基于WEB服務(wù)的行政區(qū)劃信息管理淺析

◆夏浩軍

0 引言

行政區(qū)域界線是法定的行政界線，由大量的歷史習(xí)慣線、部分法定線和一些爭(zhēng)議線組成，部分地區(qū)由于界線不清，致使邊界爭(zhēng)議不斷發(fā)生，影響了這些地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。民政部門(mén)勘界工作中形成了大量的成果資料，內(nèi)容涉及標(biāo)繪行政區(qū)域界線的地形圖、界樁照片、界樁登記表、界樁位置略圖、界線協(xié)議書(shū)、勘界技術(shù)設(shè)計(jì)以及其他文字資料，數(shù)量極其龐大，來(lái)之不易，屬于寶貴的歷史文獻(xiàn)。目前界線管理工作主要采用檔案管理方式，這樣的資料只能手工檢索，頻繁查閱。既費(fèi)時(shí)費(fèi)力，又不利于檔案管理，難以滿足用戶對(duì)勘界成果資料綜合、系統(tǒng)分析的需求。而且資料容易破損，資料維護(hù)工作量大，手工檢索速度慢，資料不能供多人同時(shí)使用，工作效率低下。傳統(tǒng)的人工管理方法和手段，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)有規(guī)模的管理和迅速發(fā)展的需要，實(shí)現(xiàn)科學(xué)的、規(guī)范的、現(xiàn)代化的管理是必由之路。

Web技術(shù)的飛速發(fā)展將地理信息系統(tǒng)帶入一個(gè)嶄新的發(fā)展階段。地理信息技術(shù)與 Web技術(shù)的結(jié)合，也推動(dòng)了地理信息部門(mén)化、產(chǎn)業(yè)化和大眾化的進(jìn)程。由于政府工作很大一部分涉及到民政、土地、林業(yè)、水利等地理信息各個(gè)方面，由此，互聯(lián)網(wǎng)地理信息系統(tǒng)（簡(jiǎn)稱WebGIS）在電子政務(wù)中的應(yīng)用就顯得尤為重要，行政區(qū)劃信息管理工作是國(guó)家政權(quán)建設(shè)的一個(gè)重要方面。所謂“電子政務(wù)”，就是政府機(jī)構(gòu)運(yùn)用信息及通信技術(shù)打破行政機(jī)關(guān)的組織界限，應(yīng)用現(xiàn)代信息和通信技術(shù)，將管理和通過(guò)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行集成，在互聯(lián)網(wǎng)上實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)和工作流程的優(yōu)化重組，超越時(shí)間和空間及部門(mén)之間的分隔限制，向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)和全方位的、規(guī)范而透明的、符合國(guó)際水準(zhǔn)的管理和服務(wù)。信息化發(fā)展的趨勢(shì)，對(duì)界線、地名管理等行政區(qū)劃信息的管理也提出了新的要求。為了保存和科學(xué)管理這些勘界成果，需要綜合運(yùn)用計(jì)算機(jī)技術(shù)、GIS技術(shù)，建立數(shù)字化的地理信息和行政區(qū)劃管理系統(tǒng)。

1 國(guó)外發(fā)展現(xiàn)狀

雖然各國(guó)國(guó)情不同，開(kāi)展電子政務(wù)建設(shè)的基礎(chǔ)和政務(wù)環(huán)境有差別，但是電子政務(wù)建設(shè)卻有著共同的規(guī)律和目的，那就是通過(guò)采用現(xiàn)代“電子手段”，達(dá)到降低政務(wù)工作成本，提高政務(wù)工作效率和服務(wù)水平，最終達(dá)到提升一個(gè)國(guó)家的綜合實(shí)力和人民生活水平的目的。從世界范圍來(lái)看，各國(guó)為提高其國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，迎接新的挑戰(zhàn)，均積極致力于信息化建設(shè)，并將發(fā)展“電子政府”、實(shí)現(xiàn)“電子政府”放在首要位置。典型的如美國(guó)政府的“電子政府計(jì)劃”、白宮網(wǎng)站建設(shè)、第一政府網(wǎng)站建設(shè)（FIRSTGOV）、日本政府的“E一 JAPAN戰(zhàn)略”、新加坡的電子政府建設(shè)、電子英國(guó)、阿聯(lián)酋的電子政府計(jì)劃等。

自2001年《電子政務(wù)標(biāo)桿管理：聯(lián)合國(guó)所有成員國(guó)電子政務(wù)水平的調(diào)查報(bào)告》開(kāi)始至2014年的十四年間，聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部（United Nations Department of Economic and Social Affairs）已針對(duì)全球電子政務(wù)發(fā)展?fàn)顩r發(fā)布了8份調(diào)查報(bào)告。《聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》致力于展示成功的電子政務(wù)策略案例，提倡繁榮、平等與和平的可持續(xù)發(fā)展綱領(lǐng)，推介以行政改革和可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的開(kāi)創(chuàng)性實(shí)踐措施。該報(bào)告以這一報(bào)告在全球范圍內(nèi)得到了廣泛的認(rèn)可，是世界上唯一一份評(píng)價(jià)193個(gè)聯(lián)合國(guó)成員國(guó)電子政務(wù)發(fā)展?fàn)顩r的報(bào)告，是決策者了解本國(guó)電子政務(wù)優(yōu)勢(shì)和不足從而制定有效策略的工具，成為評(píng)估公共行政部門(mén)電子政務(wù)服務(wù)水準(zhǔn)的權(quán)威標(biāo)桿。從具體國(guó)家來(lái)看，韓國(guó)專(zhuān)注電子政務(wù)創(chuàng)新并一直發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)作用，2014年仍居排名榜首位；與2012年相比，澳大利亞（第2名）、新加坡（第3名）的全球排名都有了很大的提升。從不同大洲來(lái)看，歐洲憑借最高的區(qū)域電子政務(wù)指數(shù)（EGDI）保持領(lǐng)先地位，法國(guó)（第4位）、荷蘭（第5位）、英國(guó)（第8位）和芬蘭（第10位）等國(guó)表現(xiàn)突出；美洲緊隨其后，美國(guó)（全球排名第7位）領(lǐng)導(dǎo)美洲電子政務(wù)；韓國(guó)繼續(xù)保持亞洲電子政務(wù)領(lǐng)跑者的地位；突尼斯（全球排名第75位）領(lǐng)導(dǎo)非洲電子政務(wù)。

2 國(guó)內(nèi)發(fā)展現(xiàn)狀

近年來(lái)，我國(guó)對(duì)信息化和電子政務(wù)工作高度重視，黨的十六大明確提出“推行電子政務(wù)、提高行政效率”，十六屆三中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“要發(fā)展電子政務(wù)，提高政府的服務(wù)和管理水平”。黨的十七大又提出了“推行電子政務(wù)，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)”。2011年12月，工業(yè)和信息化部印發(fā)《國(guó)家電子政務(wù)“十二五”規(guī)劃》提出了“十二五”時(shí)期中國(guó)電子政務(wù)的發(fā)展目標(biāo)、方針和應(yīng)用重點(diǎn)。2014年2月27日，中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組成立，組長(zhǎng)由國(guó)家主席習(xí)近平親自擔(dān)任，旨在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)及軍事等各個(gè)領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)安全和信息化重大問(wèn)題，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)?！?014年聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》顯示，中國(guó)的電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)（EDGI）為 0.5450，位列第 70名，與 2012年相比上升8個(gè)位次，是近五年來(lái)排名最靠前的一次，表明中國(guó)電子政務(wù)在這段時(shí)間里取得了較大的發(fā)展與進(jìn)步。

目前，我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展的基本特征大體可以歸納為五個(gè)方面：一是電子政務(wù)建設(shè)的戰(zhàn)略部署己經(jīng)完成；二是電子政務(wù)建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略任務(wù)越來(lái)越明確；三是電子政務(wù)建設(shè)的整體思路越來(lái)越清晰；四是對(duì)電子政務(wù)建設(shè)規(guī)律的認(rèn)識(shí)越來(lái)越深刻；五是電子政務(wù)建設(shè)的實(shí)踐成效也越來(lái)越突出。

我國(guó)省、縣兩級(jí)陸地行政區(qū)域界線的勘定試點(diǎn)工作始于 20世紀(jì)80年代末，正式勘界從1996年起，歷時(shí)5年，完成了全國(guó)陸地（不含港澳界）68條、62300多公里的省級(jí)行政區(qū)域界線和41.6萬(wàn)多公里的縣界勘定，成為法定的行政區(qū)域界線。2003年，由民政部開(kāi)發(fā)完成的全國(guó)省級(jí)行政區(qū)域界線信息管理系統(tǒng)正式啟用，系統(tǒng)包括全國(guó)陸地除港澳地區(qū)外長(zhǎng)達(dá)6.23萬(wàn)公里的68條省界的地形圖、界樁的詳細(xì)位置，以及勘界協(xié)議書(shū)等相關(guān)信息。借助行政區(qū)域界線信息管理系統(tǒng)，不僅可以最快速地提供省界位置、爭(zhēng)議區(qū)地形地貌等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，有效解決邊界爭(zhēng)議，還可以通過(guò)信息資源共享，廣泛應(yīng)用于國(guó)土資源的普查、土地資源的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和減災(zāi)防災(zāi)等領(lǐng)域。

3 目前存在的主要問(wèn)題

地理信息系統(tǒng)（GIS）通過(guò)計(jì)算機(jī)技術(shù)、信息技術(shù)和測(cè)繪技術(shù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)地理信息以及與地理空間數(shù)據(jù)相關(guān)的多種專(zhuān)題信息技術(shù)的采集、集成處理、存儲(chǔ)管理、查詢分析、高效可視化以及制圖等功能，已經(jīng)廣泛應(yīng)用于社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，并取得了巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。地理信息系統(tǒng)是一門(mén)集多種學(xué)科為一體的邊緣學(xué)科，它在多種信息的集成處理和可視化方面具有無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)。行政區(qū)域界線勘定和界線管理工作直接與空間位置有關(guān)，采用地理信息技術(shù)將大大提高行政區(qū)域界線勘定和界線管理的工作效率，為領(lǐng)導(dǎo)決策及時(shí)提供科學(xué)依據(jù)，為行政區(qū)域界線管理信息化、高效化以及管理的規(guī)范化和現(xiàn)代化有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

但是傳統(tǒng)GIS，開(kāi)發(fā)出的功能操作只能為專(zhuān)用的應(yīng)用服務(wù)，不能被其他系統(tǒng)調(diào)用。功能資源不能共享，無(wú)法實(shí)現(xiàn)異構(gòu)空間數(shù)據(jù)互操作，無(wú)法實(shí)現(xiàn)跨平臺(tái)，開(kāi)發(fā)、調(diào)試和維護(hù)困難。這不利于行政區(qū)域界線管理信息的共享，不適應(yīng)電子政務(wù)的發(fā)展。

近幾年隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，給電子政務(wù)的發(fā)展帶來(lái)了許多新的機(jī)遇。但是在電子政務(wù)發(fā)展過(guò)程中也遇到了許多新的技術(shù)問(wèn)題，由于一直沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)范政府各部門(mén)間的合作行為，使得異構(gòu)應(yīng)用系統(tǒng)的交互發(fā)展成本過(guò)高，而且只能適用于特定的環(huán)境。此外，政府職能服務(wù)化的發(fā)展也需要能夠支持迅速查詢、定位和調(diào)用應(yīng)用服務(wù)的機(jī)制。因此，為了充分發(fā)揮電子政務(wù)的潛力，使用戶能夠輕易發(fā)現(xiàn)、使用政府部門(mén)的服務(wù)，使政府各個(gè)部門(mén)間能迅速建立安全可靠的合作伙伴關(guān)系，可以將新一代的分布式計(jì)算體系結(jié)構(gòu)-----Web服務(wù)技術(shù)框架體系應(yīng)用于電子政務(wù)系統(tǒng)。該體系適用于電子政務(wù)體系結(jié)構(gòu)，從而使 Web不僅成為信息共享的平臺(tái)，而且成為服務(wù)共享的平臺(tái)。

4 Web服務(wù)在電子政務(wù)中的應(yīng)用

電子政務(wù)是一個(gè)綜合的信息系統(tǒng)，它能夠有效地處理機(jī)關(guān)內(nèi)部的流程、協(xié)作、信息利用和交流，即首先實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部辦公自動(dòng)化，并在此基礎(chǔ)上將服務(wù)的對(duì)象從政府機(jī)關(guān)內(nèi)部擴(kuò)展到其它機(jī)關(guān)、企業(yè)和社會(huì)公眾（即信息發(fā)布和動(dòng)態(tài)交互式信息服務(wù)）。其服務(wù)對(duì)象既包括政府機(jī)關(guān)內(nèi)部，也包括其他政府機(jī)關(guān)、企業(yè)和社會(huì)公眾；處理對(duì)象包括政府機(jī)關(guān)內(nèi)部信息、可在一定范圍內(nèi)交流的信息和可以公開(kāi)發(fā)布的信息（政務(wù)公開(kāi)）；處理方法是機(jī)關(guān)內(nèi)部處理流程模擬、協(xié)作，信息發(fā)布，受理各類(lèi)申請(qǐng)、投訴、建議和要求。既有信息的發(fā)布和接收，也有交互式的處理。從電子政務(wù)的基本思想來(lái)看，電子政務(wù)的各級(jí)政府可能分布在一個(gè)廣闊的空間里，這要求信息系統(tǒng)有遠(yuǎn)程通信的能力。當(dāng)今隨著政府之間的信息流動(dòng)加快，政府之間的合作關(guān)系也更為靈活、松散，就對(duì)信息系統(tǒng)提出了松散耦合的需求。另外，各個(gè)政府部門(mén)應(yīng)用的開(kāi)發(fā)平臺(tái)和語(yǔ)言可能都不相同，這時(shí)需要將這些不同平臺(tái)下使用不同編程語(yǔ)言開(kāi)發(fā)的應(yīng)用程序集成為一個(gè)相互協(xié)調(diào)互動(dòng)的 Web應(yīng)用。Web 服務(wù)體系使用 SOAP協(xié)議在實(shí)現(xiàn)應(yīng)用與服務(wù)之間的通信，用WSDL文件對(duì)服務(wù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)的描述。SOAP和WSDL都是基于 XML的，這保證了 XML的跨平臺(tái)操作。同時(shí)，SOAP一般使用標(biāo)準(zhǔn)的HTTP協(xié)議，可以透明地穿越政府防火墻。Web Services可以在Web上發(fā)布，發(fā)布的服務(wù)可以在UDDI上進(jìn)行注冊(cè)以便被檢索使用，滿足了政府之間松散耦合的要求。

5 基于WEB服務(wù)的境界GIS

Web技術(shù)的飛速發(fā)展將地理信息系統(tǒng)帶入一個(gè)嶄新的發(fā)展階段。地理信息技術(shù)與 Web技術(shù)的結(jié)合，也推動(dòng)了地理信息部門(mén)化、產(chǎn)業(yè)化和大眾化的進(jìn)程。當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在分布式技術(shù)的基礎(chǔ)上，向網(wǎng)格技術(shù)延伸，給 Web創(chuàng)造了新的契機(jī)，也使得地理信息系統(tǒng)有從系統(tǒng)向服務(wù)轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。地理信息 Web服務(wù)是Web服務(wù)技術(shù)與地理信息系統(tǒng)技術(shù)結(jié)合的產(chǎn)物，是GIS領(lǐng)域的一個(gè)重要研究方向。

由于政府工作很大一部分涉及到民政、土地、林業(yè)、水利等地理信息各個(gè)方面，由此WebGIS在電子政務(wù)中的應(yīng)用就顯得尤為重要，行政區(qū)域界線管理工作是國(guó)家政權(quán)建設(shè)的一個(gè)重要方面。所謂“電子政務(wù)”，就是政府機(jī)構(gòu)應(yīng)用現(xiàn)代信息和通信技術(shù)，將管理和通過(guò)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行集成，在互聯(lián)網(wǎng)上實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)和工作流程的優(yōu)化重組，超越時(shí)間和空間及部門(mén)之間的分隔限制，向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)和全方位的、規(guī)范而透明的、符合國(guó)際水準(zhǔn)的管理和服務(wù)。信息化發(fā)展的趨勢(shì)，對(duì)界線、界樁管理也提出了新的要求。為了保存和科學(xué)管理這些勘界成果，需要綜合運(yùn)用計(jì)算機(jī)技術(shù)、GIS技術(shù)，建立數(shù)字化的地理信息和界線管理系統(tǒng)。

互聯(lián)網(wǎng)地理信息系統(tǒng)（簡(jiǎn)稱 WebGIS）是 GIS 技術(shù)隨著Internet的出現(xiàn)而發(fā)展起來(lái)的。它使GIS從專(zhuān)業(yè)人員手中解放出來(lái)，成為與廣大人民群眾的生活息息相關(guān)的科技成果，用戶通過(guò)Internet可以瀏覽訪問(wèn) WebGIS站點(diǎn)中的空間數(shù)據(jù)，并進(jìn)行各種空間信息檢索和空間分析?；?Web服務(wù)的行政區(qū)域界線管理系統(tǒng)將大大提高行政區(qū)域界線勘定和界線管理的工作效率，為領(lǐng)導(dǎo)決策及時(shí)提供科學(xué)依據(jù)，對(duì)行政區(qū)域界線管理信息化、高效化和現(xiàn)代化有重要的現(xiàn)實(shí)意義。以地理信息為基礎(chǔ)的境界管理信息系統(tǒng)的建立，將分布在不同地域空間、不同平臺(tái)和多源不同數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的地理信息按照系統(tǒng)化、結(jié)構(gòu)化、一體化的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行數(shù)據(jù)組織、管理，實(shí)現(xiàn)信息查詢、分析、信息成果的發(fā)布，適時(shí)提供各種空間和動(dòng)態(tài)的地理信息，用于管理和決策支持。境界管理地理信息系統(tǒng)不僅可以為民政部門(mén)解決邊界爭(zhēng)議、有效管理行政區(qū)域界線并更好地保管勘界成果服務(wù)，而且可以提高業(yè)務(wù)的服務(wù)水平和競(jìng)爭(zhēng)能力，提高管理水平；可以對(duì)境界進(jìn)行實(shí)時(shí)變更和更新，處理和協(xié)調(diào)境界關(guān)系，快速進(jìn)行行政區(qū)劃圖的更新，避免重復(fù)勞動(dòng)，從而提高工作效率；還可以為政府的計(jì)劃、建設(shè)、國(guó)土資源、林業(yè)、水利、公安、司法等部門(mén)進(jìn)行信息化管理提供法定的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，在土地、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等國(guó)土資源的普查、土地資源的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和減災(zāi)防災(zāi)等方面有著廣泛的應(yīng)用前景。真正實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下信息共享和知識(shí)的發(fā)現(xiàn)，推進(jìn)GIS社會(huì)化的應(yīng)用。

6 結(jié)束語(yǔ)

在地區(qū)已有勘界資料的基礎(chǔ)上利用現(xiàn)代化技術(shù)來(lái)管理勘界成果資料，并提供輔助決策支持，使界線管理和行政區(qū)劃管理趨于一體化。在這一指導(dǎo)思想下，建設(shè)一套基于 Web服務(wù)的行政區(qū)劃信息管理系統(tǒng)，利用現(xiàn)代化技術(shù)來(lái)管理勘界成果資料，并提供輔助決策支持，使界線管理和行政區(qū)劃管理趨于一體化?？傊?，利用 Web服務(wù)技術(shù)的優(yōu)點(diǎn)來(lái)建立具有信息共享、易于集成、動(dòng)態(tài)構(gòu)建、互操作性強(qiáng)和軟件重用性好的行政區(qū)劃信息管理系統(tǒng)將作為政務(wù)管理及社會(huì)服務(wù)的最終目標(biāo)而實(shí)現(xiàn)普及應(yīng)用。