院正式批復(fù)的《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》，明確橫琴要在“一國兩制”下探索粵港澳合作新模式示范區(qū)的發(fā)展定位；再如，2011年簽署的《粵澳合作框架協(xié)議》提出，將攜手建設(shè)亞太地區(qū)最具活力和國際競爭力的城市群，共同打造世界級新經(jīng)濟(jì)區(qū)域，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。

第二，《粵澳合作框架協(xié)議》規(guī)定的合作內(nèi)容涵蓋了產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施與便利通關(guān)、社會(huì)公共服務(wù)、區(qū)域共同規(guī)劃、合作開發(fā)橫琴等五大領(lǐng)域，標(biāo)志著粵澳合作已經(jīng)由1.0版時(shí)期局限于經(jīng)貿(mào)和科教合作，升級到全面合作階段。具體來看，(1)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，主要包括旅游、會(huì)展、中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、文化創(chuàng)意、金融、中小企業(yè)發(fā)展合作；(2)基礎(chǔ)設(shè)施與便利通關(guān)合作，包括交通、水電氣供應(yīng)、信息網(wǎng)絡(luò)、口岸通關(guān)等；(3)社會(huì)公共服務(wù)合作，包括教育培訓(xùn)、醫(yī)療服務(wù)、公共衛(wèi)生、文化體育、環(huán)境保護(hù)、民生福利、法律事務(wù)與治安管理合作；(4)區(qū)域共同規(guī)劃，包括珠江口西岸地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、澳珠協(xié)同發(fā)展規(guī)劃、澳門與廣州南沙合作規(guī)劃；(5)合作開發(fā)橫琴，采取共同參與、分線管理辦法，打造重點(diǎn)園區(qū)，出臺(tái)配套政策等。

第三，《粵澳合作框架協(xié)議》第七章對粵澳合作的機(jī)制安排有專門的規(guī)定，在原有的粵澳合作聯(lián)席會(huì)議制度基礎(chǔ)上，重構(gòu)了一個(gè)政府主導(dǎo)、市場與社會(huì)協(xié)同參與的公共治理協(xié)作機(jī)制。*楊愛平：《從利益離散型合作到利益聚合型合作——改革以來內(nèi)地發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型對粵港澳合作的影響》，載《當(dāng)代港澳研究》2012年第6期。主要包括以下幾個(gè)組成部分：一是高層會(huì)晤機(jī)制?；洶母邔舆m時(shí)舉行會(huì)晤，研究重大合作事項(xiàng)，達(dá)成戰(zhàn)略性共識，形成合作綱領(lǐng)性文件，指導(dǎo)和推動(dòng)合作的開展。二是聯(lián)席會(huì)議制度。該會(huì)議共同研究有關(guān)合作項(xiàng)目和事項(xiàng)，確定年度重點(diǎn)工作。同時(shí)，在聯(lián)席會(huì)議下根據(jù)需要設(shè)立或調(diào)整粵澳合作有關(guān)專責(zé)小組，加大工作落實(shí)和執(zhí)行力度。三是工作機(jī)構(gòu)。具體由粵澳合作聯(lián)絡(luò)辦公室負(fù)責(zé)日常合作事務(wù)，粵方設(shè)在廣東省人民政府港澳事務(wù)辦公室，澳方設(shè)在澳門特別行政區(qū)政府行政長官辦公室，負(fù)責(zé)跟進(jìn)落實(shí)合作協(xié)議有關(guān)事項(xiàng)，協(xié)調(diào)解決合作爭端，建立公共信息平臺(tái)，定期發(fā)表合作協(xié)議落實(shí)情況報(bào)告。四是咨詢機(jī)制。充分利用粵澳發(fā)展策略研究小組的咨詢職能，吸納內(nèi)地及粵澳各界代表和專家參與，形成政府、業(yè)界和研究機(jī)構(gòu)互動(dòng)機(jī)制，研究探討各領(lǐng)域合作發(fā)展策略、方式及問題，舉辦合作發(fā)展論壇，向粵港澳高層提供政策建議。五是民間合作機(jī)制。包括：支持粵澳工商專業(yè)組織建立聯(lián)系機(jī)制、設(shè)立行業(yè)協(xié)會(huì)合作平臺(tái)、推動(dòng)統(tǒng)一行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及資格認(rèn)定,促進(jìn)建立統(tǒng)一服務(wù)市場；支持雙方工商企業(yè)界、專業(yè)服務(wù)界、學(xué)術(shù)界等社會(huì)各界加強(qiáng)交流與合作；支持雙方行業(yè)協(xié)會(huì)開展人員培訓(xùn)、資格互認(rèn)、行業(yè)自律等工作，共同制定區(qū)域行業(yè)規(guī)則，等等。

此外，《粵澳合作框架協(xié)議》作為一份府際契約，它不同于內(nèi)地很多地方政府間所簽訂的只帶政策文本性質(zhì)的府際契約。由于它是粵澳雙方在中央政府的協(xié)調(diào)和監(jiān)管下簽訂的，在澳門特區(qū)視同于規(guī)范性法律文件，具有法律效力。*朱穎俐、慕子怡、慕亞平：《〈粵港合作框架協(xié)議〉的性質(zhì)、效力分析及立法建議》,載《學(xué)術(shù)研究》2011年第6期。因此，相較于1.0版的粵澳合作機(jī)制，2.0版的粵澳合作機(jī)制具有更堅(jiān)實(shí)的法制保障。

二、自貿(mào)區(qū)建設(shè)背景下粵澳合作的新變化

當(dāng)前，廣東自貿(mào)區(qū)建設(shè)正有序推進(jìn)，珠海橫琴新區(qū)片區(qū)成為廣東自貿(mào)區(qū)三個(gè)有機(jī)組成部分之一。在自貿(mào)區(qū)建設(shè)的大背景下，粵澳合作也由2.0版時(shí)期的全面合作進(jìn)入到深度融合階段?；蛘哒f，粵澳合作正從過往追求廣度的量的合作，過渡到更加重視合作的深度和質(zhì)的階段。

(一)廣東自貿(mào)區(qū)建設(shè)對粵澳合作的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)有新要求

根據(jù)國務(wù)院頒布的《中國(廣東)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》，廣東自貿(mào)區(qū)建設(shè)有三大戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)：一是依托港澳、服務(wù)內(nèi)地、面向世界，將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)成為粵港澳深度合作示范區(qū)，促進(jìn)內(nèi)地與港澳深度合作的重要舉措，探索粵港澳經(jīng)濟(jì)合作新模式；二是要貫徹“一帶一路”建設(shè)的國家戰(zhàn)略，將自貿(mào)區(qū)建設(shè)成為21世紀(jì)海上絲綢之路重要樞紐；三是要成為全國新一輪改革開放先行地，為全國全面深化改革和擴(kuò)大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗(yàn)。顯然，這些新的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，對粵澳合作也提出了新的更高的要求。

(二)粵澳合作尤其是珠澳合作的政策環(huán)境更加優(yōu)惠，形成了橫琴新區(qū)與橫琴新區(qū)片區(qū)自貿(mào)區(qū)“雙區(qū)疊加”的政策優(yōu)勢

在1.0版和2.0版的粵澳合作階段，分別有CEPA和橫琴國家級新區(qū)的政策優(yōu)惠，到了自貿(mào)區(qū)建設(shè)時(shí)期，粵澳合作在原有政策優(yōu)惠基礎(chǔ)上，又有了新的功能疊加。根據(jù)廣東省政府出臺(tái)的《廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理試行辦法》，廣東自貿(mào)區(qū)在服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放、國際航運(yùn)服務(wù)功能、金融創(chuàng)新、粵港澳認(rèn)證等業(yè)務(wù)的互認(rèn)制度、人才培訓(xùn)合作、研究青年創(chuàng)業(yè)基地及其他專業(yè)服務(wù)、人才管理與服務(wù)保障創(chuàng)新、口岸通關(guān)便利化等八個(gè)方面作了新的規(guī)定，這使自貿(mào)區(qū)有了更多的功能集成，更有利于澳門業(yè)界拓展經(jīng)營空間，有助于澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展。因此，粵澳合作若能充分利用好“雙區(qū)疊加”的政策優(yōu)勢，定能釋放出更多的政策紅利。

(三)澳門經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，勢必對粵澳合作的方向與策略及其保障機(jī)制提出新要求

所謂澳門經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的“新”，是指加快推進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，從博彩業(yè)單一經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展，結(jié)構(gòu)優(yōu)化平衡；“常態(tài)”是指澳門博彩業(yè)從過去10年的高速增長期向中高速平穩(wěn)增長期過渡。因此，在新常態(tài)下，澳門的非博彩收入增長預(yù)計(jì)將遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于博彩收入增幅，而且過去數(shù)年正在發(fā)生。事實(shí)上，澳門特區(qū)政府已意識到這個(gè)重要變化并作出了發(fā)展方向上的調(diào)整。比如，澳門目前興建中的項(xiàng)目正大規(guī)模發(fā)展非博彩元素，諸如餐飲、娛樂、購物、會(huì)議場地，正如政府期望的，規(guī)模上可能超出所有人的夢想，整個(gè)40億美元投資項(xiàng)目中，90%投資是非博彩相關(guān)項(xiàng)目。*《非博彩收入增幅高于賭收》，見《澳門日報(bào)》，2015-06-01。也就是說，新常態(tài)下博彩業(yè)增長放緩恰好為澳門發(fā)展非博彩元素提供了新機(jī)遇。然而，機(jī)遇并不等于現(xiàn)實(shí)，澳門特區(qū)政府若想把這個(gè)機(jī)遇轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，還需得到廣東方面尤其是珠海政府的通力支持。因此，新常態(tài)下如何創(chuàng)新粵澳合作機(jī)制乃是當(dāng)務(wù)之急。

三、自貿(mào)區(qū)時(shí)代呼喚3.0版的粵澳合作新機(jī)制

毫無疑問，廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)為澳門的轉(zhuǎn)型發(fā)展帶來了新的機(jī)會(huì)與新的空間，如果粵澳雙方尤其是澳門能夠緊緊抓住這個(gè)機(jī)會(huì)，充分利用好“雙區(qū)疊加”帶來的政策紅利，必將有力推進(jìn)粵澳的深度融合。而要推進(jìn)自貿(mào)區(qū)時(shí)代的粵澳深度融合，必須對2.0版的粵澳合作機(jī)制進(jìn)行再創(chuàng)新，構(gòu)建3.0版的合作新機(jī)制。

(一)澳門特區(qū)政府要秉持一種更主動(dòng)、更平等的姿態(tài)開展與粵方尤其是珠海的精誠合作，消減合作過程中的信息不對稱和溝通障礙

無可否認(rèn)，“一國兩制”下澳門與廣東尤其是澳門與珠海在政府間關(guān)系上是一種不完全對等的關(guān)系，由于這種特有的制度安排，導(dǎo)致澳門政府在處理與粵方尤其是與珠海的合作事務(wù)時(shí)有意無意展現(xiàn)出“俯視”的心態(tài)，形成一種對中央惠澳政策的“等、靠、要”等心理。然而，由于粵澳雙方尤其是珠澳雙方在合作事務(wù)治理的事前、事中環(huán)節(jié)缺乏充分的信息交流和協(xié)調(diào)溝通，很容易造成中央惠澳政策的執(zhí)行“梗阻”。因此，在自貿(mào)區(qū)時(shí)代的深度融合過程中，澳門政府要放低身段，以一種更積極主動(dòng)和平等的姿態(tài)與粵方尤其是珠海開展精誠合作，減少合作過程中的摩擦和誤判。

(二)澳門特區(qū)政府要強(qiáng)化對內(nèi)地政策的學(xué)習(xí)與政策社會(huì)化功能

自1999年回歸以來，澳門與內(nèi)地尤其是珠三角的發(fā)展已經(jīng)結(jié)成一個(gè)密不可分的命運(yùn)共同體，可以說，內(nèi)地的每一個(gè)重大政策舉措都會(huì)對澳門有直接或間接的影響。因此，要推進(jìn)粵澳深度合作，澳門特區(qū)政府務(wù)必強(qiáng)化政府系統(tǒng)的政策學(xué)習(xí)和政策社會(huì)化功能。比如，要推進(jìn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)背景下的粵澳合作，首先應(yīng)該加強(qiáng)政府高官與公務(wù)員系統(tǒng)對廣東自貿(mào)區(qū)的政策學(xué)習(xí)；又如，特區(qū)政府應(yīng)有計(jì)劃、有策略地向澳門社會(huì)各界宣傳推介廣東自貿(mào)區(qū)及其與澳門經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的密切關(guān)系；再如，特區(qū)政府要有意識引導(dǎo)成立自貿(mào)區(qū)研究的民間智庫，匯聚民間智慧，發(fā)出澳門知識界和政策研究精英的聲音，并為政府對接合作提供智力支持和政策建議。

(三)粵澳雙方要開展跨境社會(huì)政策合作機(jī)制創(chuàng)新

自2011年《粵澳合作框架協(xié)議》簽署以來，推出了諸多社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域的跨境合作事項(xiàng)?！稄V東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理試行辦法》則進(jìn)一步提出，探索在自貿(mào)區(qū)工作、居住的港澳人士社會(huì)保障與港澳有效銜接的問題。目前，橫琴新區(qū)政府與澳門特別行政區(qū)政府合作，創(chuàng)立了澳門青年橫琴創(chuàng)業(yè)扶持基金，吸引澳門青年進(jìn)駐橫琴創(chuàng)業(yè)谷；同時(shí)，雙方?jīng)Q定在5平方公里產(chǎn)業(yè)園用地之外再拿出20萬平方米用地，共同在橫琴規(guī)劃建設(shè)集養(yǎng)老、居住、教育等綜合配套于一體的“澳門新街坊”，在“一國兩制”的原則和基礎(chǔ)上，探索將澳門教育、醫(yī)療、社會(huì)保險(xiǎn)、通訊等民生配套，延伸覆蓋到橫琴，使在橫琴工作、生活的澳門居民可以享受到與在澳門本土相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)服務(wù)水平，分享橫琴自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)“紅利”，拓展澳門居民生活空間，加快兩地融合發(fā)展。但橫琴的“澳門新街坊”，既不同于本澳居民，又不同于珠海人，而是牽涉到“一國兩制”下社會(huì)福利跨境遷移的特定群體。顯然，針對他們的福利便攜性問題，目前尚未有現(xiàn)成的制度設(shè)計(jì)。因此，粵澳尤其是珠澳雙方要積極探索爭取兩地教育、醫(yī)療及社會(huì)保障體系的全方位對接，推動(dòng)澳門機(jī)動(dòng)車進(jìn)出橫琴實(shí)施方案出臺(tái)，以及推動(dòng)澳門幣在橫琴便利兌換和使用，等等。

(四)通過制度創(chuàng)新和制度融合，構(gòu)建粵澳(港)參與全球競合的平臺(tái)與機(jī)制

從2003年開始的“粵澳合作聯(lián)席會(huì)議”，到2011年的《粵澳合作框架協(xié)議》，雖然粵澳合作從早期的經(jīng)貿(mào)合作逐步過渡到了產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、跨境基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)公共服務(wù)、重點(diǎn)合作區(qū)、區(qū)域共同規(guī)劃等五大領(lǐng)域的全面合作，但這種合作仍是基于各自利益最大化的“1+1=2”的區(qū)域合作。廣東自貿(mào)區(qū)建設(shè)背景下的粵澳(港)合作的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)是深度融合，這就對雙方或三方合作的利益訴求有更高的要求。這種更高的要求，就是要跳出“1+1=2”的傳統(tǒng)合作思維，立足更寬廣的全球化和區(qū)域一體化視野，謀劃“1+1>2”的區(qū)域規(guī)模效應(yīng)。事實(shí)上，廣東自貿(mào)區(qū)通過制度創(chuàng)新，實(shí)行了“負(fù)面清單”和準(zhǔn)入前國民待遇，這將擴(kuò)大對港澳開放，破除準(zhǔn)入后的隱形壁壘和政策障礙，創(chuàng)新自貿(mào)區(qū)自身體制機(jī)制。也就是說，通過自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，廣東三個(gè)自貿(mào)區(qū)片區(qū)將逐步縮小與港澳之間的制度差異和差距，實(shí)現(xiàn)制度融合和對接。在制度融合的基礎(chǔ)上，廣東自貿(mào)區(qū)有可能成為粵澳(港)合作開拓國際市場、參與全球競爭、面對全球挑戰(zhàn)的重大平臺(tái)，打造成粵港澳深度合作的示范區(qū)，實(shí)現(xiàn)全球競爭背景下“1+1>2”的整體效益。當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，僅有廣東單方面的改革還不行，澳門(香港)特區(qū)政府也必須積極跟進(jìn)、密切配合，做好相關(guān)制度與機(jī)制調(diào)適對接工作。

【責(zé)任編輯：于尚艷】

2015-06-25

F127.9

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1000-5455(2015)06-0111-04

楊愛平，江西瑞金人，管理學(xué)博士，華南師范大學(xué)公共管理學(xué)院副院長、教授。)