解讀預(yù)算績效本質(zhì)：目標(biāo)=預(yù)算=績效=責(zé)任

●王 萌 李文思

黨中央和國務(wù)院多次提出要完善預(yù)算制度、推進(jìn)預(yù)算績效管理、提高預(yù)算資金使用效益和政府工作效率，同時，新頒布的《預(yù)算法》要求公共財政預(yù)算績效管理要貫穿于預(yù)算活動全過程，這些都對財政預(yù)算績效提出了更高要求。然而，在預(yù)算績效管理的具體實踐中，全國各地的做法和制度設(shè)計差異很大，且財政部門、預(yù)算單位、第三方中介機構(gòu)、專家系統(tǒng)等在委托關(guān)系、評價的不同環(huán)節(jié)上職責(zé)交錯，導(dǎo)致績效評價在公信力、科學(xué)性、結(jié)果應(yīng)用等方面都存在眾多問題。究其原因，一方面是對政府職能轉(zhuǎn)變，政府、市場和社會關(guān)系的認(rèn)識不到位；另一方面是對績效的本質(zhì)認(rèn)識不清晰。為此，本文重點對預(yù)算績效管理的本質(zhì)進(jìn)行思考，提出一管之見。

一、公共預(yù)算本質(zhì)是一種公共責(zé)任關(guān)系的貨幣體現(xiàn)

開展預(yù)算績效管理不僅是預(yù)算管理改革對傳統(tǒng)預(yù)算的一種突破和創(chuàng)新，體現(xiàn)了預(yù)算管理科學(xué)化的基本要求，更是政府職能轉(zhuǎn)變的重要抓手，本質(zhì)上是對公共責(zé)任問題的回應(yīng)。作為公共財政的核心職能之一，公共預(yù)算必須體現(xiàn)公共價值，即通過行使公共權(quán)力為納稅人提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，履行公共責(zé)任。

當(dāng)然，公共預(yù)算既有技術(shù)屬性，亦有政治屬性，兩者相互兼容。其政治屬性最本質(zhì)的反映，在于公共預(yù)算是利益之權(quán)威分配的政治過程。首先，預(yù)算安排本身就反映了各部門、單位以及人大、社會等之間的博弈關(guān)系：預(yù)算的編制就是各種利益不斷碰撞、調(diào)和的過程；預(yù)算的批復(fù)就是各種博弈的結(jié)果，從預(yù)算的結(jié)果可以判斷公眾利益得到保障的程度。其次，在預(yù)算執(zhí)行過程中，隨著預(yù)算資金在各種利益群體之間不斷轉(zhuǎn)換，責(zé)任也相應(yīng)地發(fā)生轉(zhuǎn)移，誰使用了公共資金，誰就應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的公共責(zé)任。最后，究竟公共預(yù)算該不該安排，公共資金該不該使用，該如何使用，使用以后的效益怎樣……這些都需要通過績效評價來進(jìn)行認(rèn)定。因此，績效評價過程，其實是對公共責(zé)任回應(yīng)的過程，同時也是落實公共責(zé)任和開展問責(zé)的依據(jù)。而資金流動的過程就是利益轉(zhuǎn)換的過程，也是權(quán)力運作的過程。從利益分配來看，公共預(yù)算的核心是利益之權(quán)威性分配。

因此，“預(yù)算”=“責(zé)任”。

二、績效目標(biāo)是預(yù)算的物理性特征體現(xiàn)

績效目標(biāo)是公共預(yù)算預(yù)期實現(xiàn)的公共價值的體現(xiàn)，包括產(chǎn)出和效果兩部分，簡單地說就是花錢做什么事，發(fā)揮什么作用。因此，做成的“事”是我們所要追求的“產(chǎn)出目標(biāo)”，具體而言我們可以分為產(chǎn)出數(shù)量目標(biāo)、產(chǎn)出質(zhì)量目標(biāo)和產(chǎn)出時效目標(biāo)，是對產(chǎn)出屬性的進(jìn)一步界定和細(xì)化，有利于目標(biāo)的指標(biāo)化，以及后續(xù)的跟蹤和評價。而產(chǎn)出后的作用、意義、影響就是“效果目標(biāo)”，一般包括經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、利益相關(guān)者滿意度等。

顯然，預(yù)算應(yīng)該與目標(biāo)相匹配。公共支出完成的過程，是預(yù)算由貨幣形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)槲镔|(zhì)形態(tài)和產(chǎn)生實際價值的過程，也是績效目標(biāo)實現(xiàn)的過程。因此，預(yù)算與績效目標(biāo)對應(yīng)，是開展預(yù)算績效管理的本質(zhì)和手段，也是引導(dǎo)預(yù)算管理走向科學(xué)化的重要起點。

因此，“預(yù)算”=“目標(biāo)”。

三、目標(biāo)是績效的量化體現(xiàn)，是衡量績效的根本

當(dāng)前，預(yù)算編制通常有兩種途徑：一種是先確定績效目標(biāo)，然后根據(jù)目標(biāo)確定預(yù)算，稱為“績效預(yù)算”；另一種就是預(yù)算已經(jīng)確定，再根據(jù)預(yù)算來推算應(yīng)該達(dá)到的績效目標(biāo)，稱為“預(yù)算績效”。推進(jìn)預(yù)算績效管理的最終發(fā)展方向就是績效預(yù)算。目標(biāo)和預(yù)算的匹配性反映了預(yù)算本質(zhì)，目標(biāo)是預(yù)算編制的依據(jù)，是預(yù)算公共價值的重要體現(xiàn)，也是對公共責(zé)任的回應(yīng)。目標(biāo)的高低，體現(xiàn)了責(zé)任的大小，目標(biāo)高，責(zé)任也大。而績效則通過目標(biāo)的形式來展現(xiàn)，從而可以得出“預(yù)算=目標(biāo)=績效=責(zé)任”的關(guān)系。預(yù)算績效管理不僅是財政改革的重要理念，也是推動財政改革的抓手?？茖W(xué)認(rèn)識績效的本質(zhì)，對開展預(yù)算績效管理，優(yōu)化資源配置、提高資源配置效率，推動現(xiàn)代政府治理，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變都具有重大意義。■