1000多萬“黑戶”怎么辦？

萬海遠(yuǎn)

2014年6月9日，廣東惠州，一個(gè)黑戶家庭，11歲的三女兒在家中照看兩個(gè)弟弟。

根據(jù)國務(wù)院第六次全國人口普查數(shù)據(jù)，全國在2010年至少有1300余萬人沒有戶口，占中國所有人口的1%。4年之后，如果再加上被漏統(tǒng)計(jì)的人群，“黑戶”的總量可能要遠(yuǎn)超過這個(gè)規(guī)模。

從調(diào)查結(jié)果來看，成功對(duì)戶口進(jìn)行漂白的成本取決于不同的“黑戶”成因。總體來看，大學(xué)畢業(yè)生因?yàn)闄n案接續(xù)而導(dǎo)致的“黑戶”漂白成本最高，但是成功漂白的可能性也最大;其次是不按計(jì)劃超生和非婚生育的“黑戶”個(gè)體，他們往往需要進(jìn)行很多的協(xié)調(diào)、辦理各種證明等，最后成功漂白的可能性很低。調(diào)查結(jié)果也表明，超生而無法繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)或其他罰款，是阻止很多“黑戶”去主動(dòng)辦理戶口的原因，比例上最高，其次是往返交通費(fèi)和協(xié)調(diào)過程中發(fā)生的一些費(fèi)用過高，使得“黑戶”群體沒有很強(qiáng)的動(dòng)力去漂白自己的身份。

追尋1300多萬“黑戶”問題的歷史背景，在于一些制度設(shè)計(jì)的漏洞和不規(guī)范的基層執(zhí)法，由此積聚了難以面對(duì)卻無法回避的社會(huì)矛盾。戶籍制度的初衷是管理人口，而“黑戶”的存在卻可能給社會(huì)管理帶來各種問題。

從樣本的主要分布來看，“黑戶”樣本主要生活在農(nóng)村，占57.8%;其次是13.7%的大學(xué)畢業(yè)生“黑戶”，其主要在工作地、原戶籍所在地和學(xué)校之間往返;再次是在不同城市進(jìn)行流浪的“黑戶”樣本，占13.2%。

具體來說，女性群體占多數(shù)。在中國農(nóng)村，傳統(tǒng)的觀念是要多生男孩，男性在封閉社會(huì)中的地位也顯著更高。因此，對(duì)于新生的男性嬰兒或兒童，家長為其主動(dòng)去派出所登記的可能性就更高，從而其成為“黑戶”的比例顯著低于女性。除了大學(xué)畢業(yè)生由于戶口檔案接續(xù)而導(dǎo)致的“黑戶”外，其他原因?qū)е碌摹昂趹簟眰€(gè)體普遍都接受非常少的教育，文盲或完全沒有接受正規(guī)教育的比例高達(dá)44.2%，而為小學(xué)教育程度的也達(dá)到30.7%以上。

由于受教育程度很低，而且?guī)缀鯖]有出過遠(yuǎn)門，大多數(shù)“黑戶”幾乎沒有機(jī)會(huì)說普通話，能熟練使用普通話的比例也非常之低，不太會(huì)講和完全不會(huì)講的比例加起來占比一半。

從調(diào)查結(jié)果來看，“黑戶”群體的心理健康狀況普遍較差。由于沒有途徑實(shí)現(xiàn)受教育的權(quán)利，大部分不能上學(xué)的“黑戶”孩子都散布在村莊里，常年沒有工作，缺少父母的照顧，因此也特別容易受到其他孩子的歧視。長期下來，“黑孩子”很容易養(yǎng)成自卑、自閉、沒有安全感、缺乏合作精神的性格特征，成為“問題少年”的幾率也大增。另外，在中國經(jīng)濟(jì)增長和人口流動(dòng)管制放松的前提下，一些“黑二代”也在很大程度上流動(dòng)到了城市，通常從事最苦最累的工作，卻無法享受到正常公民的各項(xiàng)權(quán)利?？傮w上看，“黑戶”作為一個(gè)不被社會(huì)承認(rèn)其客觀存在的群體，在心理上沒有認(rèn)同感和存在感，性格比較自卑，通常缺乏與外界的溝通，甚至不愛與陌生人說話，心理健康程度較低。

根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，“黑戶”個(gè)體沒有工作的比例達(dá)43.8%（含從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)）;而在擁有穩(wěn)定工作的群體中，仍有37.4%的“黑戶”從來沒有簽訂過勞動(dòng)合同，因此他們就業(yè)的基本權(quán)利很難得到保障。

“黑戶”個(gè)體是權(quán)利被剝奪的弱勢群體，由于長期被排斥在主流社會(huì)之外，他們沒有歸屬感，容易產(chǎn)生報(bào)復(fù)社會(huì)心理。而一旦心理底線被激化，他們隨時(shí)成為社會(huì)的定時(shí)炸彈。而且，由于“黑戶”群體中的一些違法人員長期習(xí)慣地游離于公眾視線之外，他們“反偵察”的能力更高，“人間蒸發(fā)”而不被發(fā)現(xiàn)的概率更大，因此容易成為一些非法組織努力爭取的對(duì)象。在新疆、云南發(fā)生的多起暴恐襲擊事件表明，很多恐怖組織正是看中了“黑戶”個(gè)體“看不見、摸不著、找不到”的特征，偏向于雇傭“黑戶”個(gè)體從事暴恐活動(dòng)。所以，“黑戶”個(gè)體一旦被某些非法組織利用，會(huì)給防治和處理暴恐事件帶來極大的困擾，并增加新的社會(huì)不穩(wěn)定因素。

在當(dāng)前，絕大部分中小企業(yè)都沒有承接戶口管理的能力，但是農(nóng)民工和大學(xué)生又那么多，如何制定相關(guān)政策來鼓勵(lì)大學(xué)生到中小企業(yè)工作甚至創(chuàng)業(yè)，相關(guān)的戶籍制度必須銜接上。而且，人口遷徙到外地之后，如果戶籍管理無法進(jìn)行無縫對(duì)接，“黑戶”現(xiàn)象就會(huì)不可避免，由此對(duì)流動(dòng)激勵(lì)構(gòu)成負(fù)面影響，并成為個(gè)人和企業(yè)的發(fā)展障礙。

我們在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，在城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)籌的背景下，城市的戶籍價(jià)值慢慢削弱;相反，農(nóng)村戶籍的價(jià)值卻日益增加。所以，附著在農(nóng)村土地上的福利和補(bǔ)貼吸引了大量的城郊甚至城鎮(zhèn)人口申請“非轉(zhuǎn)農(nóng)”，倒城鎮(zhèn)化現(xiàn)象嚴(yán)重。在這種情況下，一些農(nóng)村出去而沒有工作的畢業(yè)生，就會(huì)申請回到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)。

然而，當(dāng)?shù)嘏沙鏊囊?guī)定是，縱然回村從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)或自營勞動(dòng)，也不能落成當(dāng)?shù)貞艨冢驗(yàn)檫@會(huì)讓他們鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化率不斷走低。一些戶籍管理部門為了完成城鎮(zhèn)化的考核指標(biāo)，輕易地把居民的農(nóng)業(yè)戶口改成了非農(nóng)業(yè)戶口，同時(shí)還不允許外遷的農(nóng)村籍大學(xué)畢業(yè)生返回農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)，也不允許他們把戶口遷回成當(dāng)?shù)貞艨?，以此來提高城?zhèn)化率。這一做法，往往會(huì)帶來農(nóng)村大學(xué)畢業(yè)生不能回遷而把檔案自留，由此帶來大量的“黑戶”現(xiàn)象發(fā)生。

在這種情況下，那些沒有工作、沒有農(nóng)田、沒有宅基地的畢業(yè)生，在成為“黑戶”的同時(shí)，生存狀態(tài)堪憂。而且，在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，個(gè)別地方的城鎮(zhèn)化存在盲目的、運(yùn)動(dòng)式發(fā)展苗頭。雖然城鎮(zhèn)化率在快速上升，但是“被”城鎮(zhèn)化的居民卻并沒有享受到城鎮(zhèn)化所帶來的好處。雖然在戶口簿上被轉(zhuǎn)化成城鎮(zhèn)居民，但他們依然沒有好的住房，依然沒有優(yōu)質(zhì)的社會(huì)保障，孩子也依然沒有享受到好的教育。換句話說，居民所得到的城鎮(zhèn)化不是真正有質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，而是盲目追求數(shù)量的城鎮(zhèn)化。

在當(dāng)前，所有的證明如準(zhǔn)生證、出生證、身份證、暫住證、未婚證、流動(dòng)人口證、健康證、失業(yè)證、乞討證等，都離不開戶口。對(duì)一些部門來說，各種證明是為了管理方便的需要，但是有些非人性化的政策設(shè)計(jì)、復(fù)雜的辦理手續(xù)，使得公民不得不為“驗(yàn)明正身”而付出大量的人力、物力和財(cái)力。在調(diào)查過程中，一個(gè)顯著的事實(shí)是，有十多個(gè)部門在管理戶籍，這一方面使得部門分割嚴(yán)重、互相推諉扯皮現(xiàn)象嚴(yán)重，而且不同部門之間互相牽制;不同的部門有不同的規(guī)定，經(jīng)常還自相矛盾，讓居民陷入自我證明的死結(jié)中去。

這需要我們進(jìn)一步改革和完善相關(guān)政策，從而讓他們不再接受“沒有戶口”的懲罰。

由于戶籍制度具有公民個(gè)人信息收集、確認(rèn)、登記和身份識(shí)別的功能，諸如所在地證明、遷移證明、未婚證明等等都以它為基礎(chǔ)。然而，由于各種政策或證明權(quán)力被分散到不同的部門，各個(gè)證明之間又互相影響，若其中一個(gè)證件丟失，可能導(dǎo)致所有的證明無法辦理，這在客觀上加大了“黑戶”發(fā)生的比率。

這一點(diǎn)，我們可以借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，只擁有唯一且終生不變的社?？ㄌ?hào)，并把所有的相關(guān)信息全部集成到一張芯片上，由此居民可以方便地走遍全國，并自由地搬家和換工作。從這個(gè)角度來說，我們可以利用信息化、互聯(lián)網(wǎng)和高科技的力量，把戶口和檔案都共享到網(wǎng)絡(luò)，然后把所有這些信息全部集成到一張卡內(nèi)。同時(shí)，根據(jù)不同部門的權(quán)限而獲取不同等級(jí)的信息，這樣就不會(huì)出現(xiàn)某個(gè)證明丟失而導(dǎo)致“黑戶”群體激增的現(xiàn)象。

1984年以后戶籍的福利功能得到強(qiáng)化;同時(shí)從上世紀(jì)60年代開始，戶口政策被用來當(dāng)作強(qiáng)化人口管理的基本工具和手段。由于多年來“新生兒落戶”與“超生罰款”捆綁成為通行政策，有大量的家庭為逃避罰款，而沒有及時(shí)到派出所辦理落戶手續(xù)，這在客觀上帶來780萬新生兒沒有戶口，并成為“黑戶”產(chǎn)生的源頭。從這個(gè)角度來說，“黑戶”問題的根源還在于戶籍制度的附加功能，因此我們建議戶籍管理部門強(qiáng)化對(duì)公民基本信息進(jìn)行收集、確認(rèn)和登記的管理功能，把當(dāng)前戶籍的利益分配功能還原為只是簡單的信息收集功能，把與其不相關(guān)的計(jì)生罰款或相關(guān)的福利補(bǔ)貼功能全部剝離開來。

而大學(xué)畢業(yè)生戶籍檔案的接續(xù)，不僅涉及人口計(jì)生、勞動(dòng)保障、公安等部門，而且牽涉區(qū)縣內(nèi)部、城市間或不同省份間的部門銜接，尤其包括高校、企業(yè)和人才交流中心等。因此，如果地區(qū)間、部門間的協(xié)調(diào)配合出現(xiàn)問題，那么戶籍的接續(xù)是難以有效完成的，“黑戶”現(xiàn)象的發(fā)生就不可避免。所以，我們要簡化行政手續(xù)，協(xié)調(diào)部門間的政策規(guī)定，建議統(tǒng)一由居民最后流入地或最后一站派出所來協(xié)助個(gè)體進(jìn)行檔案追查，由他們作為第一責(zé)任機(jī)構(gòu)來協(xié)助個(gè)體進(jìn)行檔案搜尋，由此優(yōu)化居民接續(xù)戶籍所需要的各種手續(xù)，減少推諉扯皮現(xiàn)象，從而提高居民對(duì)戶口檔案搜尋的有效性，并從源頭上減少“黑戶”群體的來源。