中央不救助原則下地方政府債務(wù)管理的思考

●溫來成 仇賞月王 鼎

2014年，是我國地方政府債務(wù)管理的轉(zhuǎn)折之年。2014年8月31日，全國人大常委會審議通過《預(yù)算法》修正案，允許省級政府在規(guī)定條件下發(fā)行地方債券，這對規(guī)范地方政府債務(wù)融資具有里程碑式意義。9月23日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（以下簡稱《意見》），全面部署加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理?！兑庖姟芬?guī)定，地方政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，且中央政府實(shí)行不救助原則。而目前地方債務(wù)存量也已達(dá)到較大規(guī)模，據(jù)中金公司測算，截至2014年末，我國地方政府性債務(wù)規(guī)模約在21 萬億-22 萬億之間，相比審計(jì)署此前發(fā)布的截至2013年6月底的數(shù)據(jù)增長約20%。根據(jù)財政部要求，各地區(qū)地方政府投融資平臺公司剝離政府融資功能后，要對其債務(wù)在2015年1月5日前進(jìn)行甄別上報，嚴(yán)格區(qū)分政府債務(wù)和企業(yè)債務(wù)，實(shí)行不同管理方法。因此，我國地方政府債務(wù)管理邁入了新階段，需要對其重新審視和思考。其中，中央不救助原則，是促進(jìn)地方政府規(guī)范管理的強(qiáng)大動力，本文就此問題開展分析。

一、加強(qiáng)全口徑預(yù)算管理，配合中期預(yù)算，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增長

在中央不救助原則下，各級地方政府政府需要加強(qiáng)全口徑預(yù)算，將全部政府債務(wù)都納入預(yù)算管理，嚴(yán)格控制債務(wù)規(guī)模增長，防范財政風(fēng)險。財政部《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》規(guī)定，地方政府存量債務(wù)要根據(jù)收益、計(jì)劃償債來源的不同分為一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)，在2015年1月5日之前上交財政部審核后，將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，將專項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理。對政府與社會資本合作（PPP）項(xiàng)目中的財政補(bǔ)貼等支出，按性質(zhì)也要納入相應(yīng)政府預(yù)算管理。對于地方政府擔(dān)保債務(wù)、負(fù)有一定救助責(zé)任的債務(wù)等隱性債務(wù)，也要在政府財政預(yù)決算報告、政府財務(wù)報告中進(jìn)行專門說明，闡明債務(wù)總量和結(jié)構(gòu)，以及資金的使用情況，接受財政、人大以及社會公眾的監(jiān)督，從根上解決地方政府債務(wù)在預(yù)算外“黑賬”運(yùn)行、規(guī)模失控的狀況，實(shí)現(xiàn)地方政府舉債融資規(guī)范化、制度化，法制化。

同時，我國從2015年開始編制3年期的中期預(yù)算規(guī)劃，也有利于在新形勢下加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，防范財政風(fēng)險。通過中期預(yù)算規(guī)劃，地方政府在一個較長時間內(nèi)統(tǒng)籌安排債務(wù)資金的舉借、使用和還本付息，與年度預(yù)算相配合，采用債務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整等手段，平衡各年度的債務(wù)支出，防止出現(xiàn)明顯償債高峰期，或者出現(xiàn)政府債務(wù)違約現(xiàn)象，及時化解財政債務(wù)風(fēng)險，維護(hù)政府信譽(yù)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定、可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、完善地方政府債務(wù)預(yù)警體系，防范財政風(fēng)險

在中央不救助的原則下，各級地方政府還需進(jìn)一步建立健全本級財政債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系，以防范和及時化解財政風(fēng)險，維護(hù)地方經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)進(jìn)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。只有各級地方政府通過債務(wù)預(yù)警、調(diào)控，有效管控本級財政風(fēng)險，在沒有中央財政救助的情況下，才能有效防控整個地方政府系統(tǒng)性的債務(wù)風(fēng)險。地方政府債務(wù)預(yù)警體系的建立和完善，需要根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會狀況，參考國內(nèi)外地方政府債務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)設(shè)置債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)率、償債率、債務(wù)依存度等風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)及其臨界值，定期對本地區(qū)債務(wù)風(fēng)險狀況進(jìn)行評估。并根據(jù)評估結(jié)果，對債務(wù)風(fēng)險較高的地方政府進(jìn)行風(fēng)險預(yù)警，被風(fēng)險預(yù)警的地區(qū)，可由本級人大或?qū)徲?jì)部門宣布財政進(jìn)入緊急狀態(tài)。一旦地方政府進(jìn)入債務(wù)風(fēng)險預(yù)警階段后，就應(yīng)采取應(yīng)急措施，從控制債務(wù)規(guī)模增長和調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)兩方面，對現(xiàn)有債務(wù)進(jìn)行清理。同時，重新調(diào)整當(dāng)年預(yù)算，增加稅收、行政規(guī)費(fèi)等政府財政收入，壓縮一般性財政支出，必要時可采取凍結(jié)工資福利支出、出售政府資產(chǎn)等手段，保證債務(wù)還本付息支出、維護(hù)政府信譽(yù)，有效控制和防范政府債務(wù)風(fēng)險蔓延。

在國務(wù)院明確中央對地方債務(wù)實(shí)行不救助原則后，山東、四川、甘肅等地政府陸續(xù)宣布，省級政府對市縣政府債務(wù)也實(shí)行不救助原則。地方各級政府實(shí)行有效的債務(wù)預(yù)警體系，分級管控本級政府債務(wù)風(fēng)險，才能在上級政府財政不救助的情況下，依靠自身的調(diào)控能力，優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌債務(wù)還本付息，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，防范和化解財政風(fēng)險。

三、創(chuàng)新債務(wù)資金使用績效評價制度，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展

盡管我國經(jīng)濟(jì)總量已居世界第二位，但人均收入等經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指標(biāo)表明，中國仍屬發(fā)展中國家，發(fā)展仍然是第一要務(wù)。地方政府舉借債務(wù)的目的，是為了促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，造福于人民。且相對于稅收等范疇而言，債務(wù)融資具有成本高、風(fēng)險大等特征。因此，提高地方政府債務(wù)資金的使用績效，具有十分重要的意義。在其他條件不變的情況下，債務(wù)資金使用效益提高，可以創(chuàng)造更多的稅源，以償還債務(wù)本息。即債務(wù)使用的績效，體現(xiàn)了地方政府未來的整體償債能力，直接影響其未來償債的確定性程度，是影響地方政府性債務(wù)風(fēng)險的一個重要因素。對地方政府債務(wù)資金的使用進(jìn)行系統(tǒng)的績效評價，是完善我國地方政府債務(wù)管理、有效控制和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的技術(shù)保證。從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況分析，目前快速推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，是地方政府舉債融資的重要動力之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，60%以上的債務(wù)資金用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這就要嚴(yán)格債務(wù)資金管理，提高資金使用績效，債務(wù)資金不得用于政府行政經(jīng)費(fèi)支出，也不得用于“形象工程”、“豆腐渣工程”。

為了保障債務(wù)資金使用績效，需要在目前一般財政支出績效評價制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)行制度創(chuàng)新，建立專門的債務(wù)資金績效評價制度。具體而言，包括一般債務(wù)資金績效評價制度和專項(xiàng)債務(wù)資金績效評價制度。一般債務(wù)資金績效評價制度，是指對地方政府發(fā)行的一般責(zé)任債券資金使用績效的評價制度，其特點(diǎn)是發(fā)行債券時沒有和具體建設(shè)項(xiàng)目相對應(yīng)，而是由地方政府納入公共財政預(yù)算統(tǒng)籌使用，其還本付息由稅收等政府正常收入償還。專項(xiàng)債務(wù)資金績效評價制度，是指對地方政府發(fā)行項(xiàng)目債券資金使用績效的評價制度，其特點(diǎn)是債券發(fā)行時有對應(yīng)的建設(shè)項(xiàng)目，要求用項(xiàng)目收益償還債務(wù)本息。通過債務(wù)資金績效評價制度的建立和實(shí)施，推動地方政府債務(wù)資金舉借、使用、償還管理相統(tǒng)一，不斷提高債務(wù)資金使用績效，防范和化解財政風(fēng)險，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

四、建立地方財政破產(chǎn)制度，完善責(zé)任追究機(jī)制

由于受傳統(tǒng)行政管理和財政制度影響，我國普遍存在地方財政不會破產(chǎn)的觀念,此類觀念導(dǎo)致了有些地方政府官員不怕債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大、債權(quán)人對于政府債務(wù)沒有警惕性的現(xiàn)象，這也是有些地方政府肆意擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模的重要原因之一。但在中央對地方債務(wù)實(shí)行不救助原則，以及省級政府對市縣政府債務(wù)不救助的情況下，建立我國特色的地方財政破產(chǎn)制度，已是順理成章的事。

地方政府舉借債務(wù)，是市場經(jīng)濟(jì)條件正常的信用經(jīng)濟(jì)活動。政府發(fā)行債券，也不能保證100%不違約，只是和企業(yè)債券相比，違約率較低而已。地方財政債務(wù)違約嚴(yán)重時，有些國家實(shí)行破產(chǎn)制度。即政府破產(chǎn)制度作為一種威懾力，被這些國家視為防范地方政府過度舉債的必要措施，以及化解地方政府債務(wù)危機(jī)的最后手段。從美國來看，美國地方政府破產(chǎn)制度實(shí)際上是一種“債務(wù)重組、破產(chǎn)保護(hù)”的制度，允許無力償還債務(wù)的地方政府申請重整破產(chǎn)保護(hù)程序，在保全破產(chǎn)地方政府資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，制定債務(wù)調(diào)整計(jì)劃，提供扭轉(zhuǎn)財政困境和財政恢復(fù)重建的時間，使得地方政府可以合法地延期償債或調(diào)整債務(wù)，甚至減免債務(wù)，避免債務(wù)違約風(fēng)險進(jìn)一步擴(kuò)大而陷入債務(wù)惡性循環(huán)，最終使地方政府度過危機(jī)，政府財政得以重生。這種性質(zhì)的地方政府破產(chǎn)，實(shí)質(zhì)是財政的破產(chǎn),而非地方政府職能的破產(chǎn)，是政府債務(wù)重組而非清算關(guān)門。需要指出的是，盡管美國地方政府破產(chǎn)制度偏重于保護(hù)地方政府，然而它并非為政府逃債而設(shè)。事實(shí)上，地方政府破產(chǎn)制度強(qiáng)化了兩個基本功能：一是強(qiáng)迫地方政府對債權(quán)人負(fù)責(zé)，明確地方政府負(fù)債要承擔(dān)的責(zé)任，進(jìn)而對公共服務(wù)和行政管理進(jìn)行改革；二是使得地方政府債權(quán)人的合法權(quán)益獲得一種明確的法律保護(hù)，在法律制度框架下解決債務(wù)問題。而這兩點(diǎn)正是易在地方政府債務(wù)管理中被忽略的。因此，在中央不救助原則下，破產(chǎn)機(jī)制在一定意義上起到了強(qiáng)制讓政府承擔(dān)責(zé)任、走出惡性循環(huán)的作用，并在很大程度上促使地方政府保持危機(jī)意識和責(zé)任意識。

除借鑒國際上地方政府破產(chǎn)制度的經(jīng)驗(yàn)外，我國建立破產(chǎn)制度還需要注意以下幾個關(guān)鍵問題：一是地方政府要本著對債權(quán)人負(fù)責(zé)的態(tài)度，在維持公共服務(wù)的同時要保護(hù)債權(quán)人權(quán)利。二是建立地方財政破產(chǎn)的司法制度和程序。三是明確地方財政破產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)、條件。四是建立地方財政進(jìn)入破產(chǎn)程序后，公共服務(wù)、債權(quán)保護(hù)、債務(wù)重組、資產(chǎn)處置等具體管理制度。五是完善破產(chǎn)責(zé)任追究機(jī)制。要追究對地方財政破產(chǎn)承擔(dān)責(zé)任的黨政官員，依法給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分，有違法行為的要追究其刑事責(zé)任。

總之，建立完善的債務(wù)預(yù)算管理、債務(wù)預(yù)警體系、債務(wù)資金使用績效評價，以及財政破產(chǎn)等制度，進(jìn)一步規(guī)范地方政府債務(wù)管理機(jī)制，防范和化解財政風(fēng)險，是中央不救助原則下地方債務(wù)管理制度的重點(diǎn)，也是全面深化財稅體制改革的重要內(nèi)容?！?/p>