農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理執(zhí)法風(fēng)險與防控對策

河北省農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理總站 嚴(yán)春曉

邯鄲市農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理所 李敬平

一、農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理執(zhí)法風(fēng)險的定義與風(fēng)險特點

（一） 農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理執(zhí)法風(fēng)險的定義

在定義農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理執(zhí)法風(fēng)險之前，我們首先要了解風(fēng)險定義。通俗地講，風(fēng)險就是發(fā)生不幸事件的概率。換句話說，風(fēng)險是指一個事件產(chǎn)生人們所不希望的后果的可能性或某一特定危險情況發(fā)生的可能性和后果的組合。在保險理論中，風(fēng)險僅指損失的不確定性。這種不確定性包括發(fā)生與否的不確定、發(fā)生時間的不確定和導(dǎo)致結(jié)果的不確定。

農(nóng)機(jī)監(jiān)理執(zhí)法風(fēng)險是指農(nóng)機(jī)監(jiān)理機(jī)構(gòu)在行使農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理執(zhí)法職能過程中，由于多種不確定性因素而導(dǎo)致的各種潛在危險。

（二） 農(nóng)機(jī)監(jiān)理執(zhí)法風(fēng)險的特點

現(xiàn)代社會學(xué)有一種理論叫做風(fēng)險社會理論。該理論認(rèn)為隨著經(jīng)濟(jì)社會全球化與科技技術(shù)的發(fā)展引發(fā)和加劇了當(dāng)今社會的風(fēng)險。事實上正如現(xiàn)代社會理論家所言，全球每天發(fā)生安全事故數(shù)千起，群死群傷重特大安全事件高發(fā)頻發(fā)，僅道路交通事故每年死亡人數(shù)120多萬。當(dāng)今社會的風(fēng)險水平確實提高了，風(fēng)險事件已經(jīng)成為社會的大概率事件，而且出現(xiàn)了新的風(fēng)險類型、新的風(fēng)險表現(xiàn)形式和新的風(fēng)險特點。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國同一刻有1億人在路上，4000萬人在乘地鐵，4000萬人在建筑工地干活，還有2000萬人在火車上，800多萬人在井下，100萬人在天上，幾十萬人在海上，每天都是如此。同時，我國目前有12萬公里的油氣管線埋在地下，隨時都有泄漏出現(xiàn)事故的可能，每年有2.5億噸的危險化學(xué)品運輸，南北穿行，東西拉運。特別是我國正處于工業(yè)化快速發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，安全生產(chǎn)基礎(chǔ)仍然比較薄弱，安全生產(chǎn)責(zé)任不落實、安全防范和監(jiān)督管理不到位、違法生產(chǎn)經(jīng)營建設(shè)行為屢禁不止等問題較為突出，安全生產(chǎn)事故還處于易發(fā)多發(fā)的高峰期、特別是重特大事故尚未得到有效遏制，安全生產(chǎn)事故處于長期性、艱巨性、復(fù)雜性和反復(fù)性共存期，各行業(yè)安全生產(chǎn)工作亟待加強(qiáng)。

農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)構(gòu)承擔(dān)著管理農(nóng)機(jī)安全事務(wù)的社會職能，是公共安全執(zhí)法的重要組成部分，隨著當(dāng)今社會的風(fēng)險加劇，特別是在當(dāng)代中國建設(shè)法治政府和法制社會的進(jìn)程中，農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理執(zhí)法承受著依法行政、安全生產(chǎn)監(jiān)管和農(nóng)機(jī)事故責(zé)任等多方面多重風(fēng)險。綜合分析判斷，農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理執(zhí)法風(fēng)險具有以下幾個特點：

1、從根源上講農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理執(zhí)法風(fēng)險是內(nèi)生的，是伴隨著農(nóng)機(jī)安全法律制度和安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的健全、農(nóng)機(jī)安全新技術(shù)和新設(shè)備應(yīng)用等正常運行的共同結(jié)果。而農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管人員的素質(zhì)影響使得風(fēng)險的內(nèi)生特點更加明顯。

2、在影響上，農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理執(zhí)法風(fēng)險的影響具有廣泛性和持續(xù)性。一旦發(fā)生重大風(fēng)險事件，會影響到整個行業(yè)和系統(tǒng)，不僅使農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)關(guān)的公信力受到嚴(yán)重的損害，而且也使農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管執(zhí)法人員的法律風(fēng)險陡然增加，會影響到整個家庭，甚至可以影響到后代。

3、從特征上看，農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理執(zhí)法風(fēng)險發(fā)生的可能性低，但風(fēng)險后果嚴(yán)重。正如農(nóng)機(jī)事故發(fā)生的頻率和傷害后果一樣，可以說“尋常看不見，偶爾露崢嶸”。

4、在應(yīng)對方法上，農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理執(zhí)法風(fēng)險固然存在，但并非不可防范和抵御，通過建構(gòu)應(yīng)對風(fēng)險的新機(jī)制，建立健全風(fēng)險防范體系，自覺規(guī)避履職風(fēng)險，是可以將執(zhí)法風(fēng)險降至最低限度。

二、農(nóng)機(jī)監(jiān)理執(zhí)法風(fēng)險防控面臨的嚴(yán)峻形勢

（一） 黨和政府對安全生產(chǎn)重視程度前所未有

1、中央高層對安全生產(chǎn)高度關(guān)注。從十七大的“安全發(fā)展理念”到十八大的“安全發(fā)展戰(zhàn)略”，安全生產(chǎn)工作在國家發(fā)展戰(zhàn)略中地位和重視程度越來越高。習(xí)近平總書記在主持中央政治局第二十三次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)，公共安全連著千家萬戶，確保公共安全事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局。要切實抓好安全生產(chǎn)，堅持以人為本、生命至上，全面抓好安全生產(chǎn)責(zé)任制和管理、防范、監(jiān)督、檢查、獎懲措施的落實，細(xì)化落實各級黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、相關(guān)部門的監(jiān)管責(zé)任、企業(yè)的主體責(zé)任，深入開展專項整治，切實消除隱患。李克強(qiáng)總理在政府工作報告中講,人的生命最為寶貴，要采取更堅決措施，全方位強(qiáng)化安全生產(chǎn)……。一切違法違規(guī)的行為都要追究，一切執(zhí)法不嚴(yán)不公的現(xiàn)象都必須糾正。

中央政治局常委會對天津8.12特大?；繁ㄊ鹿侍岢銎邨l意見,措辭空前嚴(yán)厲，警鐘震耳。其中第七條是要徹查事故責(zé)任并嚴(yán)肅追責(zé)。國務(wù)院事故調(diào)查組要查清事故原因，查明事故性質(zhì)和責(zé)任，不放過一絲疑點，不論涉及到誰都要一查到底，依法依規(guī)嚴(yán)肅追責(zé)，對涉及玩忽職守、失職瀆職、違法違規(guī)的決不姑息，給社會一個負(fù)責(zé)任的交代。

國務(wù)院意見：嚴(yán)肅認(rèn)真做好事故調(diào)查處理，徹底查明事故原因，對事故企業(yè)經(jīng)營范圍變更審批、安全評估、環(huán)境評估、危化品安全監(jiān)管等各個環(huán)節(jié)都要逐一認(rèn)定責(zé)任、落地查人，嚴(yán)厲問責(zé)、絕不姑息。對不作為、亂作為的管理責(zé)任，也要堅決追究，給人民群眾一個負(fù)責(zé)任的交代。

習(xí)近平總書記關(guān)于安全生產(chǎn)工作系列講話摘錄

紅線意識：“人命關(guān)天，發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價。這必須作為一條不可逾越的紅線。”

安全發(fā)展理念：“各級黨委和政府、各級領(lǐng)導(dǎo)干部要牢固樹立安全發(fā)展理念，始終把人民群眾生命安全放在第一位”。

屬地管理責(zé)任：“各級政府要落實屬地管理責(zé)任，依法依規(guī)、嚴(yán)管嚴(yán)抓”。

全覆蓋、零容忍、嚴(yán)執(zhí)法、重實效：要繼續(xù)開展安全生產(chǎn)大檢查，做到“全覆蓋、零容忍、嚴(yán)執(zhí)法、重實效”?！耙哟箅[患整改治理力度，建立安全生產(chǎn)檢查工作責(zé)任制，實行誰檢查、誰簽字、誰負(fù)責(zé)，做到不打折扣、不留死角、不走過場，務(wù)必見到成效。

四不兩直：要采用不發(fā)通知、不打招呼、不聽匯報、不用陪同和接待，直奔基層、直插現(xiàn)場”。

兩管兩必須：要把安全責(zé)任落實到崗位、落實到人頭，堅持管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全，加強(qiáng)督促檢查、嚴(yán)格考核獎懲，全面推進(jìn)安全生產(chǎn)工作。

2、安全生產(chǎn)事故問責(zé)追責(zé)嚴(yán)厲

習(xí)近平總書記關(guān)于安全生產(chǎn)責(zé)任追究系列指示批示：

2013年11月24日，習(xí)近平在青島黃島經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)考察輸油管線泄漏引發(fā)爆燃事故搶險工作時指出“對這次事故要抓緊調(diào)查處理，依法追究相關(guān)人員責(zé)任”。

2014年1月7日） 出版的《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》，習(xí)近平總書記在《嚴(yán)格執(zhí)法，公正司法》一文中指出“該嚴(yán)格執(zhí)法的沒有嚴(yán)格執(zhí)法，該支持和保護(hù)嚴(yán)格執(zhí)法的沒有支持和保護(hù)，就是失職，那也是要追究責(zé)任的?！?/p>

針對2014年8月2日，江蘇蘇州昆山市中榮金屬制品有限公司發(fā)生特大粉塵爆炸事故批示指出“查明事故原因，追究責(zé)任人責(zé)任，汲取血的教訓(xùn)，強(qiáng)化安全生產(chǎn)責(zé)任制”。

針對2015年5月25日，河南平頂山市魯山縣康樂園老年公寓發(fā)生特大火災(zāi)事故的批示指出“查明事故原因，依法追究事故責(zé)任?！?/p>

針對2015年8月12日，天津港瑞海公司危險品倉庫特別重大火災(zāi)爆炸事故，習(xí)近平總書記三天兩次批示“要嚴(yán)肅追究責(zé)任”。8月13日指出“盡快控制消除火情，查明事故原因，嚴(yán)肅查處事故責(zé)任人”。8月15日批示指出“要堅決落實安全生產(chǎn)責(zé)任制，切實做到黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)?！?/p>

3、地方黨委政府對安全生產(chǎn)抓得越來越嚴(yán)。近幾年來，特別是最近一段時間，可以說，安全生產(chǎn)監(jiān)管文件和會議鋪天蓋地，安全標(biāo)準(zhǔn)越來越高，監(jiān)管措施越來越細(xì)，處罰手段越來越嚴(yán)。張杰輝副省長多次在全省安全生產(chǎn)會上告誡大家“安全生產(chǎn)，功不抵過，罪不可赦”。

（二） 安全生產(chǎn)法律健全，行政刑事處罰措施嚴(yán)厲

1、規(guī)范和調(diào)整農(nóng)機(jī)監(jiān)理執(zhí)法行為法律法規(guī)基本健全。

綜合法規(guī)：《安全生產(chǎn)法》 （2002年），《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》 （2007年國務(wù)院令第493號，以下簡稱《條例》） 以及《刑法》等。

專業(yè)法規(guī)： 《道路交通安全法》 （2011年）、《農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理條例》 （2009年國務(wù)院令第563號）、《機(jī)動車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險條例》 （2012年國務(wù)院令第618號）、農(nóng)業(yè)部規(guī)章及河北省地方農(nóng)機(jī)法規(guī)。

紀(jì)律規(guī)定： 《公務(wù)員法》 （2005年），《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》 （2001年國務(wù)院令第302號）、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》 （2007年國務(wù)院令第495號）、《安全生產(chǎn)領(lǐng)域違法違紀(jì)行為政紀(jì)處分暫行規(guī)定》 （2006年監(jiān)察部、安監(jiān)總局令第11號）、《安全生產(chǎn)領(lǐng)域違紀(jì)行為適用<中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例>若干問題的解釋》 （2007年）等。

從法律層面上講，關(guān)于農(nóng)機(jī)安全管理的專門法律還沒有，但是，相關(guān)的法律6部，行政和地方法規(guī)5部，規(guī)章8部，規(guī)范性文件9個，國家標(biāo)準(zhǔn)11個，農(nóng)業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)20個。

2、司法機(jī)關(guān)查辦安全生產(chǎn)違法案件的力度不斷加大。刑法第三百九十七條規(guī)定：國家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑。

高法、高檢《關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋》：國家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑法第三百九十七條規(guī)定的“致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失”四款規(guī)定和應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑法第三百九十七條規(guī)定的“情節(jié)特別嚴(yán)重”的五款規(guī)定。

司法解釋規(guī)定：“致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失”是指造成死亡1人以上，或者重傷3人以上，或者輕傷9人以上，或者重傷2人、輕傷3人以上，或者重傷1人、輕傷6人以上的；造成經(jīng)濟(jì)損失30萬元以上的；造成惡劣社會影響的；其他致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的情形。此外，司法解釋還明確了“情節(jié)特別嚴(yán)重”的具體情節(jié)，包括“造成傷亡達(dá)到上述規(guī)定人數(shù)3倍以上的”，“不報、遲報、謊報致使損失后果持續(xù)、擴(kuò)大或者搶救工作延誤的”等。

新《安全生產(chǎn)法》第八十四條和第八十七條規(guī)定?和《條例》第三十九條規(guī)定了對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員四款追究行政和刑事責(zé)任的規(guī)定。

據(jù)有關(guān)資料顯示，2013年全國安全生產(chǎn)事故僅44起重特大事故，追究責(zé)任948人。其中，黨政紀(jì)處分649人，移交司法機(jī)關(guān)處理299人。自2010年國務(wù)院確立了對重大事故由國務(wù)院安委會掛牌督辦的制度以來，國務(wù)院安委會已經(jīng)對146起重大事故實行了掛牌督辦，目前結(jié)案96起，結(jié)案率達(dá)到66%。2013年，國務(wù)院安委會對38起重大生產(chǎn)安全事故掛牌督辦和16起較大安全生產(chǎn)事故跟蹤督辦。

（三） 農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管范圍擴(kuò)大，監(jiān)管責(zé)任日益繁重

按照農(nóng)業(yè)部農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理總站要求，農(nóng)機(jī)事故統(tǒng)計處理范圍擴(kuò)大為14大類農(nóng)業(yè)機(jī)械，而且農(nóng)機(jī)作業(yè)范圍在逐步拓寬，服務(wù)領(lǐng)域不斷擴(kuò)大。到2014年末全省大中小型拖拉機(jī)164萬臺、聯(lián)合收割機(jī)12.77萬臺、五種危及人身安全的機(jī)具115萬臺件，農(nóng)村農(nóng)機(jī)從業(yè)人員達(dá)500萬人。而我們的拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)注冊登記率、檢驗率和持證率都比較低。

在安全生產(chǎn)管理中經(jīng)常提到一個安全法則叫做海恩法則。海恩法則是由美國工業(yè)界的安全先驅(qū)海因里希提出的關(guān)于工業(yè)安全的法則。海恩法則指出:每一起嚴(yán)重事故的背后，必然有29次輕微事故和300起未遂先兆以及3000起事故隱患。海恩法則強(qiáng)調(diào)兩點：一是事故的發(fā)生是量的積累的結(jié)果；二是再好的技術(shù)，再完美的規(guī)章，在實際操作層面，也無法取代人自身的素質(zhì)和責(zé)任心。按照海恩法則理論，大量的無牌無證、無證駕駛、有牌不檢驗、各類違章操作以及駕駛操作人員駕駛技能低、安全意識不強(qiáng)都是“事故征兆”和“事故苗頭”，農(nóng)機(jī)違法生產(chǎn)經(jīng)營行為造成的各類安全隱患總量大問題突出，農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理部門有效防范和遏制重特大事故的任務(wù)艱巨。

（四） 在深化改革中農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管深層次矛盾和問題更加突出

隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速推進(jìn)和國家扶持農(nóng)機(jī)化政策的不斷強(qiáng)化，整個農(nóng)機(jī)化行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管范圍的不斷擴(kuò)大、農(nóng)機(jī)監(jiān)理人員與農(nóng)機(jī)大市保有量的不對稱、農(nóng)機(jī)使用者在老化、農(nóng)機(jī)服務(wù)領(lǐng)域在拓寬、農(nóng)機(jī)作業(yè)流動量在加大、報廢農(nóng)機(jī)具在增多、農(nóng)機(jī)向大型化數(shù)控化復(fù)合化發(fā)展的安全監(jiān)管隱患等多種多樣的新矛盾和新問題。

（五） 安全事故社會關(guān)注度越來越高和容忍度越來越低

主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1、高層震怒，立即批示，親臨現(xiàn)場。近幾年來，習(xí)近平總書記和李克強(qiáng)總理對安全生產(chǎn)事故處理多次作出重要批示。習(xí)近平總書記親自視察青島石油管道爆炸特別重大事故處置現(xiàn)場調(diào)研指導(dǎo)，李克強(qiáng)總理親臨天津港特大危險品爆炸事故現(xiàn)場指揮指導(dǎo)處置。

2、主流媒體跟蹤報道，公開曝光。吉林寶源豐禽業(yè)公司特大火災(zāi)事故發(fā)生后，《人民日報》連發(fā)3篇評論員文章，《發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價》、《堅守不可逾越的紅線》、《始終把人民生命安全放在首位》。中央電視臺《焦點訪談》 2013年7月接連報道了《生命通道暢通嗎？》、《致命的“盲區(qū)”》，關(guān)注消防通道暢通情況、車輛拐彎盲區(qū)致交通意外等問題。

3、社會輿論譴責(zé)，公眾微信微博熱評熱議。對有關(guān)責(zé)任“人肉”搜索，拔出蘿卜帶出泥，引起連鎖反映。

4、公開審判安全生產(chǎn)刑事案件。巨大高層壓力、輿論監(jiān)督壓力、社會監(jiān)督壓力形成了對安全生產(chǎn)案件責(zé)任人從嚴(yán)從快從重從緊的嚴(yán)厲行政處罰和刑事判決。

（六） “法定職責(zé)必須為”使農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)執(zhí)法風(fēng)險進(jìn)一步加大

主要職責(zé)是依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章，承辦拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)登記申請的受理、核發(fā)牌證、拖拉機(jī)檢驗等具體工作；承辦拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)駕駛證申請的受理、審查和考試等具體工作；對涉及人身安全的五種機(jī)械實施實地檢驗、對其他農(nóng)業(yè)機(jī)械在社會上的安全教育；對駕駛員違章行為進(jìn)行處罰；負(fù)責(zé)道路外農(nóng)業(yè)機(jī)械事故的處理和統(tǒng)計；對農(nóng)業(yè)機(jī)械作業(yè)區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)機(jī)械進(jìn)行安全監(jiān)督檢查；宣傳有關(guān)法律法規(guī)和政策，對駕駛?cè)藛T進(jìn)行安全教育。按照新《安全生產(chǎn)法》的要求，農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理部門不僅要依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，對涉及安全生產(chǎn)的事項進(jìn)行行政許可、核準(zhǔn)、注冊、核發(fā)證照和檢驗審驗，更重要更難的是監(jiān)督檢查和事故報告處理等方面的職責(zé)，規(guī)定更細(xì)要求更嚴(yán)了，最大的改變是要求我們從過去的傳統(tǒng)監(jiān)管以結(jié)果為目的、向現(xiàn)在以過程控制為核心和生產(chǎn)必須服從于安全轉(zhuǎn)變。隨著依法治國基本方略的深入實施，全社會以及廣大農(nóng)民群眾和農(nóng)機(jī)手的法律意識和法制觀念不斷增強(qiáng)，對依法行政的要求也越來越高，對我們依法行政的監(jiān)督越來越嚴(yán)格。我們在依法履行行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政確認(rèn)權(quán)和監(jiān)督檢查權(quán)時，稍有不慎就可能被舉報、曝光和追究責(zé)任，可以說責(zé)任巨大，風(fēng)險巨大。

三、農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理執(zhí)法主要風(fēng)險源

（一） 政策法規(guī)因素引起的執(zhí)法風(fēng)險漏洞

政策因素主要體現(xiàn)在農(nóng)機(jī)安全法律法規(guī)和規(guī)范性文件的制定和執(zhí)行上。

1、國家法律和行政法規(guī)存在的缺陷：沒有明確授權(quán)農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法地位，直接影響了農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)構(gòu)的定性定編?！督粡?qiáng)險條例》存在的缺陷：只明確了農(nóng)機(jī)部門的監(jiān)督責(zé)任，沒有沒有授予農(nóng)機(jī)部門處罰權(quán)力?！掇r(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理條例》存在的缺陷：一是沒有明確授權(quán)農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法地位；二是當(dāng)場處罰權(quán)不明確，在實際執(zhí)法中不好操作；三是存在與新《安全生產(chǎn)法》不適應(yīng)的問題。

2、法規(guī)體系不健全。如農(nóng)機(jī)事故處理只有《辦法》，沒有實施細(xì)則，造成實際工作中不好操作性。聯(lián)合收割機(jī)沒有投保具體規(guī)定。

3、法律法規(guī)和政策規(guī)定不落實。突出表現(xiàn)在農(nóng)機(jī)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)和財政保障政策不落實或落實不到位。拖拉機(jī)報廢標(biāo)準(zhǔn)不落實。

（二） 政策性造成的機(jī)構(gòu)隊伍風(fēng)險漏洞

1、機(jī)構(gòu)性質(zhì)定性定位不準(zhǔn)或機(jī)構(gòu)性質(zhì)與職責(zé)職能不對稱。部分縣級農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)構(gòu)為自收自支單位或內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不能行使行政職能，不具備獨立法人資格。

2、人員隊伍存在人員編制少，不能按需設(shè)崗，一人多崗，身兼數(shù)職，崗位職責(zé)不清，什么都干什么都干不好；非干部身份甚至臨時工參與執(zhí)法；專業(yè)技術(shù)人員比例低或短缺。

（三） 標(biāo)準(zhǔn)體系帶來的技術(shù)性風(fēng)險漏洞

1、標(biāo)準(zhǔn)過高，無法執(zhí)行。技術(shù)裝備短缺落后，標(biāo)準(zhǔn)過高過細(xì)，現(xiàn)有的檢驗檢測設(shè)備性能和精確度不能滿足執(zhí)行國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的需求，檢驗人員操作使用水平低無法嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，造成技術(shù)風(fēng)險。

2、標(biāo)準(zhǔn)不全，無據(jù)可依。五種機(jī)具檢驗標(biāo)準(zhǔn)缺失，微耕機(jī)、卷簾機(jī)沒標(biāo)準(zhǔn)。

（四） 農(nóng)機(jī)監(jiān)理部門內(nèi)部因素引起的風(fēng)險漏洞

1、牌證業(yè)務(wù)許可執(zhí)法不嚴(yán)風(fēng)險漏洞。在注冊登記上主要表現(xiàn)：一是不按標(biāo)準(zhǔn)檢驗或檢驗不嚴(yán)格，為不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)注冊登記，有部分地方只有人工檢驗，沒有設(shè)備或路試檢驗報告。在駕駛員考試上主要表現(xiàn)：審核把關(guān)不嚴(yán)，給不夠法定年齡辦證申請人辦理駕駛證；駕駛員考試把關(guān)不嚴(yán)，不執(zhí)行考試程序。有的只考理論，補(bǔ)考術(shù)科或術(shù)科考試不全。上述行為嚴(yán)重違反行政許可法，按規(guī)定應(yīng)當(dāng)對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

2、農(nóng)機(jī)事故潛在的風(fēng)險漏洞。主要表現(xiàn)在：一是事故報告渠道不暢通，報告不及時。沒有統(tǒng)一固定的事故報案或事故報告電話，有的農(nóng)機(jī)事故發(fā)生后，安監(jiān)、公安和政府都介入調(diào)查了，甚至媒體都已經(jīng)曝光了，而我們當(dāng)?shù)剞r(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)關(guān)卻不知情。二是反應(yīng)不及時或反應(yīng)慢。接到事故報告后，不能及時趕赴現(xiàn)場，不能組織及時有效的現(xiàn)場處置和救援。三是定性不準(zhǔn)或適用法律條文不準(zhǔn)確，造成當(dāng)事人一方或雙方申請復(fù)議案件或信訪穩(wěn)定案件發(fā)生。三是事故漏報甚至瞞報。目前農(nóng)機(jī)事故漏報現(xiàn)象普遍存在，有意無意瞞報問題時有發(fā)生。四是事故處理裝備短缺，人員配備不到位，事故處理不開展，現(xiàn)場勘查和處置經(jīng)驗缺乏或不足。五是應(yīng)急預(yù)案不健全，應(yīng)急演練不落實，一旦接到事故報告，手忙腳亂，應(yīng)對無策。

3、不作為帶來的懶政怠政風(fēng)險漏洞。主要表現(xiàn)在：一是重發(fā)證和檢驗，輕隱患排查和安全檢查。事實上近幾年來我們的精力和工作重點主要放在了抓業(yè)務(wù)規(guī)范化和安全宣傳上，在工作擺位上重牌證輕監(jiān)管，安全監(jiān)管只做到了事前監(jiān)管。對農(nóng)機(jī)使用作業(yè)過程中的安全檢查和打非治違工作部署多檢查少，有措施不落實，有心動無行動，致使違法違規(guī)者沒有代價，無牌無證、無證駕駛和有牌不年檢等重大安全隱患長期得不到有效治理，造成農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)構(gòu)不作為的風(fēng)險加劇。行政處罰法第六十二條明確規(guī)定：執(zhí)法人員玩忽職守，對應(yīng)當(dāng)予以制止和處罰的違法行為不予制止、處罰，致使公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益、公共利益和社會秩序遭受損害的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分；情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。二是服務(wù)超時，服務(wù)不到位。突出表現(xiàn)在不能嚴(yán)格遵守2個工作日時限要求，超時問題比較普遍。有的牌證費收了，手續(xù)辦了，牌證沒有送到機(jī)手手中，有的不執(zhí)行一次告知規(guī)定，讓機(jī)手多次往返，引起農(nóng)民不滿和投訴。

4、知法犯法亂作為帶來的風(fēng)險漏洞。主要表現(xiàn)在：一是超范圍管理。為管理范圍之外的拖拉機(jī)和聯(lián)合收割機(jī)變型機(jī)具辦理牌證，甚至有的為已經(jīng)達(dá)到報廢標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)具發(fā)牌發(fā)證。二是跨區(qū)域辦理牌證。不執(zhí)行屬地管理的規(guī)定，跨縣甚至跨省區(qū)管理。三是辦人情證。對利益關(guān)系人放寬政策，不檢驗不考試就發(fā)放牌證、駕駛證和檢驗合格標(biāo)志。四是不執(zhí)行收費政策，亂收費，隨意行使自由裁量權(quán)，亂罰款。

5、風(fēng)險意識不強(qiáng)是最大的風(fēng)險漏洞。在日常工作中，我們經(jīng)常聽到一種比較消極的認(rèn)識和觀念，認(rèn)為農(nóng)機(jī)監(jiān)理就管那么幾臺拖拉機(jī)，不會出什么事，即使出事也不會發(fā)生大事。這種法治觀念淡薄，沒有風(fēng)險意識和防范意識，其實就是最大的風(fēng)險漏洞。無知無畏，膽大妄為，把單位、自身置于高風(fēng)險邊緣。

（五） 外部因素造成的風(fēng)險漏洞

1、拖拉機(jī)交強(qiáng)險帶來的風(fēng)險漏洞。保險公司不執(zhí)行拖拉機(jī)交強(qiáng)險費率標(biāo)準(zhǔn)，把風(fēng)險和責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)機(jī)部門。

2、拖拉機(jī)報廢標(biāo)準(zhǔn)不落實帶來的風(fēng)險漏洞。拖拉機(jī)報廢標(biāo)準(zhǔn)雖早已出臺，但因職責(zé)不清、部門協(xié)調(diào)不夠、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過低、操作程序不明確等多方面原因，長期得不到落實，致使大量的已經(jīng)達(dá)到報廢標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)業(yè)機(jī)械在繼續(xù)使用，帶來大量安全和事故隱患，增加了農(nóng)機(jī)安全執(zhí)法監(jiān)管難度和事故風(fēng)險。

3、信息不暢通和不對稱帶來的風(fēng)險漏洞。農(nóng)機(jī)部門沒有上道路檢查權(quán)，牌證農(nóng)業(yè)機(jī)械和駕駛員道路違章信息不掌握，與公安交警部門信息溝通不暢，極易發(fā)生為應(yīng)當(dāng)?shù)蹩鄣蹁N的駕駛證、事故處理暫扣機(jī)具辦理補(bǔ)牌補(bǔ)證業(yè)務(wù)。

（六） 技術(shù)裝備支撐不足帶來的風(fēng)險漏洞

1、沒有機(jī)型目錄數(shù)據(jù)庫，全省農(nóng)機(jī)監(jiān)理信息不聯(lián)網(wǎng)，不能實現(xiàn)農(nóng)機(jī)注冊登記和駕駛員信息共享，造成唯一性認(rèn)定可靠性不高，容易形成技術(shù)參數(shù)不準(zhǔn)確和一機(jī)多牌，甚至存在為假冒偽劣、改拼裝和盜搶農(nóng)機(jī)注冊登記的風(fēng)險漏洞。

2、檢驗檢測設(shè)備短缺和落后，不能嚴(yán)格執(zhí)行檢驗檢測技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。檢驗設(shè)備的可靠性和穩(wěn)定性差，檢驗檢測數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，嚴(yán)重影響了檢驗員對檢驗結(jié)果是否合格的準(zhǔn)確判定。

3、現(xiàn)場執(zhí)法設(shè)備短缺，執(zhí)法全過程記錄制度不健全，難以保全執(zhí)法證據(jù)。一旦發(fā)生執(zhí)法糾紛，不能提供有效證據(jù)支撐。

四、農(nóng)機(jī)監(jiān)理執(zhí)法風(fēng)險防控對策

（一） 深刻認(rèn)識和主動適應(yīng)推進(jìn)依法治國對農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理工作提出的新的更高要求

一是要堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職。二是要嚴(yán)格實行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格，不得取得執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動。三是要完善執(zhí)法程序，建立執(zhí)法全過程記錄制度。明確具體操作流程，重點規(guī)范行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政監(jiān)督等執(zhí)法行為。四是要全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制，嚴(yán)格確定不同部門及機(jī)構(gòu)、崗位執(zhí)法人員執(zhí)法責(zé)任和責(zé)任追究機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督。五是要完善糾錯問責(zé)機(jī)制，健全責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、罷免等問責(zé)方式和程序。六是要全面推進(jìn)政務(wù)公開。堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。各級政府及其工作部門依據(jù)權(quán)力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據(jù)、實施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項。七是要健全普法宣傳教育機(jī)制，實行國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制，建立行政執(zhí)法人員以案釋法制度。八是要牢固樹立有權(quán)力就有責(zé)任、有權(quán)利就有義務(wù)觀念。嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的依法行政體制。九是要加強(qiáng)行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，推進(jìn)行政執(zhí)法隊伍正規(guī)化、專業(yè)化，提高職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平。

與全面推進(jìn)依法行政的要求相比，我們還存在較大差距。主要表現(xiàn)在：在執(zhí)法程序上，不按程序辦事，隨意性較大；在執(zhí)法方式和行為上，缺乏規(guī)范化、人性化；在執(zhí)法范圍上，存在越權(quán)超范圍辦牌辦證現(xiàn)象，甚至違規(guī)、違紀(jì)、違法；在執(zhí)法手段上，執(zhí)法裝備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不能滿足工作需要等等。這些現(xiàn)象和問題的存在，既有客觀原因，也有主觀原因。從客觀上講，存在著農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)構(gòu)體制不順、各項工作經(jīng)費不足等問題。從主觀上看，是依法行政意識和能力不強(qiáng)。我們一定要提高認(rèn)識，高度重視，真正做到以法為先，事先問法，法無授權(quán)不可為。一定要解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，主動適應(yīng)，在依法行政、文明執(zhí)法上下功夫，徹底改變我們農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理系統(tǒng)存在的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、權(quán)責(zé)脫節(jié)、選擇性執(zhí)法和執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明等突出問題。

（二） 加強(qiáng)農(nóng)機(jī)安全執(zhí)法風(fēng)險防控體系建設(shè)

按照“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”的依法行政原則，對照與農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理有關(guān)法律法規(guī)，全面理清責(zé)任清單和風(fēng)險清單，進(jìn)行風(fēng)險評估，對全系統(tǒng)進(jìn)行預(yù)警，嚴(yán)密防范執(zhí)法風(fēng)險。

1、嚴(yán)格牌證審批標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格執(zhí)行“三個業(yè)務(wù)規(guī)定、五個業(yè)務(wù)規(guī)范”，嚴(yán)格執(zhí)行雙檢驗雙簽字，統(tǒng)一考試車輛號牌和標(biāo)識，推廣駕駛?cè)丝荚嚞F(xiàn)場影像信息采集制度，堅決防范有法不依和執(zhí)法不嚴(yán)的責(zé)任風(fēng)險。

2、嚴(yán)格審批程序和服務(wù)時限。嚴(yán)密審批程序，提高審批效率，嚴(yán)格執(zhí)行2個工作日的時限規(guī)定，實行承諾服務(wù)，推進(jìn)一站式業(yè)務(wù)辦理模式，堅決防范懶政和怠政風(fēng)險。

3、嚴(yán)格管理范圍。堅持“法無授權(quán)不可為”的底線思維和紅線意識，認(rèn)真貫徹落實農(nóng)機(jī)牌證屬地管理規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行“三個不準(zhǔn)、兩個嚴(yán)禁”，堅決防范趨利執(zhí)法和亂作為的風(fēng)險。

4、加強(qiáng)事故應(yīng)急處置和報告。高度重視事故報告和現(xiàn)場應(yīng)急處置，健全應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)應(yīng)急聯(lián)合演練，按層級、時限規(guī)定做到第一時間報告，快速反應(yīng)快速處置，堅決防范失職瀆職風(fēng)險。

5、加強(qiáng)安全檢查和隱患排查治理。建立農(nóng)機(jī)安全檢查和重大安全隱患排查治理制度和標(biāo)準(zhǔn)體系，全面加強(qiáng)農(nóng)機(jī)作業(yè)現(xiàn)場和跨區(qū)作業(yè)轉(zhuǎn)場轉(zhuǎn)移全過程的安全監(jiān)督檢查。對重大隱患實施督辦，做到有檢查制度、有檢查記錄、有整改檔案，堅決防范不作為的風(fēng)險。

（三） 履職盡責(zé)，最大限度的利用好免責(zé)政策

2009年，國家安監(jiān)總局24號令首次提出了盡職免責(zé)的概念，規(guī)定：按照批準(zhǔn)、備案的安全監(jiān)管或者煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法工作計劃、現(xiàn)場檢查方案和法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的方式、程序已經(jīng)履行安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察職責(zé)的，行政執(zhí)法人員不承擔(dān)責(zé)任。

2011年底，《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)危害生產(chǎn)安全刑事案件審判工作的意見》，提出：對于負(fù)有安全生產(chǎn)管理、監(jiān)督職責(zé)的工作人員，應(yīng)根據(jù)其崗位職責(zé)、履職依據(jù)、履職時間等，綜合考察工作職責(zé)、監(jiān)管條件、履職能力、履職情況等，合理確定罪責(zé)。

2012年底，《國家安全監(jiān)管總局關(guān)于進(jìn)一步深化安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作的意見》，提出：對已經(jīng)按照年度執(zhí)法工作計劃、現(xiàn)場檢查方案和法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的方式、程序履行安全監(jiān)管監(jiān)察職責(zé)的，依法免予追究執(zhí)法責(zé)任。

國家安監(jiān)總局正在研究制定的《生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理規(guī)定（草案）》中明確：已經(jīng)按照所在單位年度安全監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法工作計劃、現(xiàn)場檢查方案和法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的程序履行安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的，對事故的發(fā)生不負(fù)責(zé)任。

五、重大農(nóng)機(jī)執(zhí)法風(fēng)險事件應(yīng)對策略

1、抓救援，快速反應(yīng)。第一反應(yīng)要準(zhǔn)，第一時間要到，第一措施要快。

2、抓報告，分秒必爭。依法依規(guī)，按程序，該報必報。

3、抓定性，據(jù)理力爭。抓定性，抓要害，抓特點。案例：一起拖拉機(jī)交通事故案例的定性。

4、抓善后，穩(wěn)妥細(xì)致。做好受害者的心理疏導(dǎo)、情緒安慰、賠償補(bǔ)償?shù)?，防止形成社會矛盾和上訪事件。案例一：聯(lián)合收割機(jī)致人死亡事故案例；案例二：旋耕機(jī)致人死亡事故案例。

結(jié)束語：1、農(nóng)機(jī)安全事關(guān)我國最大的群體和最弱勢群體，高度敏感，風(fēng)險巨大，對此同志們要有足夠的思想認(rèn)識和防范意識。2、農(nóng)機(jī)執(zhí)法風(fēng)險與農(nóng)機(jī)事故是緊密相連的，農(nóng)機(jī)事故可防可控，農(nóng)機(jī)執(zhí)法風(fēng)險也是可防可控的。3、農(nóng)機(jī)執(zhí)法風(fēng)險源在基層，縣站責(zé)任重大，各位站長要懂得“郡縣治，天下安”的道理。4、防范農(nóng)機(jī)執(zhí)法風(fēng)險，需要強(qiáng)有力的政策法規(guī)支持和科技支撐，需要投入大量的“真金白銀”，更需要監(jiān)督機(jī)制健全和隊伍素質(zhì)提升，可以說任重而道遠(yuǎn)，希望大家且行且努力，且行且珍重。