全球城市戰(zhàn)略規(guī)劃對提升中心城市國際競爭力的啟示

廣州市委政策研究室 劉一楠

2014年3月《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，提出要走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。作為新型城鎮(zhèn)化重要戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)，國家中心城市承擔(dān)著引領(lǐng)城市群一體化發(fā)展、參與國際產(chǎn)業(yè)競合的重要職能。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，借鑒全球城市戰(zhàn)略規(guī)劃的路徑措施，有助于準(zhǔn)確把握城市發(fā)展規(guī)律，加快產(chǎn)業(yè)和城市升級，增強(qiáng)中心城市輻射帶動(dòng)力和國際競爭力。

一、全球城市中長期戰(zhàn)略規(guī)劃的特點(diǎn)和路徑

(一)紐約2030規(guī)劃

2007年紐約實(shí)施新一輪綜合規(guī)劃《紐約規(guī)劃2030——更綠色、更美好的紐約》，目標(biāo)是到2030年建成21世紀(jì)第一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的城市。為應(yīng)對增長趨緩、基礎(chǔ)設(shè)施老化、環(huán)境惡化三大挑戰(zhàn)，規(guī)劃堅(jiān)持問題導(dǎo)向，在土地、水資源、交通、能源、空氣治理等方面制訂127項(xiàng)計(jì)劃，有針對性地解決城市發(fā)展問題。重點(diǎn)包括：一是高效利用土地。通過改造舊區(qū)、新建住房等方式，到2030年提供30～50萬個(gè)住房單元以滿足增長需求；制訂棕地治理的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，建立專門城市管理部門負(fù)責(zé)監(jiān)督實(shí)施棕地治理，減免棕地治理區(qū)域的稅收，并由政府提供治理基金，提高項(xiàng)目申請積極性；完善城市景觀綠化，力爭實(shí)現(xiàn)居民到公園10分鐘步行圈。二是開展水環(huán)境治理。包括更新供水的基礎(chǔ)設(shè)施，完善城市水網(wǎng)，擴(kuò)充水源渠道等。三是緩解交通擁堵，更新交通基礎(chǔ)設(shè)施。應(yīng)對措施包括：修建和擴(kuò)增包括城際通勤鐵路等交通運(yùn)輸設(shè)施；改進(jìn)現(xiàn)有交通基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，推廣快速公交線和公交專用通道等，提倡可持續(xù)型交通方式，規(guī)劃1800英里自行車專用道，促進(jìn)居民綠色出行。四是突出可持續(xù)發(fā)展主題，注重應(yīng)對能源、空氣、氣候變化。提出成立紐約能源規(guī)劃委員會(huì)，對能源規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行部署和監(jiān)管，推動(dòng)減少機(jī)動(dòng)車尾氣排放，推廣使用清潔能源和綠色環(huán)保建筑、城市綠植應(yīng)用等，目標(biāo)是到2030年成為全美空氣最潔凈的城市。紐約2030規(guī)劃的突出特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)“增長管理”，對土地開發(fā)利用模式等進(jìn)行有目的的引導(dǎo)和管控，以控制城市的無限蔓延，促進(jìn)城市公共資源的合理配置和可持續(xù)發(fā)展。

(二)芝加哥2040規(guī)劃

2005年，伊利諾伊州東北規(guī)劃委員會(huì)出臺《大芝加哥都市區(qū)2040區(qū)域框架規(guī)劃》，在宜居社區(qū)、人口多樣性、自然環(huán)境、全球競爭力和管理協(xié)作5個(gè)方面提出52項(xiàng)區(qū)域未來發(fā)展的目標(biāo)。未來發(fā)展的目標(biāo)是：成為建立在人口多樣性基礎(chǔ)上的宜居社區(qū)，以及以健康的自然環(huán)境、全球競爭力和管理協(xié)作而聞名的區(qū)域。主要措施有：一是確定不同層次的區(qū)域中心。建設(shè)1個(gè)全球中心、41個(gè)大都市中心、106個(gè)社區(qū)中心、127個(gè)鎮(zhèn)中心、17個(gè)村中心等五大類中心，并劃定機(jī)場、國家實(shí)驗(yàn)室、生態(tài)保護(hù)區(qū)等特殊地區(qū)。區(qū)域中心具有混合使用的緊湊形態(tài)，提供多樣化的住房，社群具有多樣性，宜居而富有經(jīng)濟(jì)活力，倡導(dǎo)公交導(dǎo)向開發(fā)和再開發(fā)。二是強(qiáng)化“交通走廊”重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。以降低中心之間的出行需求為導(dǎo)向，提出建設(shè)高快速公路、輕軌和快速公交、地鐵、水上交通等多種交通模式的走廊連接中心，為中心之間提供更有效的聯(lián)系和交通選擇。三是注重創(chuàng)造城市綠色空間。綠色地區(qū)包括農(nóng)田、水資源、綠地開放空間、綠道等4類，引進(jìn)私人機(jī)構(gòu)、基金會(huì)、NGO等社會(huì)力量參與綠色空間的保護(hù)和開發(fā)，目標(biāo)是將現(xiàn)有綠色空間連接成“綠色基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)”。

(三)倫敦

倫敦2008年出臺《規(guī)劃更美好的倫敦》。以可持續(xù)發(fā)展為總體原則，主題是公平、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、安全、保護(hù)。突出空間平衡發(fā)展戰(zhàn)略，規(guī)劃五個(gè)“次區(qū)域”，強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮內(nèi)城以外地區(qū)的潛在優(yōu)勢；加強(qiáng)各次區(qū)域間的聯(lián)系滲透。規(guī)劃目標(biāo)包括讓市民生活更加健康美好；讓倫敦具有強(qiáng)勁、多元和長期的經(jīng)濟(jì)增長，保持城市持續(xù)繁榮；增強(qiáng)社會(huì)包容性；讓城市更加宜居；建設(shè)綠色城市等。主要舉措有：一是確保經(jīng)濟(jì)增長。從總體上把握倫敦經(jīng)濟(jì)，保證所有市場主體都能夠充分參與城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。實(shí)行不同次區(qū)域制定不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展框架，支持中小型企業(yè)發(fā)展，增強(qiáng)融資便利化程度，建立金融、商業(yè)、創(chuàng)意等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)行動(dòng)計(jì)劃等優(yōu)先政策。二是確保提供充足的住房。通過公共部門投資和與開發(fā)商共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)等措施應(yīng)對住房市場的挑戰(zhàn)，投資建設(shè)5萬套可負(fù)擔(dān)住房；促進(jìn)宜居的可持續(xù)社區(qū)發(fā)展；開發(fā)住房監(jiān)測動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫等。三是促進(jìn)交通的發(fā)展。加大對軌道交通等城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的投入，進(jìn)一步協(xié)調(diào)城市各功能區(qū)的合理布局，縮短通勤行程，鼓勵(lì)發(fā)展公共交通、泰晤士河水巴、自行車和步行交通系統(tǒng)。四是應(yīng)對環(huán)境挑戰(zhàn)。采取措施以在應(yīng)對氣候變化方面取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展；避免對開放空間、綠帶、城市園林的不適當(dāng)開發(fā)；促進(jìn)廢棄物處理回收循環(huán)利用等。

(四)東京2020規(guī)劃

2011年12月，東京頒布2020年城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，提出八大目標(biāo)和十二項(xiàng)工程。新規(guī)劃更加重視城市防災(zāi)、建設(shè)低碳城市和提升城市的國際競爭力。一是建設(shè)具有超強(qiáng)抗災(zāi)能力的城市，提高災(zāi)害應(yīng)對能力，具備讓世界信賴的城市安全性能。二是建設(shè)高效自給的能源分散型低碳社會(huì)。實(shí)施獨(dú)創(chuàng)的新能源政策，發(fā)展低碳型經(jīng)濟(jì)，推廣低碳技術(shù)和資源循環(huán)使用，實(shí)現(xiàn)能源供給最優(yōu)化，加大可再生能源的使用量，創(chuàng)造清潔的城市環(huán)境。三是建設(shè)水域空間和綠色長廊環(huán)繞的魅力城市。創(chuàng)造新城市景觀，串聯(lián)綠色網(wǎng)絡(luò)，將濱水空間建成文化和信息的聚集地，設(shè)立歷史文物景觀保護(hù)基金，充分挖掘城市價(jià)值。四是建設(shè)產(chǎn)業(yè)魅力和城市魅力兼?zhèn)?、發(fā)展軌跡獨(dú)特的城市。明確制造業(yè)新產(chǎn)業(yè)布局，發(fā)展高附加值產(chǎn)業(yè)。依托筑波科學(xué)城等科技創(chuàng)新平臺，培育發(fā)展節(jié)能環(huán)保、健康醫(yī)療、機(jī)器人等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。強(qiáng)化國際金融樞紐功能，加強(qiáng)信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)國際化信息化轉(zhuǎn)型。提高連接機(jī)場等軌道交通的便利性，建設(shè)海陸空一體、具有超強(qiáng)國際競爭力城市。五是建設(shè)靈活應(yīng)對老齡化問題的世界模范城市。讓公租房優(yōu)先為老人服務(wù)，引入更多社會(huì)組織服務(wù)社區(qū)，推行老年人住宅和建筑物通用設(shè)計(jì)等。完善安全可靠的衛(wèi)生保健系統(tǒng)，推廣地區(qū)家庭醫(yī)生和家庭藥房，利用信息技術(shù)促進(jìn)遠(yuǎn)程醫(yī)療等，以應(yīng)對人口迅速老齡化帶來的挑戰(zhàn)。

二、全球城市戰(zhàn)略規(guī)劃對中心城市提升輻射帶動(dòng)力和國際競爭力的啟示

從1966年霍爾首次系統(tǒng)提出世界城市理論起，學(xué)界對世界城市發(fā)展規(guī)律、形成路徑研究日益深入。弗里德曼提出了世界城市假說（J.Friedmann，1986），將世界體系理論、國際勞動(dòng)分工理論和經(jīng)濟(jì)全球化理論相聯(lián)結(jié)，揭示了城市化過程與世界經(jīng)濟(jì)體系的內(nèi)在聯(lián)系。薩森在此基礎(chǔ)上提出全球城市（Global City）理論（Saskia Sassen，1992），認(rèn)為全球城市是經(jīng)濟(jì)全球化驅(qū)動(dòng)下生產(chǎn)空間分散式集中和全球管理與控制功能重整的結(jié)合，依托金融資本全球化，形成全球性生產(chǎn)控制中心，具有強(qiáng)大的專業(yè)化生產(chǎn)服務(wù)功能?？ㄋ固貭杽t提出世界城市是“信息城市”（Information City），是信息經(jīng)濟(jì)“流的節(jié)點(diǎn)”，通過其流量（如信息、知識、資本等流動(dòng)）而非存量（如規(guī)模大?。┰谌蚪?jīng)濟(jì)活動(dòng)中占領(lǐng)制高點(diǎn)（Manuel Castells，1992）。對照全球城市理論和戰(zhàn)略規(guī)劃，有助于把握世界城市發(fā)展路徑，為提升中心城市輻射帶動(dòng)功能和國際競爭力、實(shí)現(xiàn)城市治理能力和治理體系的現(xiàn)代化提供坐標(biāo)參照系。

(一)注重城市發(fā)展的中長期戰(zhàn)略謀劃，深刻把握城市發(fā)展規(guī)律和階段特征

城市是一個(gè)巨型的復(fù)雜系統(tǒng)，全球城市經(jīng)驗(yàn)表明，要注重中長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃研究，運(yùn)用空間經(jīng)濟(jì)學(xué)等方法，通過優(yōu)化城市生產(chǎn)力發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)和布局解決城市的可持續(xù)發(fā)展問題。重點(diǎn)研究影響城市發(fā)展的重大變量和條件，包括國際投資貿(mào)易規(guī)則、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的影響因素、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展梯度推移等帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)；研判第三次工業(yè)革命帶來的深刻影響，分析城市產(chǎn)業(yè)升級的路徑和內(nèi)驅(qū)力；研究城市土地、人口、交通、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)等關(guān)鍵要素演變，科學(xué)規(guī)劃多中心的城市空間布局。

(二)推進(jìn)重大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是中心樞紐城市發(fā)展戰(zhàn)略的重要支撐

發(fā)達(dá)的空港、海港、鐵路樞紐等重大戰(zhàn)略性交通基礎(chǔ)設(shè)施，有力推動(dòng)城市融入世界城市體系，促進(jìn)世界城市與其他城市進(jìn)行高端生產(chǎn)要素的交換。中心城市應(yīng)根據(jù)托城市地理位置特點(diǎn)，集中力量推進(jìn)現(xiàn)代化空港、海港、信息港、鐵路港等重大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)高端交通經(jīng)濟(jì)綜合平臺，構(gòu)建大交通格局，增強(qiáng)綜合性門戶樞紐功能。

(三)抓住新一輪科技和產(chǎn)業(yè)革命的機(jī)遇，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級是世界先進(jìn)城市發(fā)展的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力

全球城市紛紛轉(zhuǎn)向發(fā)展以生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)，三產(chǎn)比重多高達(dá)80%以上。國際金融等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)。在新一輪科技和產(chǎn)業(yè)革命浪潮中，中心城市建設(shè)要抓住機(jī)遇加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，大力發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)，跟進(jìn)實(shí)施工業(yè)4.0戰(zhàn)略，推動(dòng)工業(yè)化與信息化深度融合，搶占生產(chǎn)價(jià)值鏈的高端環(huán)節(jié)，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力，打造中心城市的經(jīng)濟(jì)升級版。

(四)提升國際化開放程度和水平，推動(dòng)投資和服務(wù)貿(mào)易便利化，是世界先進(jìn)城市搶占制高點(diǎn)的主要途徑

在國際化方面，全球城市是跨國公司集聚地，擁有大量的資本、人才、技術(shù)等高端生產(chǎn)要素。中心城市建設(shè)要抓住“一路一帶”的戰(zhàn)略機(jī)遇，推動(dòng)投資服務(wù)貿(mào)易便利化、通關(guān)便利化，建立對外商實(shí)施準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單的管理模式，加大招商引資力度，營造市場化法治化國際化營商環(huán)境，提升開放型經(jīng)濟(jì)水平。在區(qū)域合作方面，全球城市均依托發(fā)達(dá)的城市區(qū)域經(jīng)濟(jì)區(qū)或都市圈，并在其中成為樞紐城市，如紐約依托的美國東北部區(qū)域、東京依托的日本東海道區(qū)域。中心城市要以高鐵、城際軌道交通、高快速路等基礎(chǔ)設(shè)施為引領(lǐng)，強(qiáng)化樞紐城市功能，加強(qiáng)區(qū)域合作，實(shí)施大都市區(qū)協(xié)同治理，引領(lǐng)城市群發(fā)展。

(五)注重城市生態(tài)環(huán)境的低碳、綠色、宜居，是世界先進(jìn)城市戰(zhàn)略規(guī)劃的發(fā)展趨勢

資源與環(huán)境的制約促使全球城市在制定戰(zhàn)略規(guī)劃的同時(shí)，紛紛把低碳綠色發(fā)展作為重要發(fā)展目標(biāo)和核心主題。生態(tài)環(huán)境是生產(chǎn)力，是城市可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。中心城市發(fā)展要以生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)城市升級，劃定生態(tài)紅線，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，集約節(jié)約利用土地，加大空氣環(huán)境、水環(huán)境治理，推進(jìn)城市低碳綠色發(fā)展，建設(shè)宜居宜業(yè)的美麗生態(tài)城市，吸引海內(nèi)外創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才集聚。

[1]“PlaNYC2030:A Greener Greater New York.”http://www.nyc.gov/ht?ml/planyc/home.shtml.

[2]“GO TO 2040 comprehensive regional plan”，http://www.cmap.illi?nois.gov/about/2040

[3]“Planning for a Better London”，http://www.london.gov.uk/thelon?donplan.jsp.

[4]Friedmann J.The world city hypothesis.Development and Change,1986,17:69～83.

[5]Saskia Sassen：The Global City，周振華譯[M].上海社科院出版社，2005.

[6]Manuel Castells：The Informational City，崔國寶譯[M].江蘇人民出版社，2001.