人口結(jié)構(gòu)變化中的德國(guó)家庭政策得失分析

□劉燕妮

一、引言

出生率下降導(dǎo)致人口老齡化，導(dǎo)致就業(yè)人口與非就業(yè)人口比例失調(diào):一方面社會(huì)發(fā)展所需的勞動(dòng)力資源短缺，另一方面加重了社會(huì)的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。從1972年起，德國(guó)生育率一直低于2．1 的人口替代率。早在1957年，當(dāng)時(shí)的聯(lián)邦家庭部長(zhǎng)魏茂林(Wuermeling)就在一份報(bào)告(《我們出生率下降的原因》)中指出:德國(guó)的新生兒數(shù)量自20世紀(jì)50年代起一直呈下降趨勢(shì)。出生率的暫時(shí)穩(wěn)定也不能使這一趨勢(shì)發(fā)生逆轉(zhuǎn)。文中隨后引用的民意調(diào)查數(shù)據(jù)表明雖然很多的人希望有孩子，但考慮到經(jīng)濟(jì)情況只能望而卻步。該文開篇有這樣一句話:“民眾人生金字塔的根基——青年一代在持續(xù)變?nèi)?。?duì)此，我們整個(gè)社會(huì)都不能等閑視之?！钡?dāng)時(shí)的聯(lián)邦德國(guó)總理康哈德·阿登納(Konrad Adenauer)對(duì)于魏茂林的提議只是輕描淡寫地回應(yīng)道:“人們?nèi)缯撊绾慰倳?huì)生孩子的?！边@也是直到20世紀(jì)90年代對(duì)出生率下降這一問題一直忽視的癥結(jié)所在。同時(shí)，當(dāng)時(shí)世界范圍內(nèi)普遍較強(qiáng)勁的人口增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)也轉(zhuǎn)移了人們對(duì)德國(guó)國(guó)內(nèi)開始出現(xiàn)的人口老齡化的注意力。

從2005年開始德國(guó)人口出現(xiàn)了絕對(duì)值減少的現(xiàn)象，同時(shí)在一些行業(yè)，專業(yè)人員缺乏的現(xiàn)象越來越明顯。德國(guó)政府開始將應(yīng)對(duì)人口老齡化提高到基本國(guó)策的高度，采取了一系列持續(xù)的應(yīng)對(duì)措施，這些措施主要分為三個(gè)方面:家庭友好政策，退休養(yǎng)老以及老年就業(yè)，移民政策。其中家庭友好政策被認(rèn)為是提高人口出生率，解決老齡化問題的根本之道。本文試就德國(guó)在東西德分裂和重新統(tǒng)一的歷史背景下，對(duì)其家庭政策的演變脈絡(luò)進(jìn)行梳理，分析其轉(zhuǎn)向的根源，和各階段家庭政策的成效。希望能對(duì)中國(guó)現(xiàn)階段家庭政策的制定有所啟示。

二、人口結(jié)構(gòu)變化中的德國(guó)家庭政策

(一)歷史淵源。家庭政策即“與家庭相關(guān)的國(guó)家行為”。旨在通過樹立道德風(fēng)尚確定民眾代際傳承行為的穩(wěn)定性和可預(yù)見性。過低的人口增長(zhǎng)甚至是負(fù)增長(zhǎng)和人口過快增長(zhǎng)一樣，都會(huì)威脅到社會(huì)的穩(wěn)定和社會(huì)各種職能的正常履行。因此，要求家庭政策要調(diào)控人口發(fā)展。同時(shí)國(guó)家，法律和家庭這三者緊密聯(lián)系，也受到了社會(huì)發(fā)展路徑的強(qiáng)烈影響。二戰(zhàn)后直到兩德重新統(tǒng)一這段時(shí)期里，西德和東德的家庭政策發(fā)展很不一樣，這兩個(gè)德國(guó)家庭政策的關(guān)注點(diǎn)也截然不同。

(二)原東德的家庭政策——主流“平均主義”雙職工家庭。原東德自從1949年建國(guó)起居民數(shù)量就持續(xù)下降，且最初幾年性別嚴(yán)重失衡(1949年時(shí)東德女性比男性多出210 萬，多出約25．3%)。所以，原東德從建國(guó)起就將人口增長(zhǎng)提上了日程。當(dāng)時(shí)的勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出女性占主導(dǎo)地位的特征。與此相應(yīng)，從東德初期開始，政府就大力倡導(dǎo)女性參與社會(huì)生產(chǎn)過程，因?yàn)榻ㄔO(shè)和維持社會(huì)主義社會(huì)和經(jīng)濟(jì)需要調(diào)動(dòng)所有可用的勞動(dòng)力。1949年東德第一部憲法頒布，其中將男女享受平等權(quán)利提高到基本法的高度加以保護(hù)。婦女的就業(yè)和同工同酬得到了有力的法律保障，在政治上也獲得了極力肯定?！对僖娏袑帯分械膯紊砟赣H在父親逃亡西德后將自己“嫁給了”社會(huì)主義國(guó)家，就是這一時(shí)期婦女積極參與社會(huì)建設(shè)的一個(gè)縮影。從那時(shí)起，婦女強(qiáng)勢(shì)地融入職場(chǎng)，在經(jīng)濟(jì)和生活上獲得自立。1965年頒布的《東德家庭法》，規(guī)定了家庭在社會(huì)主義中的角色和意義，家庭成為了一個(gè)直接的政治目標(biāo)。有學(xué)者將這一家庭法視為社會(huì)主義獨(dú)立家庭政策的起點(diǎn)。這一階段的重點(diǎn)是在繼續(xù)深入推進(jìn)女性就業(yè)，強(qiáng)調(diào)家庭社會(huì)化的同時(shí)，試將家庭法中確定的社會(huì)主義家庭模式在實(shí)踐中推行。這包括將東德公民心目中的男人形象擴(kuò)大到父親形象，強(qiáng)調(diào)家庭的生育功能以及婦女政策和家庭政策的融合。1964年東西德同其他相對(duì)富裕的國(guó)家一樣，人口出生率開始迅速下降;從1971年起，這一趨勢(shì)變得更加嚴(yán)重。但與西德不同的是，在東德這一下降趨勢(shì)從20世紀(jì)70年代中期起暫時(shí)得到了扭轉(zhuǎn)。1980年，東德的總和生育率達(dá)到了1．94(參照:德國(guó)聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局2012)。這可能是當(dāng)時(shí)有針對(duì)性的家庭政策促進(jìn)下的結(jié)果，將家庭和人口增長(zhǎng)視為整個(gè)社會(huì)的一件大事來抓，鼓勵(lì)每個(gè)家庭生育2 到3 個(gè)孩子，同時(shí)也鼓勵(lì)女性兼職工作。政府制定了大量的激勵(lì)措施。比如，從1976年起，母親們從第二個(gè)孩子起可以休一年的哺乳假，同時(shí)可以得到70%～80%的工資;在小孩3 周歲前母親可以停職在家，享有返回崗位的保障。繼續(xù)工作的女性每個(gè)月可以有一天在家辦公;有2 個(gè)或更多孩子的婦女每周只需要工作40 個(gè)小時(shí)(注:當(dāng)時(shí)普遍為43 3/4 小時(shí)每周)，薪酬不會(huì)被扣減。此外，還擴(kuò)建了育兒設(shè)施，可以覆蓋70%的需求，多子女的家庭在分房子時(shí)享有優(yōu)先權(quán)。

民主德國(guó)的家庭政策考慮到了整個(gè)社會(huì)的利益，目的在于使婦女(尤其是年輕婦女)更容易協(xié)調(diào)好工作，照顧小孩和處理家務(wù)等任務(wù)。從男性與女性的就業(yè)情況來看，可以說原東德的家庭政策建立了一個(gè)“平均主義的雙職工”家庭模式，從人口增長(zhǎng)情況看，原東德的家庭政策是卓有成效的。因?yàn)閺?0世紀(jì)70年代中期開始直到80年代中期，新生兒的數(shù)量一直持續(xù)增長(zhǎng)。因此人口學(xué)家將原東德稱為世界上少有的幾個(gè)成功扭轉(zhuǎn)出生率下降趨勢(shì)的國(guó)家。從1990年起，隨著東西德突然重新統(tǒng)一，東德婦女在生育行為上的慣性發(fā)展也失去了存在的基礎(chǔ)。

(三)西德家庭政策——主導(dǎo)形象“男人養(yǎng)家型家庭”。西德家庭政策的主導(dǎo)方針在建國(guó)初期與民德截然不同?；橐龊图彝ケ灰暈槭桥c國(guó)家無關(guān)的不需要政府調(diào)控的私人領(lǐng)域，在家庭政策方面的財(cái)政支出也增長(zhǎng)緩慢。20世紀(jì)50年代，聯(lián)邦總理阿登納堅(jiān)定地相信，人們生孩子是自然而然的事情。在當(dāng)時(shí)生育率較高的背景下，家庭建設(shè)在他看來也是毫無疑問的事情，不值得給予政策上的關(guān)注。戰(zhàn)后初期在家庭人口學(xué)上被稱為“結(jié)婚黃金時(shí)代”和“嬰兒潮”時(shí)期，人口學(xué)上也常見到關(guān)于戰(zhàn)后和經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期出生率提高的觀察分析，大部分學(xué)者將之解釋為一種“彌補(bǔ)效應(yīng)”。德國(guó)戰(zhàn)后的嬰兒潮在1964年達(dá)到高峰，由于阿登納執(zhí)政時(shí)剛好處在嬰兒潮時(shí)期，他完全預(yù)料不到新生兒數(shù)量自20世紀(jì)60年代中期起會(huì)開始急劇下降。

盡管專家們觀察到了人口出生率在持續(xù)下降，但促進(jìn)人口發(fā)展，實(shí)行積極的鼓勵(lì)生育政策還是繼續(xù)被排除在西德的家庭政策之外，被視為社會(huì)和政策討論的禁區(qū)，這主要有兩個(gè)誘因:一是要避免引起對(duì)納粹時(shí)期人口政策的消極聯(lián)想。(注:在納粹德國(guó)，女人生孩子被稱為是貢獻(xiàn)給最高領(lǐng)袖的禮物)。二是要避免引起國(guó)家侵犯?jìng)€(gè)人自由的嫌疑。促進(jìn)生育的政策被理解為違背基本價(jià)值觀和基本人權(quán)，侵犯了私人空間和婦女的自由。從戰(zhàn)后初期開始直到千年之交，西德歷屆政府的家庭政策是不連續(xù)的，大體分為三個(gè)階段。1958年實(shí)行的夫妻分工原則，即“男主外，女主內(nèi)”的模式從政治平等的角度來看一直備受爭(zhēng)議。從20世紀(jì)60年代初開始，由于考慮到市場(chǎng)對(duì)于勞動(dòng)力的需求不斷增加，以及受到隨之而來的學(xué)生運(yùn)動(dòng)和婦女解放運(yùn)動(dòng)的尖銳抨擊，對(duì)于女性與母親就業(yè)的抵觸態(tài)度開始變得緩和。1977年開始實(shí)行的法律規(guī)定，夫妻雙方都有就業(yè)的權(quán)利，所謂的女性生活規(guī)劃“三階段-模型”開始受到追捧，推翻了之前“男主內(nèi)，女主外”的性別分工，模糊了工作與家庭這兩個(gè)領(lǐng)域的界限。為了協(xié)調(diào)家庭與職業(yè)，國(guó)家對(duì)公共的育兒機(jī)構(gòu)進(jìn)行了擴(kuò)建，但由于公共保育資源不足，勞動(dòng)力市場(chǎng)和稅收機(jī)制不完善，再加上遇上東西德統(tǒng)一這一歷史進(jìn)程，家庭和職業(yè)的協(xié)調(diào)變得越來越困難。戰(zhàn)后初期的西德家庭政策強(qiáng)化了婦女在生育后頭幾年里更應(yīng)該呆在家里照顧小孩而不應(yīng)去工作，這一理念已經(jīng)深入到了社會(huì)生活實(shí)踐中，一時(shí)難以扭轉(zhuǎn)。

(四)東西德統(tǒng)一后“可持續(xù)發(fā)展”的家庭政策——“雙收入家庭”成為主流。1989年東西德的出生率與原聯(lián)邦德國(guó)持平。政治轉(zhuǎn)型在新的聯(lián)邦州帶來了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的根本變革以及隨之而來的出生率急劇下降。從1990年至1994年，原東德部分總和生育率從1．52 降至0．77，之后開始略有回升。直到2007年測(cè)得原東德部分女性的生育率為1．37，才與西德部分持平。這主要因?yàn)樵瓥|德家庭模式提倡“雙收入家庭”，與當(dāng)時(shí)的西德完全不同，而這些措施在20世紀(jì)90年代完全被拋棄，整個(gè)德國(guó)的家庭政策完全向西德靠攏。東西德女性在人生規(guī)劃和觀念模式上有所不同，原東德女性將生育后重返工作崗位視為理所當(dāng)然的事情，因此許多東德女性在重新統(tǒng)一后的頭幾年里推遲生育計(jì)劃。

新千年以來，德國(guó)在家庭政策方面開始主動(dòng)應(yīng)對(duì)人口變化尤其是持續(xù)低生育率帶來的挑戰(zhàn)。原聯(lián)邦總理施羅德推動(dòng)的西德家庭政策轉(zhuǎn)向，被稱為“可持續(xù)發(fā)展的家庭政策”，旨在達(dá)到給父母和孩子進(jìn)行積極去家庭化的效果。其中的一項(xiàng)中心措施就是為孩子和其他需要照顧的家庭成員提供免費(fèi)或者較實(shí)惠的護(hù)理設(shè)施，不僅從物質(zhì)上為家庭建設(shè)提供資助，而且為整個(gè)生育行為創(chuàng)造更好的條件，從而再一次提高人口出生率，并借助外來移民的補(bǔ)充使人口規(guī)模保持相對(duì)穩(wěn)定。

三、德國(guó)實(shí)行家庭友好政策的成效及反思

德國(guó)對(duì)于低出生率導(dǎo)致老齡化的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了曲折和反復(fù)。從新千年起，政府投入了大量的財(cái)力，包括發(fā)放兒童撫養(yǎng)金，父母津貼，家庭稅收優(yōu)惠政策等，而出生率始終處于低迷狀態(tài)，2014年新出生的人口數(shù)量?jī)H相當(dāng)于1964年的一半，而鼓勵(lì)生育的財(cái)政支出卻是1964 的100 倍。聯(lián)系前民主德國(guó)20世紀(jì)70年代中期出現(xiàn)的生育奇跡(生育率迅速提升至1．94)，說明出生率低迷的根本原因不在于家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而在于生育觀念的轉(zhuǎn)變。女性走入社會(huì)，實(shí)現(xiàn)了家庭之外的社會(huì)價(jià)值，女性生育面臨的主要問題不再是經(jīng)濟(jì)上的困難，而是工作與家庭之間的協(xié)調(diào)問題。

因此，要提高現(xiàn)代女性的生育率，前提條件就是要支持雙職工模式，讓家庭和工作能更好地協(xié)調(diào)，保障婦女不會(huì)因?yàn)樯诼殘?chǎng)上處于弱勢(shì)。為此，除了簡(jiǎn)單的財(cái)政補(bǔ)助，德國(guó)政府開始采取更加細(xì)化的措施從行動(dòng)上大力支持家庭的生育行為:擴(kuò)建三歲以下嬰幼兒的托管設(shè)施，為單親家庭提供保姆設(shè)施。將父母津貼與生育前的收入掛鉤，并制定靈活的父母休假制度，鼓勵(lì)高學(xué)歷高收入的女性生育。生育行為的去家庭化成為現(xiàn)代家庭政策的重心。

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［3］ Irene Gerlach:Familienpolitik，Lehrbuch．VS Verlag für Sozialwissenschaften［M］．a(chǎn)ktualisierte und überarbeitete Auflage，2010

［4］ Anja Hardenberg．immer weniger Kinder，immer mehr Leistungen［J］．德國(guó)圖片報(bào)(Bild Zeitung)，2014，2

［5］ http://www．bild．de/politik/inland/familie/milliardengrab-familienpolitik-34497084．bild．htm