建立跨年度預算平衡機制完善政府預算體系

●董鳳磊 王宇亭 賈占標

建立跨年度預算平衡機制完善政府預算體系

●董鳳磊 王宇亭 賈占標

十二屆全國人大常委會第十次會議通過的 《預算法》已于今年1月1日開始實施。新《預算法》的出臺，落實了十八屆三中全會決定中針對財稅體制改革的要求，是財政制度建設中具有里程碑意義的一件大事。新《預算法》在預算制度上具有諸多創(chuàng)新點，其中“各級政府應當建立跨年度預算平衡機制”的規(guī)定，在一定程度上克服了單一年度預算平衡機制的弊端。本文在闡述我國建立跨年度預算平衡機制現(xiàn)實意義的基礎上，借鑒其他國家實行該制度的經(jīng)驗教訓，研究了我國實行該制度過程中可能遇到的困難，并提出相應的政策建議。

一、建立跨年度預算平衡機制的現(xiàn)實意義

首先，有利于財政資源合理分配，規(guī)范財政收支。預算審查的重點是預算安排是否符合社會經(jīng)濟發(fā)展，配合財政政策落實。實行跨年度預算平衡機制，既可以防止為完成預算收入任務，征收“過頭稅”，也能夠避免年底突擊花錢。

其次，有利于提高財政支出績效。跨年度預算平衡機制的建立推進了預算績效管理，優(yōu)化了資源分配。不把項目支出安排在開工年度，而是根據(jù)財政資金使用的實際情況，分期安排預算，既保證合理支出硬性約束，也能夠根據(jù)實際績效靈活調(diào)整。

再次，有利于提高財政政策的有效性?？缒甓阮A算能夠有效配合國家宏觀調(diào)控政策，對一些建設周期較長的重大項目，合理安排預算資金，追求財政資金使用的長期經(jīng)濟和社會效益；同時根據(jù)不同預算年度經(jīng)濟形勢的變化，適度地調(diào)整預算安排，更加有效地落實不同時期財政政策的目標。

最后，有利于保證預算的法律性。建立跨年度預算平衡機制為依法征稅、科學理財提供了制度保障，強化了用法治的思維管好政府的“錢袋子”的理念，注重預算安排的靈活性的同時，防止預算的隨意性。

二、建立跨年度預算平衡機制面臨的困難

盡管跨年度預算平衡機制的建立能夠解決當前預算管理的諸多問題，但實行新的預算管理體制在實踐中有許多困難需要克服。

一是財政政策與預算的直接聯(lián)結有困難。從時間上來看，與年度預算相比，跨年度預算可以保證財政政策的連續(xù)性，使預算管理部門能夠在分配預算資金時充分圍繞著國家的中長期戰(zhàn)略規(guī)劃穩(wěn)步推進。然而，我國的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃通常是以五年為一個周期，而我國剛頒布的方案選擇以三年為預算周期，兩者在時間上的不匹配可能會導致預算與政策的聯(lián)結機制不足，跨年度預算平衡機制如果不能很好地調(diào)節(jié)資源的配置，仍有可能出現(xiàn)大量財政資源被浪費的現(xiàn)象。

從內(nèi)容上來看，跨年度預算需要充分預估經(jīng)濟發(fā)展趨勢，準確預測中期財政收入，以確保預算資源的分配與總體財政目標一致，提高財政資源配置效率。但在預算編制過程中，一方面，粗線條的國家方針使得財政支出很難量化，各支出項目進度中存在不確定性，預算編制機構、國家決策機構和金融機構的溝通不暢也使預測難上加難。另一方面，現(xiàn)實中的經(jīng)濟周期是不確定的，很難預測，于是固定周期的預算方案很難與經(jīng)濟周期相吻合，這種特征也造成了預測上的困難。因此，國家政策與跨年度預算的良好配合還需要提高跨年度預算的精細化水平。

二是不易把控地方債務風險。新《預算法》對地方政府債務采取一系列法律規(guī)定，如“經(jīng)國務院批準，地方一般公共預算為沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展可通過舉借一般債務予以彌補，地方政府一般債務規(guī)模納入限額管理?！边@些規(guī)定為建立年度間預算協(xié)調(diào)通道提供了法律依據(jù)，解決了經(jīng)濟低潮期間政府融資問題，在一定程度上緩解了地方債務風險。

然而，實行了跨年度預算平衡機制后，或有負債、經(jīng)濟周期沖擊、社會福利權利等因素使得中央仍然難以控制地方政府支出總額，蘊含著潛在的地方債務風險和財政風險。目前地方政府債務存量大，債務的償還高度依賴土地出讓金，同時地方政府融資不透明、不規(guī)范等現(xiàn)象使地方債務風險難以把控。在新預算法強調(diào)中央政府不為地方債務兜底的背景下，投融資平臺將會重新分配債務償還責任，政府負債規(guī)模或有大規(guī)模增加，呈現(xiàn)“滾雪球”式的債務積壓。另外，我國未來經(jīng)濟下行的壓力仍然較大，政府將采取積極的財政政策刺激經(jīng)濟運行，勢必會擴大財政預算規(guī)模，從而增加政府債務規(guī)模。同時，政府還面臨著社會保險基金缺口產(chǎn)生的隱形債務壓力。

三是難以避免政府官員的道德風險。我國目前以三年為一個預算周期，但我國政府官員的換屆周期與預算周期并不匹配。這就可能出現(xiàn)上一任官員在任期內(nèi)支出過多造成大量赤字，下一任官員不得不節(jié)約支出以彌補赤字的現(xiàn)象。另外，由于經(jīng)濟和財政預測的準確性難以掌握，政府官員在進行預算決策時就存在了運作的空間，有動機增加自己任期內(nèi)的預算額度。這種預測上的不確定性引發(fā)的官員道德風險問題存在一定的隱秘性，防范有一定的困難。

三、改進跨年度預算平衡機制的政策建議

跨年度預算平衡機制的建立是我國預算制度改革的重大突破，要解決其在實行過程中面臨的難題，保障新《預算法》合理有效的推行，可以從以下幾個方面尋找突破。

注重跨年度預算與年度預算相結合。我國目前編制跨年度預算的經(jīng)驗少，宏觀經(jīng)濟預測水平有待提高，同時預算周期、經(jīng)濟周期和政府換屆周期的不匹配，可能引發(fā)財政赤字，這些問題的存在需要年度預算的配合來解決。

保證預算的法律性，加強財政問責機制。減少預算編制中的人為干擾，防范政府官員預算決策時的道德風險。同時，進一步推進預算的績效管理，把年度績效作為年度預算批復的依據(jù)，把項目周期內(nèi)的全部資金安排納入中長期預算。

配合權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度。權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度能夠強化政府收支責任意識，綜合反映政府資產(chǎn)債務、收入費用等財務信息，突出預算績效管理，相比于收付實現(xiàn)制，能更有效的評價政府預算執(zhí)行結果。

充分落實中期滾動預算政策。中期滾動預算的編制能夠提高預算的精度，保持預算的穩(wěn)定性和完整性，有利于對預算的執(zhí)行結果進行合理有效分析，并為制定中期財政規(guī)劃奠定基礎?！?/p>

（作者單位：南開大學）