利益相關(guān)者理論視角下的“學(xué)區(qū)房”問題探析

李元波，于曉潔

(云南大學(xué)公共管理學(xué)院，云南昆明 650500)

利益相關(guān)者理論視角下的“學(xué)區(qū)房”問題探析

李元波，于曉潔

(云南大學(xué)公共管理學(xué)院，云南昆明 650500)

“就近入學(xué)”是我國義務(wù)教育階段一項(xiàng)基本的公共政策。本文用利益相關(guān)者理論分析了各利益相關(guān)者在政策的實(shí)際運(yùn)行中如何相互作用導(dǎo)致政策偏移，促使“學(xué)區(qū)房”的形成。研究表明，政策制定和執(zhí)行并不是一個(gè)穩(wěn)定的過程，各利益相關(guān)方不斷地相互作用都可能使政策效應(yīng)復(fù)雜化，單一的公共產(chǎn)品和服務(wù)難以達(dá)到預(yù)期效果。

學(xué)區(qū)房; 就近入學(xué); 利益相關(guān)者

一、引言

近年來，“學(xué)區(qū)房”在中國社會(huì)持續(xù)升溫，各個(gè)城市不斷涌現(xiàn)天價(jià)“學(xué)區(qū)房”。特別是在一些大城市重點(diǎn)中學(xué)附近的房產(chǎn)，比如天津的遠(yuǎn)洋城、北京的中關(guān)村板塊、朝陽板塊等，備受學(xué)生家長青睞。很多家長認(rèn)為，重點(diǎn)學(xué)校附近的文化氣息和人文環(huán)境都將有利于孩子更好的學(xué)習(xí)和生活。

“學(xué)區(qū)房”的出現(xiàn)和我國義務(wù)教育階段的實(shí)行的“就近入學(xué)”政策是緊密相關(guān)的。所謂的“就近入學(xué)”就是義務(wù)教育階段的所有適齡兒童在自己的戶籍所在地就近進(jìn)入政府設(shè)立的實(shí)施義務(wù)教育的學(xué)校。采取“就近入學(xué)”政策的一個(gè)重要目的就是限制以經(jīng)濟(jì)權(quán)利和政治權(quán)利尋求優(yōu)質(zhì)教育資源的行為，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)教育機(jī)會(huì)的均等化?！熬徒雽W(xué)”本來是個(gè)意圖良好的政策，但在中國社會(huì)來說卻意外導(dǎo)致了學(xué)區(qū)房的形成，金錢成為政策對不同家庭實(shí)際影響的關(guān)鍵因素。家里經(jīng)濟(jì)條件好的孩子可以通過購房就近進(jìn)入好學(xué)校，條件不好的孩子只能進(jìn)入一般的學(xué)校[1]。顯然，這與政府當(dāng)初推行該政策的初衷是背道而馳的。

教育是影響社會(huì)公平的重要因素，追求教育公平是我國教育政策的重要目標(biāo)。教育作為一種典型的公共服務(wù)，本身是一個(gè)復(fù)雜的研究對象。本文將運(yùn)用利益相關(guān)者理論對“學(xué)區(qū)房”現(xiàn)象進(jìn)行分析，探討“就近入學(xué)”政策在制定和執(zhí)行過程中是如何發(fā)生的扭曲，為何會(huì)偏離預(yù)期的目標(biāo)。

二、 “就近入學(xué)”政策是導(dǎo)致學(xué)區(qū)房形成的重要原因

(一)“就近入學(xué)”政策利益主體分析

目前，“就近入學(xué)”政策制定和執(zhí)行的基本流程是：中央政府負(fù)責(zé)政策的制定，各地方政府根據(jù)本地區(qū)基礎(chǔ)教育資源的分布情況和學(xué)生生源情況劃分學(xué)區(qū)，適齡學(xué)生根據(jù)學(xué)區(qū)劃分結(jié)果就近進(jìn)入公辦中小學(xué)校就讀。在這一過程中，家庭條件較好的家庭如果被劃分到不理想的學(xué)區(qū)，他們會(huì)通過購買學(xué)區(qū)房的形式進(jìn)行遷移，從而讓子女享受優(yōu)質(zhì)教育資源。所以在這一政策過程中，相關(guān)利益主體主要是：

1.地方政府

地方政府負(fù)責(zé)該政策的執(zhí)行和監(jiān)督，并可以根據(jù)各地的實(shí)際情況作出調(diào)整，比如學(xué)區(qū)的劃分、區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育資源的調(diào)整等。由于地方政府手中掌握著優(yōu)質(zhì)教育資源的分配權(quán)，現(xiàn)實(shí)中一些利益相關(guān)者，比如房地產(chǎn)商，就可以通過尋租的方式影響政府的劃片，從而得到對自己有利的學(xué)區(qū)劃分格局。同時(shí)作為社會(huì)中的一份子，相關(guān)政府部門的人員也在受政策的影響，他們也會(huì)為自己子女爭取優(yōu)質(zhì)的教育資源，從而扭曲正常的學(xué)區(qū)劃分。

2.中小學(xué)校

現(xiàn)實(shí)中，進(jìn)入重點(diǎn)中小學(xué)校意味著孩子在未來將獲得更多的升學(xué)機(jī)會(huì)，所以越好的學(xué)校對家庭和學(xué)生也具有越大的吸引力。因此，現(xiàn)實(shí)中一些企事業(yè)單位和房地產(chǎn)開發(fā)商與重點(diǎn)學(xué)校之間經(jīng)常存在著各種“共建”關(guān)系，比如政策的傾斜、資金的扶助，重點(diǎn)學(xué)校也因此獲得更大的發(fā)展優(yōu)勢。

3.房地產(chǎn)開發(fā)商

在該政策背景下，是否擁有重點(diǎn)學(xué)校周邊的房產(chǎn)是中小學(xué)生能否享受優(yōu)質(zhì)教育資源的關(guān)鍵因素，這些房產(chǎn)對特定的家庭因此有著很大的吸引力。這對開放商來說意味著，重點(diǎn)中小學(xué)附近的房產(chǎn)開發(fā)將獲得更高的回報(bào)。

4.家庭和學(xué)生個(gè)人

“就近入學(xué)”政策要求適齡兒童在戶籍所在地和居住地就近進(jìn)入政府設(shè)立的中小學(xué)校。對學(xué)生家庭和個(gè)人來說，學(xué)區(qū)的劃分直接影響了學(xué)生是否有權(quán)利進(jìn)入重點(diǎn)學(xué)校就讀，這又決定了學(xué)生將來的升學(xué)和發(fā)展機(jī)會(huì)。所以，對于沒有居住在重點(diǎn)學(xué)校并且有經(jīng)濟(jì)能力的家庭來說，購買學(xué)區(qū)房就成為獲得優(yōu)質(zhì)教育資源的一種選擇。

通過以上分析，可以發(fā)現(xiàn)在該政策的執(zhí)行過程中，主要存在著四個(gè)利益主體：地方政府、開發(fā)商、中小學(xué)校和學(xué)生家庭。它們之間的相互關(guān)系我們可以用一個(gè)幾何模型來表示，見圖1[2]。

圖1 利益主體相互作用模型

從圖1模型中我們可以發(fā)現(xiàn)，政策的執(zhí)行是一個(gè)多維的過程，這意味著保持單一政策的穩(wěn)定性是不可取的，單一的公共產(chǎn)品和服務(wù)將無力應(yīng)對政策環(huán)境的變化[3]。在不斷變化的政策環(huán)境中，各個(gè)利益主體根據(jù)各自得到的有限信息，不斷調(diào)整各自的策略，追求自身利益的最大化。這就使得政策效應(yīng)復(fù)雜化，最終的政策均衡點(diǎn)可能會(huì)偏離預(yù)期的目標(biāo)。其中，政策環(huán)境應(yīng)該位于政策模型的核心地位，因?yàn)樗c各個(gè)利益主體緊密相關(guān)，決定他們在整體均衡中的地位，并且貫穿政策過程的始終。

(二)利益主體之間行為相互影響的復(fù)雜性分析

基于圖1的模型，在“就近入學(xué)”政策中主要存在地方政府、開放商、中小學(xué)校和家庭四個(gè)主要的利益相關(guān)者。一方面，政策環(huán)境是不斷改變的，另一方面，各個(gè)利益相關(guān)者可能采取的策略也是不確定的(這取決于各自可以得到的信息的種類和數(shù)量)。這樣，政策效應(yīng)就變得復(fù)雜化，可能會(huì)偏離預(yù)期的均衡點(diǎn)。利益相關(guān)者理論的相關(guān)觀點(diǎn)有助于分析各個(gè)利益相關(guān)方是如何相互作用、相互反饋從而導(dǎo)致學(xué)區(qū)房這一特殊的社會(huì)現(xiàn)象形成的。

需要說明，本文的分析都是基于這樣的前提假設(shè)：該政策的每一個(gè)利益相關(guān)方都是理性利己的，都致力于追求自身收益的最大化。比如居民會(huì)在既定的環(huán)境內(nèi)追求最好的生活環(huán)境和最優(yōu)質(zhì)的教育資源。在該假設(shè)下，當(dāng)某個(gè)城市居民居住在某一個(gè)社區(qū)時(shí)，如果這個(gè)社區(qū)難以提供優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)教育服務(wù)，他們就會(huì)產(chǎn)生遷移出該社區(qū)的沖動(dòng)，去尋找提供更好教育服務(wù)的社區(qū)。這實(shí)際上就是蒂博特描述的“用腳投票”現(xiàn)象，即地方居民通過遷徙來促進(jìn)地方政府在提供公共產(chǎn)品上的競爭?，F(xiàn)實(shí)中，父母都愿意為子女選擇更好的學(xué)校，更好的班級，并且有條件的家庭也會(huì)愿意為此支付更高額的費(fèi)用。而且就一般的統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看，父母的教育水平越高，收入越高，他們就越會(huì)關(guān)注子女的教育問題，而且愿意為此投入更多的金錢。而在當(dāng)前，我國義務(wù)教育階段實(shí)行的是劃片免試就近入學(xué)政策，各學(xué)校不得以考試成績作為選拔學(xué)生的依據(jù)，這就激勵(lì)富人通過買房來選擇學(xué)區(qū)，讓子女進(jìn)入更好的學(xué)校。這樣一來，富裕的家庭會(huì)逐漸向重點(diǎn)中小學(xué)校附近集中，從而進(jìn)一步影響當(dāng)?shù)氐姆績r(jià)，從而形成高價(jià)的學(xué)區(qū)房。為了表述的更清楚，我們提出本文的三個(gè)命題[4]。

命題1：我國基礎(chǔ)教育的優(yōu)質(zhì)教育資源分布非常不均衡,這就使得不同學(xué)區(qū)的學(xué)生在“就近入學(xué)”政策下難以享受的平等的受教育機(jī)會(huì)，學(xué)區(qū)的劃分成為影響教育機(jī)會(huì)的關(guān)鍵。

當(dāng)前這種教育資源分布的差距不僅表現(xiàn)在東西部之間、城鄉(xiāng)之間，還表現(xiàn)在社區(qū)之間和學(xué)校之間的教育質(zhì)量相差懸殊。導(dǎo)致這種不均衡的原因主要有兩個(gè)：一是我國長期以來實(shí)行的重點(diǎn)學(xué)校制度，這一政策人為地造成了不同地區(qū)、不同學(xué)校之間的發(fā)展不均衡；二是我國義務(wù)教育階段的財(cái)政投入中，地方財(cái)政占到很大部分?，F(xiàn)實(shí)中的不同地區(qū)各級政府的財(cái)政能力是不同的，這決定了他們在教育經(jīng)費(fèi)上的投入存在著明顯的差異，從而進(jìn)一步加劇了教育資源分布的不均衡。因此，地方政府學(xué)區(qū)的劃分成為影響學(xué)生享受何種教育資源的關(guān)鍵因素。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為如果稀缺資源不是在所有人之間隨機(jī)或者公開的分配，就會(huì)產(chǎn)生大量的尋租和設(shè)租行為。這一方面可能造成開發(fā)商和學(xué)校之間互惠互利：開發(fā)商幫助學(xué)校建設(shè)場館或者教學(xué)樓，小區(qū)業(yè)主的孩子就可以劃入該學(xué)校所在的學(xué)區(qū)，房子的價(jià)格也由此可以比周邊貴不少。通過這樣的方式，學(xué)校和開發(fā)商都會(huì)從中獲利。另一方面，有條件的家庭或者開發(fā)商甚至?xí)x擇直接買通政府的劃片負(fù)責(zé)人，影響學(xué)區(qū)的劃分。因?yàn)楦鱾€(gè)片區(qū)的具體情況，比如每個(gè)學(xué)區(qū)應(yīng)該有多少學(xué)生，學(xué)生的生源情況如何等情況只有負(fù)責(zé)劃片的政府官員最清楚。在這些尋租行為中，地方政府、開發(fā)商、富裕家庭都是受益方，他們對學(xué)區(qū)房的形成都持積極或默許的態(tài)度，最終的結(jié)果卻是社會(huì)整體福利受損。

命題2：隨著經(jīng)濟(jì)不斷增長，社會(huì)各階層對教育資源的需求會(huì)發(fā)生分化，富裕階層會(huì)有更強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)追求更優(yōu)質(zhì)的教育資源。

20世紀(jì)90年代以來，我國公民的可支配收入日益增加，這種收入的增加會(huì)直接導(dǎo)致個(gè)人需求結(jié)構(gòu)的改變：從關(guān)注生存性資料轉(zhuǎn)移到關(guān)注發(fā)展性資料。與此同時(shí)，我國社會(huì)貧富差距不斷擴(kuò)大，社會(huì)階層逐漸分化。造成這種貧富分化的原因，既有不同地區(qū)的居民在社會(huì)中占有的生產(chǎn)資料上的數(shù)量和質(zhì)量的差異，比如城市居民會(huì)從城市發(fā)展引起房價(jià)上升中獲益，農(nóng)村居民就沒有這種機(jī)會(huì)，同時(shí)也有制度上的原因，比如法治法規(guī)和社會(huì)保障制度不健全。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，人在不同階段對公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量的需求是不同的。所以富人擁有更強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)，也擁有更多的機(jī)會(huì)去尋求更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，競爭日益激烈，進(jìn)入教學(xué)質(zhì)量更好的學(xué)校就讀意味著更好的發(fā)展機(jī)遇和更多的升學(xué)機(jī)會(huì)。因此，富裕階層對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求就顯著增加了。因此，富人就更有可能，而且更有實(shí)力通過購買學(xué)區(qū)房為子女選擇教育質(zhì)量更好的學(xué)校。

命題3：中國的住房市場化改革使城市居民有可能自由選擇居住地，有經(jīng)濟(jì)能力的家庭可以通過購買房產(chǎn)獲得就近入學(xué)的資格。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，城市居民的住房主要由工作單位來分配。可是隨著我國城市住房市場化改革的逐漸展開，居民可以通過自己的偏好和家庭經(jīng)濟(jì)情況選擇購買或租賃房屋?！熬徒雽W(xué)”政策嚴(yán)禁學(xué)校通過考試選拔學(xué)生，這就刺激了家庭根據(jù)他們不同的教育偏好和購買能力選擇不同的居住地為子女選擇學(xué)校。結(jié)果，富裕家庭的孩子可以通過購買高價(jià)的學(xué)區(qū)房進(jìn)入好的學(xué)校，低收入的家庭無力購買學(xué)區(qū)房進(jìn)行擇校。這種富裕家庭通過“用腳投票”選擇優(yōu)質(zhì)教育資源的行為可能會(huì)導(dǎo)致有教育需求的富人大量向重點(diǎn)中小學(xué)校附近集中，促進(jìn)學(xué)區(qū)房的形成，而且還會(huì)進(jìn)一步推高周邊的房價(jià)和物價(jià)，貧困家庭可能會(huì)因此無法承受高額的生活成本被迫選擇遷出，這就使得“就近入學(xué)”政策追求教育機(jī)會(huì)均等化的目標(biāo)難以在事實(shí)上實(shí)現(xiàn)。

基于以上分析可以發(fā)現(xiàn)，在“就近入學(xué)”政策的制定和執(zhí)行過程中面臨著大量的交互關(guān)系，同時(shí)政策環(huán)境具備高度的不確定性，一直在不斷變化。地方政府、開發(fā)商、社會(huì)機(jī)構(gòu)、家長、學(xué)校和學(xué)生個(gè)人等利益相關(guān)方不斷的交互作用和反饋，結(jié)果導(dǎo)致了政策效應(yīng)的復(fù)雜化。這些交互作用共同促進(jìn)了學(xué)區(qū)房這個(gè)社會(huì)現(xiàn)象的形成。在已有的研究中，一些學(xué)者認(rèn)為政策執(zhí)行者在執(zhí)行過程中出于自身利益的沖動(dòng)會(huì)使政策偏離預(yù)期的目標(biāo)[5]。可是在對“就近入學(xué)”政策執(zhí)行的分析可以中發(fā)現(xiàn)，政府部門存在的尋租和設(shè)租行為并不是導(dǎo)致該政策偏離預(yù)期的唯一因素，甚至不是主要因素。其中，學(xué)生家庭的經(jīng)濟(jì)狀況，是否有能力負(fù)擔(dān)高價(jià)的學(xué)區(qū)房是決定該政策對學(xué)生造成何種影響的最重要因素。

三、政策建議

基于以上分析可以發(fā)現(xiàn)，在“就近入學(xué)”政策實(shí)施的過程中存在大量的相互關(guān)系，各利益相關(guān)方在不斷變化的政策環(huán)境中不斷地相互作用和反饋。在這些關(guān)系中，最重要的是目標(biāo)家庭如何進(jìn)行決策，這直接決定了該政策是否可以達(dá)到預(yù)期的結(jié)果。在該政策的執(zhí)行過程中，有一個(gè)非常明顯的“馬太效應(yīng)”：富裕家庭往往會(huì)通過購買學(xué)區(qū)房進(jìn)行政策規(guī)避。這就導(dǎo)致了富裕家庭在享受優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)教育資源方面的優(yōu)勢地位。家庭經(jīng)濟(jì)狀況的好壞成為是否能夠享受優(yōu)質(zhì)教育資源的一個(gè)因素，這顯然是和該政策的初衷是相背離的。所以，政府應(yīng)該采取切實(shí)措施，影響各相關(guān)方利益博弈的均衡點(diǎn)，追求社會(huì)整體效益的最大化。

1.應(yīng)建立教師輪崗制度

現(xiàn)實(shí)中，很多家庭之所以會(huì)購買高價(jià)的學(xué)區(qū)房，都是為了讓孩子可以享受更加優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)教育資源。所以，教育資源分布上的不均衡是學(xué)區(qū)房出現(xiàn)的根本原因。只要各個(gè)學(xué)校之間的教育質(zhì)量、辦學(xué)硬件設(shè)施之間存在顯著地差異，就會(huì)激勵(lì)有條件的家庭去購買學(xué)區(qū)房以謀求稀缺的資源，同時(shí)也會(huì)激勵(lì)房地產(chǎn)商去開發(fā)更高價(jià)的學(xué)區(qū)房。所以，政府應(yīng)該逐步調(diào)整教育資源的配置，實(shí)現(xiàn)教育資源的均等化。其中建立教師的輪崗制度是一項(xiàng)非常可行的措施[6]。地方政府可以在一定范圍內(nèi)推動(dòng)教師流動(dòng)任教，電腦為各個(gè)學(xué)校隨機(jī)配置師資力量，任期可以為一個(gè)教育周期：初中三年，小學(xué)六年。這樣，各個(gè)學(xué)校之間的教育質(zhì)量的差異就可以逐漸縮小。

2.政府要加大教育投入

教育經(jīng)費(fèi)投入不足是我國教育發(fā)展長期存在的一個(gè)問題。各級政府一定要加大教育投入，甚至可以考慮引入社會(huì)資本改變這個(gè)局面[6]?；A(chǔ)教育本身是一項(xiàng)典型的公共服務(wù)，它具有很強(qiáng)的正外部性，這也是維護(hù)社會(huì)公平正義的重要方面。所以各級政府一定要保證基礎(chǔ)教育的投入力度，在國外的地方政府的一些特定的稅收收入會(huì)專門用于教育投入，這也是一個(gè)值得參考的做法。

3.對“學(xué)區(qū)房”征收特別稅

現(xiàn)實(shí)中，人們購買學(xué)區(qū)房一般出于兩方面的原因：一是讓孩子可以進(jìn)入重點(diǎn)學(xué)校就讀；二是投資增值。這就使得學(xué)區(qū)房比普通商品房有更高的附加值。而且購買學(xué)區(qū)房的家庭往往來自于富裕的階層。對學(xué)區(qū)房收稅，可以遏制學(xué)區(qū)房的投機(jī)需求，使得投資回歸理性。另一方面，征收的稅金應(yīng)該?？顚Ｓ?，加強(qiáng)薄弱學(xué)校的建設(shè)，這樣也可以逐漸改變基礎(chǔ)教育資源分布不均衡的局面，削弱“學(xué)區(qū)房”存在的社會(huì)基礎(chǔ)。

[1] 陳友華.社會(huì)分層與教育分流——一項(xiàng)對義務(wù)教育階段“劃區(qū)就近入學(xué)”等制度安排公平性的實(shí)證研究[J].江蘇社會(huì)科學(xué),2007(1):229-235.

[2] 馬桑,陳穎.基于博弈視角的政府公共衛(wèi)生政策優(yōu)化研究——以“百萬貧困白內(nèi)障患者復(fù)明工程”為例[J].云南社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào),2014(2):56-59.

[3] 杜海峰,李樹茁,朱正威等.公共管理與復(fù)雜性科學(xué)[J].浙江社會(huì)科學(xué),2009(3):13-20.

[4] 丁維莉.局部改革與公共政策效果的交互性和復(fù)雜性[J].經(jīng)濟(jì)研究,2009(6):28-39.

[5] 丁煌,定明捷,吳湘玲.“上有政策、下有對策”的博弈緣由探析[J].科技進(jìn)步與對策,2004,21(7):146-148.

[6] 李軍.義務(wù)教育階段就近入學(xué)政策剖析[J].教育發(fā)展研究,2007(12A):39-43.

[責(zé)任編輯 沈正軍]

From the View of Stakeholder Theory to Study the “School ZonesReal Estate”

LI Yuan-bo，YU Xiao-jie

(School of Public Administration, Yunnan University, Kunming 650500, China)

The nearby enrollment policy is a fundamental public policy in China’s compulsory education. In this paper, the complex science theory is used to analysis the policy to find that changes in the social environment and the constantly interaction between policy stakeholders led the policy to shift。Complexity research shows public policy process is unstable: constant interaction among stakeholders can make the policy outcomes complicate and single public goods and services is difficult to achieve the desired results.

school district room; nearby enrollment policy; Complexity Science; Chaos

2015-03-28；

2015-05-16

李元波，男，河南濟(jì)源人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院2013級碩士研究生，主要研究方向：公共政策分析。

G40-052

A

2095-770X(2015)05-0114-04