農(nóng)村基層組織腐敗預(yù)防研究
——以湖南為例

王碧萍，郭 槐

(1. 湖南工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院,湖南 株洲 412007; 2.株洲市蘆淞區(qū)人民檢察院， 湖南 株洲 412000)

?

農(nóng)村基層組織腐敗預(yù)防研究
——以湖南為例

王碧萍1，郭 槐2

(1. 湖南工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院,湖南 株洲 412007; 2.株洲市蘆淞區(qū)人民檢察院， 湖南 株洲 412000)

農(nóng)村是國(guó)家政權(quán)的根基，也是維護(hù)社會(huì)和國(guó)家穩(wěn)定的基礎(chǔ)，而鄉(xiāng)村干部的行為則關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的切身利益。歷來群眾對(duì)基層腐敗現(xiàn)象都非常的反感，乃至深惡痛絕，這就要求我們?cè)诓唤档蛯?duì)“大老虎”查處力度的同時(shí)，同時(shí)關(guān)注農(nóng)村基層腐敗問題。但懲治腐敗僅僅是反腐的一種手段，要從根本上解決農(nóng)村腐敗問題，就需要分析農(nóng)村基層組織腐敗的特點(diǎn)以及危害，對(duì)癥下藥，構(gòu)建完善的腐敗預(yù)防機(jī)制。

反腐、農(nóng)村腐敗、預(yù)防機(jī)制

18世紀(jì)英國(guó)哲學(xué)家和思想家休謨?cè)谡劶皯椪贫葧r(shí)指出：“假若所有人都堅(jiān)持正義，完全不愿沾手別人的財(cái)產(chǎn)，他們就可能永遠(yuǎn)處于絕對(duì)自由的狀態(tài)，不需服從任何行政長(zhǎng)官或隸屬于任何政治社團(tuán)。不過，這種完美境界，我們完全有道理認(rèn)為，不是人性所能企及的?！盵1]從人性的角度來看，休謨很好地闡釋了腐敗滋生的理論基礎(chǔ)，無論是在英國(guó)的憲政制度在還是在中國(guó)的共和制度下，腐敗無孔不入，難以根治。

近年來，隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程的加快和強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策力度的不斷增加，大量資金、項(xiàng)目不斷轉(zhuǎn)入農(nóng)村，在國(guó)家重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)快速發(fā)展的同時(shí)，農(nóng)村基層組織也成為腐敗的多發(fā)區(qū)域。

一 農(nóng)村基層組織腐敗的特點(diǎn)

1. 群體性腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重。在農(nóng)村基層組織中，群體性腐敗案件呈現(xiàn)多發(fā)趨勢(shì)。鄉(xiāng)村干部因?yàn)槭种袡?quán)力比較小，個(gè)人行為難以達(dá)到私人目的，因此在現(xiàn)實(shí)中，為維護(hù)私利，鄉(xiāng)村干部之間往往形成利益同盟、事實(shí)共同腐敗行為。據(jù)益陽(yáng)市檢察院的一份調(diào)查報(bào)告顯示，從2008年到2012年，益陽(yáng)市農(nóng)村基層組織工作人員的職務(wù)腐敗案件在不斷增加，而且涉案人員的犯罪方式已經(jīng)由之前的單獨(dú)腐敗逐漸轉(zhuǎn)向村委會(huì)成員集體腐敗犯罪，而且窩案串案所占比例越來越大。4年期間，益陽(yáng)市共立案查辦的58名村級(jí)基層工作人員中，就有28人屬于共同犯罪，15人屬于窩案或串案犯，從犯案人員的身份來看，大多屬于村支部書記、村委會(huì)主任等農(nóng)村組織主要負(fù)責(zé)人。

2. 以權(quán)謀私，損害公共利益腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重。隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體土地建設(shè)投入的不斷加大，以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，多數(shù)企業(yè)由沿海發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)向內(nèi)地發(fā)展。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量集體土地被征用，尤其是近兩年來，集體土地被非法轉(zhuǎn)賣的現(xiàn)象愈演愈烈。在這樣的背景下，農(nóng)村基層干部就會(huì)在這一過程中經(jīng)手大量的資金以及資源，因此基層干部手中握有的權(quán)力就為自己謀取私利提供了可乘之機(jī)。2012年株洲市中級(jí)人民法院對(duì)株洲縣王家洲村原村委會(huì)主任陳紹南和原村黨支部書記譚水林以牟利為目的，違反相關(guān)土地管理法，非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)且情節(jié)特別嚴(yán)重一案，判決其構(gòu)成非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)罪。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，從2005年第一次轉(zhuǎn)賣集體土地到2011年案發(fā)，陳紹南和譚水林兩人共5次非法組織村委會(huì)轉(zhuǎn)讓土地628畝，涉案金額達(dá)2 389.8萬元，直接獲利869.9萬元。其對(duì)農(nóng)村群眾的利益損害之嚴(yán)重不言自明。

3. 欠缺專門立法。由于廣大農(nóng)村地區(qū)遠(yuǎn)離上級(jí)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)管轄視線，也一直很難得到中央政府的重視，所以改革開放至今，司法部相繼出臺(tái)了多項(xiàng)關(guān)于腐敗瀆職方面的法律法規(guī)，但是農(nóng)村基層組織腐敗方面的法律一直處于空白狀態(tài)。直到習(xí)近平總書記去年1月22日在中紀(jì)委會(huì)議上強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持“老虎”“蒼蠅”一起打，既堅(jiān)決查處領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法案件，又切實(shí)解決發(fā)生在群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題，農(nóng)村基層腐敗現(xiàn)象才逐漸被引起重視。但是依然欠缺專門的立法，除重大案件的主要負(fù)責(zé)人之外的很多涉案人員依然逍遙法外。

二 農(nóng)村基層組織腐敗的危害分析

從總體上來講，農(nóng)村基層組織干部雖不屬于公務(wù)員隊(duì)伍，但卻是黨和國(guó)家密切聯(lián)系群眾、共同推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)中的重要一環(huán)，其行使國(guó)家公權(quán)力的行為應(yīng)為國(guó)家公務(wù)員行為。因此，農(nóng)村基層組織腐敗的危害性是不言而喻的，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1. 嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家形象?；鶎咏M織是最貼近群眾的，群眾的很多利益都需要依靠基層組織來維護(hù)，與老百姓打交道最多的也是農(nóng)村基層組織中的干部,在老百姓的心目中,這些人就是黨和政府的代言人,他們的一言一行都關(guān)乎黨和政府的形象,農(nóng)村基層腐敗行為就會(huì)嚴(yán)重?cái)狞h和政府在人民群眾中的形象。[2]

2. 對(duì)基層民主法治建設(shè)的嚴(yán)重破壞?；鶎用裰鞣ㄖ谓ㄔO(shè)一直是黨和國(guó)家建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重要組成部分，法治社會(huì)要求國(guó)家公務(wù)員按照法律法規(guī)的規(guī)定行使權(quán)力和從事行政行為，但是農(nóng)村基層腐敗行為明顯是違背法律法規(guī)的，更是對(duì)法律法規(guī)的踐踏。腐敗分子不按照法律規(guī)定來規(guī)范自己的行為，法律就無法發(fā)揮其應(yīng)有的效力，基層法制建設(shè)就無法順利推進(jìn)，也給法制建設(shè)帶來了更多阻礙。例如，懷化溆浦縣橋江鄉(xiāng)曾有10個(gè)老資格的村支部書記為牟取家族私利，長(zhǎng)期操縱鄉(xiāng)里的換屆選舉，甚至自稱為“十大元帥”，無視《選舉法》的相關(guān)規(guī)定，在當(dāng)?shù)赜绊懯謵毫印?/p>

3. 制約農(nóng)村基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展。改革開放走過三十多個(gè)年頭，國(guó)家經(jīng)濟(jì)得到了飛速發(fā)展，隨著國(guó)家對(duì)惠農(nóng)政策的不斷加大投入，我國(guó)廣大的農(nóng)村地區(qū)也迎來了新的發(fā)展契機(jī)。在新農(nóng)村建設(shè)過程中，大量的基層干部掌握了大量的資金。起著舉足輕重作用的村官一旦腐敗墮落，將使農(nóng)民負(fù)擔(dān)增加，國(guó)家對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的資金投入被截留，來之不易的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革的成果將付諸東流，嚴(yán)重影響和制約農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。[3]

4. 對(duì)社會(huì)主義精神文明建設(shè)的嚴(yán)重破壞。反腐倡廉是社會(huì)主義精神文明的重要組成部分，而基層腐敗的嚴(yán)重情況將在基層形成一種腐敗的風(fēng)氣。再加上農(nóng)村基層干部的文化水平相對(duì)比較低，也缺乏對(duì)腐敗思想的抵御力，因此社會(huì)主義精神文明就很難進(jìn)入基層之中，無法占據(jù)思想的高地，腐敗思想就可以大行其事，腐蝕基層干部的思想，使得基層干部無法追求正確的思想。社會(huì)主義精神文明在基層中的建設(shè)就變得異常艱難。

三 構(gòu)建完善的農(nóng)村基層組織腐敗預(yù)防機(jī)制

面對(duì)腐敗，懲治只是一種治標(biāo)手段，而預(yù)防腐敗才是治本手段，如何構(gòu)建完善的基層腐敗預(yù)防機(jī)制，筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個(gè)方面入手：

1. 教育先行，完善社會(huì)主義廉潔政治教育機(jī)制。社會(huì)主義廉潔政治是我國(guó)社會(huì)主義政治文明的重要組成部分，是經(jīng)過幾代領(lǐng)導(dǎo)集體執(zhí)政智慧的沉淀，也是我國(guó)主流文化的集中體現(xiàn)，是抵御腐敗思想的重要法寶。因此，在農(nóng)村基層組織中，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會(huì)主義廉潔政治的宣傳教育，在農(nóng)村掀起學(xué)習(xí)社會(huì)主義廉潔政治的熱潮。具體做法是，根據(jù)行政區(qū)域的劃分，舉辦社會(huì)主義精神文明大講堂，培養(yǎng)一批具有社會(huì)主義廉政思想的基層干部，然后再通過這一批干部輻射到農(nóng)村的各個(gè)角落，使得社會(huì)主義廉政思潮之風(fēng)真正吹拂進(jìn)基層，為基層干部樹立起堅(jiān)固的思想堡壘。

2. 強(qiáng)化監(jiān)督，構(gòu)建官民一體的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。權(quán)力的濫用是導(dǎo)致腐敗行為產(chǎn)生的根源,對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督不力是當(dāng)前消極腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的一個(gè)重要原因。[4]誠(chéng)然我們黨和國(guó)家依然在監(jiān)督腐敗上做了很多工作，也有相應(yīng)機(jī)構(gòu)來實(shí)行監(jiān)督的職責(zé)。但是在現(xiàn)有的監(jiān)督結(jié)構(gòu)下，群眾參與監(jiān)督的途徑卻很不暢通，面對(duì)腐敗，群眾只能通過網(wǎng)絡(luò)、舉報(bào)等非常規(guī)手段來參與反腐。這些方式當(dāng)然對(duì)反腐起到了相當(dāng)?shù)淖饔?，但是終歸不是長(zhǎng)久之計(jì)。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)讓群眾參與到政府的反腐機(jī)構(gòu)中來，構(gòu)建官與民共同參與，共同決議的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，通過這樣的機(jī)構(gòu)，群眾中的反腐信息能夠得到有效的收集和梳理，也可以使得政府的監(jiān)督職能得到充分體現(xiàn)。

3.關(guān)注農(nóng)村基層干部本身，完善干部薪金與晉升機(jī)制。腐敗很大程度上是因?yàn)楦刹繉?duì)金錢的不正當(dāng)追求或者說對(duì)自身的薪金不滿造成的。國(guó)家各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，不應(yīng)當(dāng)對(duì)基層干部的薪金采取一刀切的模式，應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平，對(duì)比經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的薪金水平，采取就高不就低的政策，合理滿足農(nóng)村基層干部的薪金需求，以期減少對(duì)腐敗的需求；再者，農(nóng)村基層干部處于國(guó)家政權(quán)的底層，許多農(nóng)村基層干部做出了很多貢獻(xiàn)卻得不到應(yīng)有的晉升機(jī)會(huì)，究其原因主要是我國(guó)的干部晉升機(jī)制不夠完善。因此我們預(yù)防腐敗的過程中，必然要完善干部的選拔晉升機(jī)制，比如，在干部晉升過程中，應(yīng)建立起立體接收各方面意見的程序，如紀(jì)檢、檢查等部門的意見、干部群眾的意見等。[5]

4. 加強(qiáng)法律制度建設(shè)，構(gòu)建基層腐敗預(yù)防法律機(jī)制。我國(guó)是社會(huì)主義法制國(guó)家，法律在政治生活中有至高無上的地位，雖然，我國(guó)在國(guó)家層面有相應(yīng)的反腐敗立法，但是在具體施行過程中作用卻很少，反腐的相關(guān)法規(guī)很大程度上是為了懲治腐敗而設(shè)立。因此國(guó)家應(yīng)當(dāng)針對(duì)基層腐敗的現(xiàn)實(shí)情況，出臺(tái)專門的《基層腐敗預(yù)防法》。通過具體詳盡的法律規(guī)范，指導(dǎo)基層干部的日常行為，讓基層干部對(duì)自身行為有更為清醒的認(rèn)識(shí)，從而真正從法律層面建立腐敗的預(yù)防體系。

懲治腐敗與預(yù)防腐敗是相互作用的，它們通過不同的側(cè)面共同應(yīng)對(duì)腐敗問題。但是懲治只是治理腐敗的治標(biāo)手段，而預(yù)防才是治理腐敗的治本手段。懲治腐敗，其最大的意義在于對(duì)個(gè)體腐敗的阻止，雖然對(duì)制度建設(shè)提供了必要的保障，但是在懲治的過程中所傾注的物力人力財(cái)力都相當(dāng)龐大，最為重要的是已經(jīng)對(duì)國(guó)家和社會(huì)利益造成一定損害；而預(yù)防腐敗，則能有效阻礙腐敗犯罪思想的萌芽，掃除腐敗的溫床，從根本上減少腐敗犯罪行為的發(fā)生頻率，打造廉潔農(nóng)村基層組織形象，重拾民眾對(duì)基層組織的信任。

[1] 休 謨.休謨政治文選論[M].北京.商務(wù)印書館,1993:125.

[2] 祝艷萍.關(guān)于基層腐敗的若干問題探究[J].遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào),2007(4).

[3] 趙 盼.淺談農(nóng)村基層腐敗及其防控對(duì)策[J].法制與社會(huì),2010(4).

[4] 江玉橋.構(gòu)建新時(shí)期腐敗預(yù)防機(jī)制的思考[J].執(zhí)政黨觀察,2010(1).

[5] 喬德福.舉報(bào)與反腐敗[M].北京.中國(guó)社會(huì)出版社.2007:196.

責(zé)任編輯：李 珂

Study on Prevention of Corruption in Rural Organization ——Taking Hunan as Example

WANG Biping1，GUO Huai2

(1. School of Law, Hunan University of Technology, Zhuzhou Hunan 412007,China; 2. People's Procura Torate of Lusong District Zhuzhou,Zhuzhou,Hunan 412000,China)

The countryside is the foundation of state power and the maintenance of social and national stability, while the rural cadres behavior is related to the immediate interests of the broad masses of peasants. However, the masses are very disgusted or even deep-hatred at corruption, which requires us strengthen the investigation and punishment of the “tiger” at the same time, pay close attention to the rural basic corruption. Thus, we need to analyze rural basic organization corruption’s characteristics and hazards, and find a good way to establish a perfect corruption prevention mechanism in order to solve the problem of corruption rural fundamentally,racteristics and hazards, an antidote against the disease, to perfect the construction of corruption prevention mechanism.

anti-corruption, rural areas corruption, prevention mechanism

10.3969/j.issn.1674-117X.2015.03.025

2015-01-14

王碧萍(1990-)，女，湖南邵陽(yáng)人，湖南工業(yè)大學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)榉▽W(xué)理論;郭 槐(1975-)，男，湖南株洲人，湖南省株洲市蘆淞區(qū)人民檢察院干警，研究方向?yàn)槁殑?wù)犯罪及其預(yù)防。

D523.4

A

1674-117X(2015)03-0123-03