土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民主體意愿探究——基于石家莊、滄州、邢臺等部分農(nóng)村的調(diào)查

□石家莊學院《土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民主體意愿研究》課題組

隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化的加速推進，當前全面深化農(nóng)村改革已進入關(guān)鍵階段。盤活土地資源，落實農(nóng)民權(quán)利，拓展財富來源，從根本上解決“三農(nóng)”問題，關(guān)鍵還是從土地制度改革入手。

一、土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及存在的問題

我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)的發(fā)展對國家的發(fā)展、社會的穩(wěn)定有著極為重要的影響。農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的主觀因素是農(nóng)民，物質(zhì)基礎(chǔ)是土地。2013年中央一號文件提出，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制，要求堅持依法自愿有償原則，引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。2014年初，河北省委、省政府出臺《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革的若干意見》提出，堅持分類指導、有序推進農(nóng)村土地制度改革。2014年11月20日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，在遵循《農(nóng)村土地承包法》的立法精神，吸收近年來廣大農(nóng)民群眾土地流轉(zhuǎn)實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，在進一步強調(diào)堅持土地集體所有的前提下，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，形成土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局;強調(diào)維護農(nóng)民合法權(quán)益。建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，保護好農(nóng)戶的土地承包權(quán)益，堅持依法自愿有償，尊重農(nóng)民的流轉(zhuǎn)主體地位，讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者;強調(diào)堅持一切從國情和農(nóng)村實際出發(fā)，大力培育和扶持多元化新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，走出一條有中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。

(一)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀。根據(jù)我國《土地承包法》和《土地管理法》，農(nóng)村土地是農(nóng)民集體所有和國家所有并依法由農(nóng)民使用的土地。因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)就是在所有權(quán)歸屬不變的情況下，擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)(使用權(quán))轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有多種模式，例如有的農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)進行簡單交換的模式;有的農(nóng)民將其承包土地經(jīng)營權(quán)出租給大戶、業(yè)主或企業(yè)法人的出租模式;還有將承包土地經(jīng)營權(quán)作價入股的“股份制”以及入股組建合作社的“股份+合作”模式等，基本都是將農(nóng)業(yè)用地在土地承包期限內(nèi)，通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、合作、租賃、互換等方式出讓經(jīng)營權(quán)。承包的土地向?qū)I(yè)大戶、合作農(nóng)場和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)流轉(zhuǎn)，集體建設(shè)用地通過土地使用權(quán)的合作、入股、聯(lián)營、轉(zhuǎn)換等方式向城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)集中。

目前，我國土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)進入快速發(fā)展的新時期。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，截至2013年11月底，我國農(nóng)民承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達到26%左右，全國農(nóng)村承包50 畝土地以上的大戶達到287 萬家，家庭農(nóng)場的平均面積達到200 畝左右。經(jīng)濟發(fā)達、轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力多的地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)率就高，如上海市土地流轉(zhuǎn)率為49．9%，浙江省為23．5%，江蘇省為16．3%。河北省是農(nóng)業(yè)大省，全省172 個縣(市)，約有5 萬多個行政村落。目前，河北農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)從立法的從無到有，呈現(xiàn)了一種逐漸放松和多元化運行的機制。按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。據(jù)省農(nóng)業(yè)廳披露的數(shù)據(jù)，截至2013年底，河北省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達到1414．9 萬畝，占家庭承包耕地總面積的17%，比上年提高了1．9 個百分點。土地流轉(zhuǎn)面積的增加，促進了土地規(guī)模經(jīng)營。通過流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營比重達到60%以上。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的開展，不僅解決了因大量農(nóng)民外出務(wù)工導致土地閑置和土地季節(jié)性拋荒的問題，促進了農(nóng)民增收，還促使承包經(jīng)營權(quán)向大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)集聚，培育發(fā)展了一批專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等經(jīng)營主體，開展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，促進了農(nóng)業(yè)區(qū)域化布局、標準化生產(chǎn)、專業(yè)化服務(wù)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，提高了土地產(chǎn)出率和勞動生產(chǎn)率。2013年，河北省已出現(xiàn)11．64 萬個家庭農(nóng)場、7，215 個種糧大戶和50，793 個農(nóng)民專業(yè)合作社，建成了一批具有一定規(guī)模的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，推動了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，吸引優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域，引導越來越多的農(nóng)民離土離鄉(xiāng)，向城市、小城鎮(zhèn)集聚，有利于以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)土地流轉(zhuǎn)存在的突出問題。不可否認，以河北為例，土地流轉(zhuǎn)仍存在很多問題。主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)土地制度的二元分割，土地收益分配欠公平，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間和居民之間的收入差距較大，農(nóng)村集體土地所有權(quán)模糊，農(nóng)村集體土地使用權(quán)不能完全合理配置和“地盡其用”。在集體土地轉(zhuǎn)為國有土地并進行開發(fā)的過程中，土地增值收益在地方政府、開發(fā)企業(yè)、集體組織和農(nóng)民之間分配不公，農(nóng)民合理收益難以保障，土地領(lǐng)域里的權(quán)力尋租和腐敗等現(xiàn)象嚴重。

土地流轉(zhuǎn)中，最突出的問題是農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)中處在弱勢的地位，在市場主體地位高度懸殊的情況下，在土地流轉(zhuǎn)市場尚未完全有序化的條件下，加之部分企業(yè)和地方政府采用某些超市場力量，使農(nóng)民利益受到損失，導致部分農(nóng)民“種田無地、就業(yè)無崗、保障無份、創(chuàng)業(yè)無錢”，對土地流轉(zhuǎn)充滿戒心和疑慮。據(jù)人民日報報道，在有的地方，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)非常壯觀，領(lǐng)導介紹土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民既拿地租，還可上班掙錢，前景很好。但對農(nóng)民調(diào)研卻發(fā)現(xiàn)，不少農(nóng)民反映流轉(zhuǎn)土地租金偏低，公司收入再高多，但跟農(nóng)民關(guān)系不大。數(shù)據(jù)顯示，2012年流轉(zhuǎn)入企業(yè)的土地面積同比增長34%，2013年同比增長40%。而土地流轉(zhuǎn)糾紛也居高不下，僅去年全國就受理18．8 萬件。由于社會生產(chǎn)力發(fā)展水平和經(jīng)濟總體水平不高，因而河北省土地流轉(zhuǎn)規(guī)模低于全國平均水平。當前河北省土地流轉(zhuǎn)市場總體處于發(fā)展初期階段，土地流轉(zhuǎn)總量偏小，農(nóng)戶間土地自發(fā)流轉(zhuǎn)比重大，集體組織引導流轉(zhuǎn)少，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)交易機制尚未健全。據(jù)調(diào)查河北省土地流轉(zhuǎn)期限都比較短，流轉(zhuǎn)期限主要集中在5年以下，并且約有50%的農(nóng)戶沒有簽訂任何形式的土地流轉(zhuǎn)合同。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，不少農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)并不像某些領(lǐng)導期望的那樣給農(nóng)村發(fā)展帶來規(guī)模效益。一是由于農(nóng)業(yè)機械化程度越來越高，不少農(nóng)民可以利用打工間隙回家種地;二是農(nóng)業(yè)園區(qū)并不能解決多數(shù)農(nóng)民就業(yè)問題，所以，不少農(nóng)民并不情愿土地流轉(zhuǎn)。在不少農(nóng)村，土地流轉(zhuǎn)只占很小比重，即使有幾例流轉(zhuǎn)，也是因為一些家庭外出務(wù)工，不得不把土地交給鄰居或親戚耕種。耕種者給對方一定數(shù)量的金錢或糧食補償，但數(shù)量較少，而且多是象征性的給予。這種土地流轉(zhuǎn)多采用口頭協(xié)議而非書面形式，更沒有土地流轉(zhuǎn)中介組織，經(jīng)常產(chǎn)生糾紛，導致一些人寧肯土地撂荒，也不愿意流轉(zhuǎn)。

二、土地流轉(zhuǎn)忽視農(nóng)民主體地位的原因分析

規(guī)模報酬理論研究奠定了土地流轉(zhuǎn)的理論基礎(chǔ)。規(guī)模報酬遞減規(guī)律表明:當經(jīng)濟達到一定規(guī)模時，再一味地增大規(guī)模只會帶來經(jīng)濟效益的無謂損失，而不能實現(xiàn)規(guī)模利潤的增加。所以，只有適度的經(jīng)濟規(guī)模才有利于經(jīng)濟的快速穩(wěn)定發(fā)展。美國在20世紀初確定了以家庭農(nóng)場制為主的土地制度;法國頒布《農(nóng)業(yè)指導法》，通過法律來保護和促進土地流轉(zhuǎn)，并成立土地整治與農(nóng)村安置公司收購小片土地，以優(yōu)惠的價格賣給大農(nóng)場，加速土地集中，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。

從我國來看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)育緩慢、流轉(zhuǎn)不規(guī)范、產(chǎn)權(quán)不清、資本化程度低等問題受社會經(jīng)濟發(fā)展狀況、市場與產(chǎn)權(quán)狀況、參與主體狀況等多因素影響。其中，土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民主體意愿遭忽視現(xiàn)象非常突出。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要由于收入與職業(yè)不同，導致農(nóng)戶對土地的依賴程度與認知會有所差異，直接決定了農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿。中國素來就有土地養(yǎng)老的傳統(tǒng)觀念，有的農(nóng)民缺乏一技之長，把土地視為“命根子”，是自己全部生活的依靠，認為土地流轉(zhuǎn)就是一次性剝奪自己的土地，從而對土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生恐懼和抵觸情緒。此外，實行土地承包制以來，土地因包產(chǎn)到戶而被嚴重分割。農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)的主體，握有土地的農(nóng)戶如果收入沒有明顯增加，是不會輕易同意土地流轉(zhuǎn)的，這是造成部分農(nóng)戶的土地惜轉(zhuǎn)的主要原因。土地流轉(zhuǎn)的客觀動因是缺乏一定經(jīng)濟實力的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社或種植大戶，而河北省不僅農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社、種植大戶等發(fā)展較慢，也存在規(guī)模偏小，效益較差，示范效應(yīng)不明顯的問題。從政策和制度平臺來看，政府引導力度不夠，支持土地流轉(zhuǎn)的法規(guī)不健全，服務(wù)體制不完善，中介組織和土地流轉(zhuǎn)市場不發(fā)達，加之土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)村社會保障等一系列問題沒有使農(nóng)民完全放心，導致農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的態(tài)度謹慎。

總之，當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和速度偏低，客觀上是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的客觀條件尚有待于發(fā)展，主觀上是部分領(lǐng)導的思想認識不到位，對土地流轉(zhuǎn)的主體問題認識上存在含糊的地方，在工作中還存在錯位、越位及包辦代替的現(xiàn)象，在土地流轉(zhuǎn)中存在“一刀切”的簡單化操作方式。

三、加強河北省土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民主體地位的意見及建議

從河北省實際來看，土地流轉(zhuǎn)應(yīng)堅決按照中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》要求，引導土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，具體應(yīng)把握好以下幾個方面:

(一)在土地流轉(zhuǎn)過程中要堅持以人為本，充分考慮農(nóng)民的主體意愿。農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)的主體，流轉(zhuǎn)的權(quán)力應(yīng)該掌握在農(nóng)民手中，只要其決定不違反國家的各項法律規(guī)定，應(yīng)尊重農(nóng)戶的自身選擇。由上述分析可見，解決農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的疑慮，關(guān)鍵是使農(nóng)民在經(jīng)濟利益上的訴求得到合情合理的滿足和解決，在農(nóng)民擔心的的養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等方面切實解決他們的后顧之憂。

(二)完善土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，加速土地流轉(zhuǎn)的市場化進程。土地制度問題，是深化改革面臨的一個重要問題，要在十八屆四中全會依法治國的精神指導下，完善土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律法規(guī)，明確土地所有權(quán)、承包權(quán)、使用權(quán)等基本問題，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的程序，加快中介組織建設(shè)，明確政府、集體、個人在土地流轉(zhuǎn)中的地位、權(quán)利和職能，為土地流轉(zhuǎn)形成制度保障和公正平臺。

(三)堅持“依法、有償”原則，堅持典型示范引導，因地制宜、循序漸進。依法嚴格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。執(zhí)法必嚴，違法必究。防止土地不合理的兼并以及土地資源的不必要浪費，防止權(quán)錢交易等土地流轉(zhuǎn)中的違法行為。土地流轉(zhuǎn)實踐中，要充分借鑒國內(nèi)外，特別是我國農(nóng)業(yè)合作化和開展家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制時期的經(jīng)驗和教訓，政府引導，典型示范，形式多樣，靈活機動，因地制宜，循序漸進?；鶎宇I(lǐng)導要做耐心細致的思想工作，切忌一刀切、一哄而上。土地流轉(zhuǎn)規(guī)模、速度要與現(xiàn)有農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)，與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的狀況相適應(yīng)，與農(nóng)民的思想覺悟相適應(yīng)。

［1］ 戴偉娟．城市化進程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究［M］．上海:上海社會科學出版社，2011

［2］ 劉偉慶．河北省土地流轉(zhuǎn)問題分析［J］．中國市場，2014，12