河北省管重點(diǎn)項(xiàng)目土地利用的調(diào)查與思考

□韓素卿 韓 芳

重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有力支撐，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)中具有重要作用，我國(guó)“一五”期間，曾集中力量進(jìn)行了156 項(xiàng)重點(diǎn)項(xiàng)目為中心的工業(yè)建設(shè)，奠定了國(guó)家社會(huì)主義工業(yè)化的基礎(chǔ)，“六五”期間，包括能源、交通、材料等方面的建設(shè)項(xiàng)目為20世紀(jì)90年代的振興打好物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)，做好重點(diǎn)項(xiàng)目意義重大。土地資源具有調(diào)控作用，通過(guò)土地供應(yīng)管理可以實(shí)現(xiàn)調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型、保增長(zhǎng)的功能，土地利用是項(xiàng)目建設(shè)的基礎(chǔ)保障，優(yōu)先保障重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地是當(dāng)前各個(gè)省市自治區(qū)土地管理中的一貫做法，河北省在新增建設(shè)用地中年留10%用于省管重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。摸清重點(diǎn)項(xiàng)目的土地利用情況，加速其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中作用的發(fā)揮，是當(dāng)前乃至今后經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地管理中的關(guān)鍵問(wèn)題，關(guān)系到新常態(tài)下土地的集約節(jié)約利用。

一、兩年來(lái)河北省管重點(diǎn)項(xiàng)目概況

2013年河北省省管重點(diǎn)項(xiàng)目105 項(xiàng)(其中5 項(xiàng)不占用土地資源)，2014年重點(diǎn)項(xiàng)目100 項(xiàng)，兩年共205 項(xiàng)。2013 省管重點(diǎn)項(xiàng)目集中于高新技術(shù)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)33 項(xiàng)，裝備制造業(yè)27 項(xiàng)，化工項(xiàng)目8 項(xiàng)，冶金項(xiàng)目3 項(xiàng)，輕工6 項(xiàng)，紡織1項(xiàng)，建材3 項(xiàng)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目4 項(xiàng)，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)項(xiàng)目20 項(xiàng)等。達(dá)到國(guó)內(nèi)外工藝技術(shù)裝備先進(jìn)水平的結(jié)構(gòu)調(diào)整標(biāo)志性重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目80 項(xiàng)，對(duì)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要支撐作用的重大基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目20 項(xiàng)左右。其中綠色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目占80%。多項(xiàng)產(chǎn)品和技術(shù)填補(bǔ)了國(guó)內(nèi)空白。2014年河北省確定省管重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目100 項(xiàng)，計(jì)劃總投資3012．5 億元，年計(jì)劃投資795．6 億元。其中，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目共有58 項(xiàng)，數(shù)量占重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目總數(shù)的一半多。其次是裝備制造項(xiàng)目11 項(xiàng)。其他制造業(yè)項(xiàng)目7 項(xiàng)，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)項(xiàng)目18 項(xiàng)，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目6 項(xiàng)。這些項(xiàng)目多是我省重要領(lǐng)域、重要區(qū)域具有代表性的重中之重項(xiàng)目，對(duì)調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、穩(wěn)增長(zhǎng)有重要示范帶動(dòng)作用和引領(lǐng)作用。

二、兩年來(lái)河北省管重點(diǎn)項(xiàng)目基本情況調(diào)查

2014年底，調(diào)查小組隨機(jī)選擇河北省2013年省管重點(diǎn)項(xiàng)目81 項(xiàng)，2014年86 項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查。結(jié)果如下。

(一)省級(jí)項(xiàng)目占九成多，國(guó)家級(jí)項(xiàng)目不足一成。在所追蹤調(diào)查的167 項(xiàng)省管重點(diǎn)項(xiàng)目中，國(guó)家級(jí)項(xiàng)目?jī)H占9．5%，占比不足一成，省級(jí)項(xiàng)目占90．5%，占全部項(xiàng)目的九成多。其中2013年國(guó)家級(jí)項(xiàng)目占12．2%，省級(jí)項(xiàng)目占87．80%，2014年國(guó)家級(jí)項(xiàng)目8．1%，省級(jí)91．9%。省管重點(diǎn)項(xiàng)目中國(guó)家級(jí)項(xiàng)目相對(duì)不足，因此加強(qiáng)國(guó)家級(jí)項(xiàng)目的引進(jìn)力度，發(fā)揮其拉動(dòng)和帶動(dòng)作用，對(duì)河北省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有重要意義。

(二)私營(yíng)企業(yè)占比最大，占六成多，其次是國(guó)有企業(yè)。兩年來(lái)私營(yíng)企業(yè)占比達(dá)到66．5%，占比最高，其次是國(guó)有企業(yè)，占比21．5%，集體、外資和其他企業(yè)三者占比12．9%，遠(yuǎn)不及私營(yíng)和國(guó)有。其中2013年私營(yíng)企業(yè)61．3%，國(guó)有企業(yè)27．5%，集體、外資和其他占比僅12．2%，2014年私營(yíng)企業(yè)占比增加了10．5 個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到71．8%，國(guó)有企業(yè)占比下降了12．1 個(gè)百分點(diǎn)，為15．4%，集體、外資和其他占比12．8%，與2013年相當(dāng)?？梢?jiàn)，從河北省省管重點(diǎn)項(xiàng)目數(shù)量來(lái)看，私營(yíng)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目占有相當(dāng)大比重，是省管重點(diǎn)項(xiàng)目的主體。

(三)戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)成為發(fā)展重點(diǎn)。近兩年省管重點(diǎn)項(xiàng)目中戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)所占比重為44．4%，遠(yuǎn)高于裝備制造業(yè)、服務(wù)業(yè)和其他傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)所占比重，2014年高達(dá)58%，可見(jiàn)戰(zhàn)略性新型產(chǎn)業(yè)類(lèi)重點(diǎn)項(xiàng)目在結(jié)構(gòu)調(diào)整中的引領(lǐng)和帶動(dòng)作用。

(四)項(xiàng)目建設(shè)開(kāi)工率超過(guò)80%。兩年來(lái)省管重點(diǎn)項(xiàng)目多數(shù)按照預(yù)定時(shí)間開(kāi)工建設(shè)，其中2013年省管重點(diǎn)項(xiàng)目已在建和完成比例為88．5%，未動(dòng)工比例為11．5%。在所調(diào)查的2014年省管重點(diǎn)項(xiàng)目中已在建和完成比例為84．3%，未動(dòng)工比例為15．7%。兩年來(lái)項(xiàng)目建設(shè)開(kāi)工率均超過(guò)80%。2013年省管重點(diǎn)項(xiàng)目中未動(dòng)工項(xiàng)目主要集中在裝備制造業(yè)、化工項(xiàng)目等，其次是戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。未動(dòng)工項(xiàng)目相對(duì)集中于渤海新區(qū)。2014年省管重點(diǎn)項(xiàng)目中未動(dòng)工項(xiàng)目主要集中在裝備制造業(yè)項(xiàng)目。

三、河北省管重點(diǎn)項(xiàng)目落地情況調(diào)查

(一)項(xiàng)目落地率70．5%。截至2014年底，81 項(xiàng)2013年省管重點(diǎn)項(xiàng)目已供地61 項(xiàng)，其中完成和在建項(xiàng)目55 項(xiàng)，供而未建6 項(xiàng);未供地項(xiàng)目20 項(xiàng)，其中2 項(xiàng)由于市場(chǎng)影響，受京津冀協(xié)同發(fā)展政策影響項(xiàng)目暫緩?fù)顿Y，或轉(zhuǎn)型或放棄，未供地項(xiàng)目中有12 項(xiàng)在建或已完成，其余未供地未動(dòng)工。86 項(xiàng)2014年省管重點(diǎn)項(xiàng)目已供地58 項(xiàng)，其中完成和在建項(xiàng)目51項(xiàng)，供而未建7 項(xiàng);未供地項(xiàng)目28 項(xiàng)，其中1 項(xiàng)因受市場(chǎng)影響，項(xiàng)目暫停投資，未供地項(xiàng)目中有19 項(xiàng)在建，其余未供地未動(dòng)工。截止到2014年底，2013 省管重點(diǎn)項(xiàng)目落地率74．6%，項(xiàng)目開(kāi)工完成率67．1%，未批先建率14．6%，項(xiàng)目流產(chǎn)率2．4%;2014 省管重點(diǎn)項(xiàng)目落地率66．7%，項(xiàng)目開(kāi)工完成率58．6%，未批先建率21．8%，項(xiàng)目流產(chǎn)率1．6%?？梢?jiàn)，2014年與2013年相比，未批先建率提升了7．2%，一方面表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需求熱度加大，重點(diǎn)項(xiàng)目急切需要土地開(kāi)工建設(shè)，另一方面，地方政府對(duì)土地的批后監(jiān)管仍需加強(qiáng)。調(diào)查顯示省管重點(diǎn)項(xiàng)目流產(chǎn)率2014年度為1．2%，即當(dāng)年立項(xiàng)，當(dāng)年流產(chǎn)。

(二)已建面積占需求面積的比重不足三成。所調(diào)查2013年省管重點(diǎn)項(xiàng)目計(jì)劃占地面積17505．34 公頃，截止到2014年底已占地面積4811．59 公頃，占計(jì)劃占地面積的27．5%;所調(diào)查的2014年省管重點(diǎn)項(xiàng)目計(jì)劃占地19952．23 公頃，截止到2014年底已占地面積4017．33 公頃，占計(jì)劃占地面積的20．1%。重點(diǎn)項(xiàng)目計(jì)劃占地與實(shí)際占用存在很大差距，做好重點(diǎn)項(xiàng)目計(jì)劃占地的規(guī)模控制，合理確定省管重點(diǎn)項(xiàng)目的用地需求，從根源上杜絕土地違法，防止地方政府以包裝重大項(xiàng)目獲得土地指標(biāo)的做法。

(三)項(xiàng)目批而未供率近三成。在所調(diào)查的省管重點(diǎn)項(xiàng)目中，2013年度有19 項(xiàng)目未供地，占調(diào)查項(xiàng)目總數(shù)的23．5%，2014年度有28 項(xiàng)目尚未供地，占調(diào)查項(xiàng)目總數(shù)的32．6%。兩年來(lái)項(xiàng)目批而未供率達(dá)28．0%，其中2013年有2 個(gè)項(xiàng)目停止，2014年有1 個(gè)項(xiàng)目停止。

四、項(xiàng)目投資情況調(diào)查

投資強(qiáng)度差異顯著，超五成項(xiàng)目未達(dá)標(biāo)。調(diào)查結(jié)果顯示，截止到2014年底，所調(diào)查2013年省管重點(diǎn)項(xiàng)目總投資額度3004．80 億元，已投資630．26 億元，投資完成率20．98%;所調(diào)查的2014年省管重點(diǎn)項(xiàng)目總投資額度2697．76 億元，已投資801．48 億元，投資完成率29．7%。2013年省管重點(diǎn)項(xiàng)目已開(kāi)工(包括在建和完成)投資強(qiáng)度，平均值11，682 萬(wàn)元/公頃，2014年省管重點(diǎn)項(xiàng)目的投資強(qiáng)度平均值是6，778 萬(wàn)元/公頃．參照工業(yè)園區(qū)投資強(qiáng)度規(guī)定，河北省級(jí)以上園區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)的工業(yè)用地，每畝土地實(shí)際投入不得低于250 萬(wàn)元，其他園區(qū)每畝土地實(shí)際投入不得低于200 萬(wàn)元，暫以200 萬(wàn)元/畝(合3，000 萬(wàn)元/公頃)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷省管重點(diǎn)項(xiàng)目的投資強(qiáng)度情況。兩年來(lái)已供地且開(kāi)工建設(shè)的省管重點(diǎn)項(xiàng)目投資強(qiáng)度差異非常大，2013年度項(xiàng)目投資強(qiáng)度最大值211，538萬(wàn)元/公頃是最小值58 萬(wàn)元/公頃的3，647 倍，2014年度的最大值61，330 萬(wàn)元/公頃是最小值17 萬(wàn)元/公頃的3，607倍，并且低于省級(jí)省級(jí)園區(qū)投資強(qiáng)度底限3，000 萬(wàn)元/公頃的項(xiàng)目個(gè)數(shù)，2013年度24 個(gè)，占總項(xiàng)目數(shù)(46)的52．0%，2014年度21 個(gè)，占總項(xiàng)目數(shù)(42)的50．0%。

五、調(diào)查結(jié)論

(一)多途徑保證當(dāng)年項(xiàng)目當(dāng)年落實(shí)，新增指標(biāo)重點(diǎn)優(yōu)先保障戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)。省管重點(diǎn)項(xiàng)目落地率不高，戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)比重大幅增加。調(diào)查顯示，省管重點(diǎn)項(xiàng)目落地率為70．5%，沒(méi)有落地項(xiàng)目集中于項(xiàng)目開(kāi)工率為86．4%，已使用土地面積僅占計(jì)劃面積的20．1%。從用地的產(chǎn)業(yè)類(lèi)型看，近兩年省管重點(diǎn)項(xiàng)目中戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)所占比重為44．4%，2014年高達(dá)58%，遠(yuǎn)高于裝備制造業(yè)、服務(wù)業(yè)和其他傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)所占比重，戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)成為發(fā)展的重點(diǎn)。

(二)高度重視投資強(qiáng)度，提高土地利用效率。據(jù)調(diào)查，兩年的項(xiàng)目中有88 項(xiàng)已供地，其中有45 項(xiàng)低于省級(jí)以上園區(qū)投資強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)，省管重點(diǎn)項(xiàng)目地均投資強(qiáng)度低。因此密切關(guān)注重點(diǎn)項(xiàng)目的投資強(qiáng)度，從源頭上提高建設(shè)用地利用效率。

(三)加強(qiáng)監(jiān)督，預(yù)防違法違規(guī)用地行為。目前省市政府和用地企業(yè)的觀念仍停留在主要依靠每年的新增用地指標(biāo)上，出現(xiàn)過(guò)度包裝、組合重點(diǎn)項(xiàng)目現(xiàn)象，對(duì)節(jié)地挖潛重視不夠，一方面爭(zhēng)指標(biāo)、要指標(biāo)，認(rèn)為土地是影響項(xiàng)目落地和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”;另一方面，不能高效合理地利用寶貴、有限的新指標(biāo)，形成大量沉淀浪費(fèi)，加重土地利用的亂象，急需預(yù)防政府主導(dǎo)的土地違法違規(guī)利用的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

［1］ 項(xiàng)江鴻．湖州市:六項(xiàng)舉措確保浙商回歸重大項(xiàng)目落地［J］．浙江國(guó)土資源，2012，2:61

［2］ 黃賢金．土地經(jīng)濟(jì)研究［M］．南京:南京大學(xué)出版社，2014，5:33～49

［3］ 曾偉．土地資源對(duì)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響效應(yīng)研究［M］．北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2014，4:62

［4］ 荊芳．基于節(jié)約集約理念的土地供應(yīng)［J］．產(chǎn)業(yè)與科技論壇，2008，3:194～196