英國(guó)公私合作（PPP）的演進(jìn)及其啟示

摘要:2015年的政府工作報(bào)告中指出，要將增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給作為培育和催生經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新動(dòng)力，同時(shí)，在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域，積極推廣政府和社會(huì)資本合作模式，我國(guó)公共產(chǎn)品供給中的公私合作改革勢(shì)在必行。英國(guó)是全球公私合作實(shí)踐的領(lǐng)頭羊，對(duì)其公私合作歷史的梳理會(huì)得到一些有意義的啟示，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的借鑒有利于我國(guó)降低改革成本，提升公共產(chǎn)品供給效率。

英國(guó)的公私合作實(shí)踐中最有特點(diǎn)的當(dāng)屬私人融資計(jì)劃（PFI），PFI鼓勵(lì)私人部門參與公共項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造、融資及運(yùn)營(yíng)，旨在為納稅人提供高品質(zhì)的公共產(chǎn)品和良好的資產(chǎn)維護(hù)服務(wù)。PFI被運(yùn)用與眾多公共服務(wù)領(lǐng)域，包括醫(yī)療與衛(wèi)生、國(guó)防部門、教育、公共交通、環(huán)保及農(nóng)村事物部門、文化和體育、公共秩序及其他部門。自從實(shí)施以來，PFI在公共基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)領(lǐng)域的投資總額中占比不大，但卻是重要的組成部分，是被運(yùn)用最頻繁的公私合作模式。過去的20多年，在公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域內(nèi)，英國(guó)不斷探索公共部門與私人部門合作的新方式，是全球公私合作實(shí)踐的領(lǐng)頭羊。

一、英國(guó)公私合作的歷史概況

20世紀(jì)70年代末，撒切爾夫人上臺(tái)執(zhí)政，開始推行大規(guī)模的民營(yíng)化改革，將原來由政府壟斷供給的電力、電信、煤氣和自來水等服務(wù)以不同形式轉(zhuǎn)讓給私人資本經(jīng)營(yíng)。由于教育、醫(yī)療、交通等領(lǐng)域與民生聯(lián)系密切，在民營(yíng)化改革中遭到公眾強(qiáng)烈反對(duì)，政府保留了這些領(lǐng)域的供給權(quán)利。

部分公共服務(wù)領(lǐng)域的民營(yíng)化改革仍然緩解不了財(cái)政的巨大壓力。一是財(cái)政開支依然巨大，這使得緊縮的財(cái)政政策難以維持。二是公共投資效率不高，傳統(tǒng)政府采購(gòu)弊端重重，工時(shí)超期和成本超支現(xiàn)象普遍。三是資本預(yù)算約束，政府債務(wù)到達(dá)一定規(guī)模時(shí)，受資本預(yù)算約束，很難再提高。資本預(yù)算約束實(shí)際上限制了政府的財(cái)力。

到1990年梅杰擔(dān)任英國(guó)首相時(shí)，英國(guó)陷入周期性經(jīng)濟(jì)衰退期，迎來連續(xù)七個(gè)季度的經(jīng)濟(jì)負(fù)增長(zhǎng)。1990-1992年，為刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，擴(kuò)張型財(cái)政政策不可避免，政府由此陷入赤字財(cái)政的處境。1991-1992財(cái)年，英國(guó)財(cái)政赤字為143億英鎊，1993-1994財(cái)年，赤字高達(dá)460億英鎊，是國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的7.25%。1992年，為緩解財(cái)政赤字壓力，保守黨推出私人融資計(jì)劃（PFI），開始公共服務(wù)領(lǐng)域全面的民營(yíng)化改革。

英國(guó)對(duì)公私合作的推動(dòng)可從公共組織與管理上看出。1993年在財(cái)政部下設(shè)私人融資工作組和私人融資辦公室；1997年在財(cái)政部設(shè)立專門工作組，負(fù)責(zé)PFI推廣工作；1999年成立了由政府持有全部股權(quán)的英國(guó)伙伴關(guān)系（Partnership UK）組織，并替代了前期的財(cái)政部工作小組；2001年該伙伴關(guān)系組織進(jìn)一步完善為由政府和私營(yíng)部門共同持有股權(quán)的PPP管理模式的組織；2011年，財(cái)政部設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施局（Infrastructure UK，即IUK），全面負(fù)責(zé)PPP工作。2012年，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化，彌補(bǔ)PFI中令人擔(dān)心的不足，英國(guó)政府推出新的私人融資模式PF2（Private Finance 2），以提高公私合作效率。

二、英國(guó)政府對(duì)PFI的完善

從1992年保守黨推出PFI到2012年P(guān)F2頒布的20年時(shí)間里，PFI在實(shí)踐中逐漸暴露出一些問題，導(dǎo)致一些項(xiàng)目次優(yōu)的資金價(jià)值（VFM值）。政府也已經(jīng)采取了一些措施。

(一)PFI在實(shí)踐中的缺陷

從已有項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)表明，PFI不盡如人意的地方在于，對(duì)公共部門和私人部門來說，PFI的政府采購(gòu)進(jìn)程往往太慢，并且昂貴，這導(dǎo)致交易成本增加，減少了納稅人的VFM；項(xiàng)目運(yùn)作階段，PFI合同缺乏足夠的靈活性，這使得公共部門服務(wù)要求的更改變得困難；對(duì)于納稅人來說，PFI項(xiàng)目所帶來的未來債務(wù)缺乏足夠的透明度，同時(shí)，投資者的收益回報(bào)也不明晰；公共部門將不合理的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私人部門，導(dǎo)致后者向前者索要更高的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)；PFI項(xiàng)目中的權(quán)益投資者被認(rèn)為獲得暴利，這引發(fā)人們對(duì)項(xiàng)目VFM的憂慮。此外，PFI被經(jīng)常用于并不適合的公共項(xiàng)目，這些項(xiàng)目要么缺乏未來需求的穩(wěn)定性，要么技術(shù)變革太快，以至于無法確定長(zhǎng)期的具體需求。

(二)英國(guó)政府已采取的改革措施

為解決PFI模式的高成本、缺乏彈性、透明度不夠等歷史問題，同時(shí)應(yīng)對(duì)2008年金融危機(jī)后嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，政府采取的措施有：

1、統(tǒng)一政府賬戶

為增加PFI債務(wù)的透明度，2011年7月，政府首次公布了整體政府賬戶（Whole of Government Accounts，即WGA）中PFI債務(wù)的審計(jì)報(bào)告，標(biāo)志著PFI債務(wù)信息披露的突破性進(jìn)展。PFI項(xiàng)目的年度統(tǒng)一費(fèi)用由三部分構(gòu)成，即服務(wù)費(fèi)用，具體包括清潔、餐飲、維護(hù)及安?；ㄙM(fèi)，固定資產(chǎn)建設(shè)費(fèi)以及資本利息。WGA統(tǒng)一了大約1500個(gè)公共機(jī)構(gòu)的賬戶，包括中央政府、事業(yè)單位、公共醫(yī)療機(jī)構(gòu)、地方政府以及國(guó)有企業(yè)。

2、運(yùn)營(yíng)類PFI項(xiàng)目的成本節(jié)約計(jì)劃

2011年7月，為改進(jìn)運(yùn)營(yíng)類PFI項(xiàng)目的成本效率、VFM以及透明度，政府致力于實(shí)現(xiàn)全國(guó)15億英鎊的成本節(jié)約，該計(jì)劃在女王Romford醫(yī)院和三個(gè)國(guó)防部項(xiàng)目的試驗(yàn)中得到積極評(píng)論。成本節(jié)約的實(shí)現(xiàn)途徑有，對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)更有效率和更靈活的使用、服務(wù)領(lǐng)域的擴(kuò)展、重新審核融資和管理成本以及吸納投資并節(jié)省開支，所有節(jié)約的資金由采購(gòu)部門持有。

3、廢除PFI信用制度

PFI信用用來補(bǔ)貼項(xiàng)目的資本開支。為了給所有政府采購(gòu)方式創(chuàng)造公平的舞臺(tái)，2010年第三季度，政府廢除了PFI信用，從而消除了政府的預(yù)算激勵(lì)。PFI信用廢除以后，想要支持PFI項(xiàng)目的部門不得不從自己的預(yù)算中預(yù)留金費(fèi)。這意味著部門不得不考慮PFI項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)狀況并將其與同類方式進(jìn)行比較，從而有助于政府發(fā)包部門篩選出能帶來最大VFM的實(shí)施途徑。

4、重大項(xiàng)目的審計(jì)與核準(zhǔn)

為確保PFI采購(gòu)路徑在最適合的條件下使用、加強(qiáng)監(jiān)管以及控制支出，中央政府于2011年4月引入新的聯(lián)合審計(jì)與批準(zhǔn)制度。在新制度下，重大項(xiàng)目局的審批必須和改進(jìn)后的財(cái)政部審批流程完全對(duì)接。其中，財(cái)政部對(duì)重大項(xiàng)目的審批分為三個(gè)商業(yè)案例階段，即戰(zhàn)略規(guī)劃案例階段、業(yè)務(wù)概要案例階段以及具體業(yè)務(wù)案例階段。作為財(cái)政部的內(nèi)置機(jī)構(gòu)，基礎(chǔ)設(shè)施局（IUK）為財(cái)政部審批流程和重大項(xiàng)目局提供論證支持，特別是涉及到基礎(chǔ)設(shè)施與PPP部門的項(xiàng)目。

5、PPP項(xiàng)目的臨時(shí)貸款計(jì)劃、資金注入以及政府擔(dān)保

在金融危機(jī)和歐元區(qū)主權(quán)債務(wù)危機(jī)的環(huán)境下，為確保公共項(xiàng)目進(jìn)展不受高昂融資成本的影響，2012年7月，政府為PPP項(xiàng)目啟動(dòng)了新一輪臨時(shí)貸款計(jì)劃，以緩解市場(chǎng)的資本容量約束。在信貸市場(chǎng)不景氣的情況下，400億英鎊的擔(dān)保資金為基礎(chǔ)設(shè)施管網(wǎng)領(lǐng)域的優(yōu)先項(xiàng)目提供了金融支持，這些項(xiàng)目的來源領(lǐng)域包括公共交通、市政事業(yè)、能源和通信。

三、PF2對(duì)PFI的改進(jìn)

盡管英國(guó)中央政府已經(jīng)對(duì)PFI采取了一些改革措施，對(duì)PFI模式全面基本的重新評(píng)估仍然必要。在咨詢機(jī)構(gòu)、投資者、承包商、服務(wù)公司、學(xué)術(shù)組織及公共部門等利益相關(guān)者的建議下，中央政府推出PF2，涉及六個(gè)方面的改革，所有改革都旨在提高效率，增加VFM。

(一)股權(quán)融資

為增強(qiáng)公共部門和私人部門之間的合作伙伴關(guān)系，中央政府在未來項(xiàng)目中將扮演合伙投資者中小股東的角色。公共部門合伙投資的優(yōu)勢(shì)有，兩個(gè)部門的目標(biāo)將更加統(tǒng)一，都致力于改善項(xiàng)目績(jī)效和管理風(fēng)險(xiǎn)；創(chuàng)造真誠(chéng)的合作環(huán)境，兩個(gè)部門更能理解對(duì)方的觀點(diǎn)；作為股東，公共部門有權(quán)掌握更多信息，這提高了項(xiàng)目的透明度，包括項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)狀況；由于公共部門可以分享未來的投資回報(bào)，總的公共成本得到減少，VFM得到提升。

(二)項(xiàng)目采購(gòu)效率

在不犧牲品質(zhì)與競(jìng)爭(zhēng)的前提下，為保證PP2項(xiàng)目的采購(gòu)更快、更節(jié)省，中央政府的改革有：通過強(qiáng)化IUK的授權(quán)與支持部門間集中采購(gòu)來提高公共部門的采購(gòu)能力；在中央政府精簡(jiǎn)采購(gòu)的原則下，引入標(biāo)準(zhǔn)化和高效化方法，使采購(gòu)過程變得流暢，并發(fā)布綜合性標(biāo)準(zhǔn)文件；建立嚴(yán)格的采購(gòu)時(shí)間規(guī)劃制度，部門向財(cái)政部提交項(xiàng)目申請(qǐng)時(shí)必須附上精確的時(shí)間表；建立額外的財(cái)政部審核制度，加強(qiáng)PP2項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的監(jiān)管，確保項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的充分競(jìng)爭(zhēng)。

(三)服務(wù)合同的靈活性

為增加服務(wù)供給的靈活性，PF2模式在四個(gè)方面進(jìn)行了改進(jìn)。一是減小合同中服務(wù)的范圍，軟服務(wù)被排除在外。軟服務(wù)涉及項(xiàng)目的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，如清潔、餐飲、搬運(yùn)、洗熨、安保、郵件收發(fā)、垃圾處理等。軟服務(wù)將通過短期合同提供，或直接由公共部門提供。二是合同簽訂時(shí)的靈活性。一些服務(wù)項(xiàng)目是否放進(jìn)合同取決于公共部門的利益權(quán)衡，如有更低的供給成本或有現(xiàn)存的公共資源。三是合同期限內(nèi)“選擇性服務(wù)”供給的靈活性?！斑x擇性服務(wù)”一般以年度發(fā)生為基礎(chǔ)，如便攜式設(shè)備檢測(cè)、定期的重新裝飾、外部玻璃清洗、大雪清除、地面保養(yǎng)等，它們的成本要在政府采購(gòu)部門允許的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)。四是合同終止時(shí)的靈活性。PF2合同中，公共部門會(huì)繼續(xù)規(guī)定項(xiàng)目轉(zhuǎn)手時(shí)的條件，但條件有調(diào)整的空間，特別是項(xiàng)目更好滿足了公共部門的要求或節(jié)約了成本，這有利于提高項(xiàng)目轉(zhuǎn)移時(shí)的殘值。

(四)項(xiàng)目透明度改善

透明度將是PF2安排的核心，政府將采取大量措施來改善項(xiàng)目透明度。項(xiàng)目信息需求者包括納稅人、私人部門以及公共部門。相應(yīng)的措施有，發(fā)布項(xiàng)目完整信息的年度報(bào)表，對(duì)于政府參股的項(xiàng)目，公布財(cái)務(wù)信息；要求私人部門公布實(shí)際和預(yù)期的權(quán)益報(bào)酬信息；披露債務(wù)信息，通過控制PF2合同的表外業(yè)務(wù)來實(shí)現(xiàn)對(duì)PF2項(xiàng)目未來債務(wù)的控制；建立業(yè)務(wù)追蹤機(jī)制，通過公共部門的審批流程，將項(xiàng)目的進(jìn)展情況及時(shí)在財(cái)政部網(wǎng)站上更新；保證采購(gòu)部門或其他地方代表在項(xiàng)目公司董事會(huì)會(huì)議上的觀察員身份；最后，確保所有項(xiàng)目信息的易于獲得與理解。

(五)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

相較于PFI，PF2模式下的公共部門將承擔(dān)更多風(fēng)險(xiǎn)，因不可預(yù)測(cè)的法律政策變更引起的成本上漲風(fēng)險(xiǎn)將由公共部門承擔(dān)；市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)將由公共部門承擔(dān)；由于公共部門提供建設(shè)場(chǎng)地，其被污染的風(fēng)險(xiǎn)將由公共部門承擔(dān)；公共部門將分擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中核心的必要保險(xiǎn)，減少私人部門應(yīng)對(duì)市場(chǎng)波動(dòng)的儲(chǔ)備。同時(shí)，政府將探索保留材料損毀和業(yè)務(wù)中斷的風(fēng)險(xiǎn)。

(六)未來債務(wù)融資

PF2將會(huì)采取的措施有，拓寬長(zhǎng)期債務(wù)與權(quán)益資源的范圍，保證私人融資項(xiàng)目的收益；確保銀行在PF2項(xiàng)目融資中扮演重要角色，或者通過長(zhǎng)期貸款，或者通過工具支持機(jī)構(gòu)投資，包括建立擔(dān)?；蛱峁┬抛u(yù)支撐；鼓勵(lì)債務(wù)融資資源的使用和評(píng)估，如公共和私人債券、商業(yè)銀行債券、混合債券產(chǎn)品等等。

四、啟示

英國(guó)公私合作實(shí)踐源于財(cái)政約束和公共投資效率低下，在相當(dāng)完善的市場(chǎng)制度環(huán)境里，財(cái)政部和地方政府的不斷改革使公私合作逐漸走向成熟，這種成熟具有階段性和整體性，表現(xiàn)在專業(yè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和分工、公私合作業(yè)務(wù)細(xì)分及其合同的精細(xì)化、完善的信息披露機(jī)制、更加合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、融資結(jié)構(gòu)的合理性、效率和VFM的改進(jìn)等等。我國(guó)正處于公私合作起步階段，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的借鑒能降低改革成本，提升公共產(chǎn)品供給效率。