預(yù)算績(jī)效管理制度建設(shè)與信息化——對(duì)話上海市財(cái)政局績(jī)效評(píng)價(jià)管理處處長(zhǎng)張林

●特約通訊員 劉國(guó)永

在積極落實(shí)財(cái)政部、上海市委和市政府關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理、構(gòu)建政府績(jī)效管理體系的各項(xiàng)要求的過(guò)程中，上海財(cái)政著力推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理體系建設(shè)，以制度建設(shè)指導(dǎo)管理實(shí)踐，以完善機(jī)制落實(shí)各項(xiàng)工作，以信息化建設(shè)提升預(yù)算績(jī)效管理質(zhì)量，以強(qiáng)化考核促進(jìn)樹(shù)立績(jī)效理念。在預(yù)算績(jī)效管理信息化的征程上，上海市財(cái)政局已經(jīng)走過(guò)了3 個(gè)年頭。三年多來(lái)，該局陸續(xù)出臺(tái)了預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)制度16 項(xiàng)，既有績(jī)效管理制度的頂層設(shè)計(jì)，也有績(jī)效管理的操作規(guī)范，還有績(jī)效管理的實(shí)施保障，基本形成了上海財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理制度體系，為積極穩(wěn)步推進(jìn)上海預(yù)算績(jī)效管理工作提供了有效的制度保障，為全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理發(fā)揮了重要作用。為此，本欄目特約通訊員劉國(guó)永博士圍繞制度與信息化建設(shè)對(duì)上海預(yù)算績(jī)效管理的意義專訪了上海財(cái)政局績(jī)效評(píng)價(jià)管理處處長(zhǎng)張林。

《財(cái)政監(jiān)督》：頂層設(shè)計(jì)關(guān)系到政府、市場(chǎng)和社會(huì)職責(zé)的關(guān)系，制度體系是頂層設(shè)計(jì)的核心，您在制度建設(shè)方面是如何考慮的？

張林：2010年底，上海財(cái)政局成立了績(jī)效評(píng)價(jià)管理處，負(fù)責(zé)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的組織協(xié)調(diào)和管理，隨后全市大部分區(qū)縣財(cái)政局陸續(xù)成立了績(jī)效評(píng)價(jià)專職管理部門(mén)。機(jī)構(gòu)成立伊始，我們立刻開(kāi)展了相關(guān)調(diào)研，并確定從制度建設(shè)入手，計(jì)劃三年內(nèi)需要出臺(tái)的主要制度體系和框架，并將其作為開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理工作和引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)和抓手。

《財(cái)政監(jiān)督》：我們知道經(jīng)過(guò)三年的努力，上海預(yù)算績(jī)效管理體系基本建立，那么在時(shí)間序列和內(nèi)容上，你們有什么具體考慮？

張林：首先，為積極落實(shí)財(cái)政部關(guān)于開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作的要求，市財(cái)政局制定了《上海市財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，并報(bào)請(qǐng)市政府以（滬府辦發(fā)【2011】1 號(hào)）文件轉(zhuǎn)發(fā)，對(duì)績(jī)效管理工作重要性進(jìn)行定位。這是我們制度設(shè)計(jì)的起點(diǎn)，也是考慮到工作的實(shí)際現(xiàn)狀和推進(jìn)此項(xiàng)工作的要求。之后，上海市財(cái)政局又陸續(xù)制定了《關(guān)于貫徹落實(shí)<上海市財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法>的實(shí)施意見(jiàn)》（滬財(cái)績(jī)【2011】3 號(hào)）和《關(guān)于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)內(nèi)部職責(zé)分工的通知》（滬財(cái)辦【2011】28 號(hào)），對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理和評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用進(jìn)行了全方位的詮釋和規(guī)范。

在明確了具體的實(shí)施要求和規(guī)范的基礎(chǔ)上，我們對(duì)2011年市級(jí)35 個(gè)專項(xiàng)資金項(xiàng)目（資金總額近100 億元）開(kāi)展了績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)。績(jī)效評(píng)價(jià)通過(guò)委托第三方開(kāi)展，第三方的質(zhì)量通過(guò)專家評(píng)審和加強(qiáng)評(píng)價(jià)流程管理等形式進(jìn)行控制。經(jīng)過(guò)實(shí)踐，我們又制定了《上海市績(jī)效評(píng)價(jià)聘用第三方機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》和《上海市財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)聘用評(píng)審專家管理暫行辦法》，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)行為進(jìn)行了規(guī)范。

2012年，為切實(shí)發(fā)揮預(yù)算部門(mén)（單位）在績(jī)效管理中的主體作用，上海市財(cái)政局開(kāi)始探索推進(jìn)預(yù)算主管部門(mén)績(jī)效自評(píng)工作，上海市財(cái)政局與市監(jiān)察局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算主管部門(mén)開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理的通知》，進(jìn)一步明確要求、落實(shí)支出績(jī)效管理責(zé)任，完善績(jī)效管理機(jī)制。

《財(cái)政監(jiān)督》：可以看出，我們的制度建設(shè)有些是為指導(dǎo)實(shí)踐，有些則是在實(shí)踐過(guò)程中催生出來(lái)的，使得制度建設(shè)和實(shí)踐能夠相得益彰。但是好的制度建設(shè)與相關(guān)研究是密不可分的，對(duì)于這方面，上海財(cái)政局是否有相應(yīng)考量？

張林：確實(shí)，我們?cè)谥贫ê屯晟葡嚓P(guān)制度時(shí)，重視績(jī)效管理的理論研究和實(shí)踐總結(jié)，我們還結(jié)合高?？蒲辛α块_(kāi)展相關(guān)研究，主動(dòng)接受市人大、市政協(xié)、市監(jiān)察的指導(dǎo)。我們以制度指導(dǎo)實(shí)踐，又在實(shí)際執(zhí)行中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和不足來(lái)完善制度，提高制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性、規(guī)范性、合理性、可操作性。

同時(shí)，為了使績(jī)效管理機(jī)制的各環(huán)節(jié)有機(jī)銜接、相互制約，我們?cè)趦赡陜?nèi)分別對(duì)績(jī)效跟蹤和績(jī)效預(yù)算的管理模式進(jìn)行了研究和實(shí)踐探索。其中，2012年進(jìn)行了績(jī)效跟蹤方案的研究、論證和試點(diǎn)，形成了《財(cái)政支出績(jī)效跟蹤監(jiān)控管理實(shí)施方案》，重點(diǎn)解決及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行偏差和及時(shí)糾偏的途徑問(wèn)題；2013年進(jìn)行了項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算試點(diǎn)方案的研究、論證和試點(diǎn)運(yùn)行，形成了《財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效預(yù)算試點(diǎn)實(shí)施方案》，重點(diǎn)規(guī)定了基于項(xiàng)目主體活動(dòng)和成本效益分析的績(jī)效目標(biāo)編制方法以及實(shí)現(xiàn)預(yù)算源頭控制的措施。

《財(cái)政監(jiān)督》：上海的預(yù)算績(jī)效管理制度建設(shè)重視發(fā)揮各責(zé)任主體的積極性和責(zé)任性，形成績(jī)效管理推進(jìn)的合力，較好體現(xiàn)了公共治理的要求。經(jīng)過(guò)三年多的探索，上海在積極落實(shí)財(cái)政部工作要求，全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理、服務(wù)于財(cái)政管理改革中取得了良好的成績(jī)，被財(cái)政部授予預(yù)算績(jī)效管理工作一等獎(jiǎng)。三年制度體系建設(shè)和實(shí)踐中，上海市財(cái)政局在有計(jì)劃的推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理方面也作了戰(zhàn)略上的考慮，可以談?wù)勥@方面制度建設(shè)的情況嗎？

張林：上海財(cái)政在績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)的改革探索形成了一系列項(xiàng)目績(jī)效管理的制度和方法，如何將這些改革實(shí)踐成果用于指導(dǎo)預(yù)算績(jī)效管理工作實(shí)踐，服務(wù)于財(cái)政預(yù)算管理，進(jìn)一步把財(cái)政部的各項(xiàng)工作要求落實(shí)好，則需要進(jìn)一步在保障制度層面上進(jìn)行規(guī)范。2013年初，為提高財(cái)政管理的科學(xué)化精細(xì)化水平，有序推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，根據(jù)財(cái)政部的要求和本市財(cái)政改革和發(fā)展“十二五”規(guī)劃的總體要求，上海財(cái)政研究制定了《上海市預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2013-2015年）》。

2013年10月，上海市政府轉(zhuǎn)發(fā)了財(cái)政局制定的《關(guān)于全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，指導(dǎo)全市各預(yù)算部門(mén)和單位開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理工作。為積極落實(shí)該意見(jiàn)精神，上海財(cái)政局制定了《上海市預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施辦法》，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的組織保障、績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用等方面進(jìn)行了明確，既有原則指導(dǎo)，又有較強(qiáng)的操作性。同時(shí)，該辦法規(guī)定各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)根據(jù)預(yù)算績(jī)效管理工作考核要求等制定年度工作考核辦法，對(duì)本級(jí)預(yù)算主管部門(mén)和下一級(jí)財(cái)政部門(mén)實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作情況進(jìn)行考核。據(jù)此，上海市財(cái)政局制定了《2013年度預(yù)算績(jī)效管理考核辦法》，并按照該辦法要求對(duì)市級(jí)預(yù)算部門(mén)和區(qū)縣財(cái)政進(jìn)行了工作考核，考核結(jié)果已上報(bào)市政府。

《財(cái)政監(jiān)督》：經(jīng)過(guò)三年多的實(shí)踐與探索，上海財(cái)政在構(gòu)建全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制中，探索出一條“以創(chuàng)新制度建設(shè)指導(dǎo)工作實(shí)際，以實(shí)踐成果推進(jìn)制度完善”的螺旋式工作推進(jìn)方式和途徑，也確保了上海預(yù)算績(jī)效管理的積極穩(wěn)步推進(jìn)。但是，隨著預(yù)算績(jī)效管理工作的要求不斷提高，如何高效開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理又成為體現(xiàn)制度先進(jìn)性的關(guān)鍵。聽(tīng)說(shuō)上海市財(cái)政局從三年前就開(kāi)始通過(guò)信息化手段來(lái)保障和推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，請(qǐng)您談?wù)勯_(kāi)展情況。

張林：自績(jī)效評(píng)價(jià)處成立以來(lái)，我們就意識(shí)到預(yù)算績(jī)效管理是系統(tǒng)性工程，涉及面廣、信息量大、管理方式新、工作要求高。從管理流程來(lái)看，預(yù)算績(jī)效管理信息涉及預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)、信息公開(kāi)等財(cái)政管理環(huán)節(jié)；從管理層級(jí)來(lái)看，預(yù)算績(jī)效管理信息橫向涉及各預(yù)算部門(mén)、預(yù)算單位，縱向涉及各個(gè)區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政；從管理對(duì)象來(lái)看，預(yù)算績(jī)效管理信息涉及資金使用信息和項(xiàng)目管理信息。建立并健全預(yù)算績(jī)效管理平臺(tái)和支撐體系，完成預(yù)算績(jī)效管理信息化系統(tǒng)建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)工作規(guī)范化、提高工作效率的根本抓手。

上海市財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)借助現(xiàn)有財(cái)政預(yù)算管理信息化平臺(tái)，通過(guò)2012年“績(jī)效評(píng)價(jià)管理信息系統(tǒng)”、2013年“績(jī)效管理數(shù)據(jù)采集分析和績(jī)效目標(biāo)管理智能化系統(tǒng)”、2014年“財(cái)政資金項(xiàng)目績(jī)效運(yùn)行信息支持系統(tǒng)（在建）”三期開(kāi)發(fā)，基本實(shí)現(xiàn)了財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的信息化。區(qū)縣財(cái)政在市級(jí)財(cái)政系統(tǒng)開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理信息化的具體實(shí)施工作，有效提高了預(yù)算績(jī)效管理的覆蓋面，實(shí)現(xiàn)了市和區(qū)縣的資源共享。

《財(cái)政監(jiān)督》：信息化建設(shè)確實(shí)是現(xiàn)代管理的重要支撐平臺(tái)，也是重要的管理理念。請(qǐng)您談?wù)勑畔⒒到y(tǒng)在管理應(yīng)用方面的具體效果。

張林：2013年，市財(cái)政在重點(diǎn)完善“績(jī)效跟蹤”、“績(jī)效評(píng)價(jià)”等功能模塊的同時(shí)，進(jìn)一步開(kāi)發(fā)了“數(shù)據(jù)采集分析”模塊，初步實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)編報(bào)的半智能化，再加上指標(biāo)庫(kù)、檔案庫(kù)管理等支撐模塊已初步成型，使全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理信息化初步實(shí)現(xiàn)。主要體現(xiàn)在：

一是在績(jī)效目標(biāo)管理方面，進(jìn)一步拓展了績(jī)效目標(biāo)的指標(biāo)庫(kù)，完善了績(jī)效指標(biāo)的歸集和分類(lèi)，強(qiáng)化了當(dāng)年預(yù)算項(xiàng)目與歷史數(shù)據(jù)的聯(lián)系、對(duì)比、分析和應(yīng)用；進(jìn)一步強(qiáng)化了績(jī)效目標(biāo)評(píng)審和審核要求，規(guī)范了項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的申報(bào)、審核、審批流程。二是在績(jī)效跟蹤方面，在確定重點(diǎn)跟蹤項(xiàng)目的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)重點(diǎn)績(jī)效跟蹤信息的動(dòng)態(tài)采集；通過(guò)對(duì)預(yù)算執(zhí)行、財(cái)務(wù)管理和項(xiàng)目進(jìn)度等核心指標(biāo)進(jìn)行重點(diǎn)追蹤及偏差度分析，發(fā)揮績(jī)效跟蹤的及時(shí)糾偏作用。三是在績(jī)效評(píng)價(jià)方面，系統(tǒng)在按照績(jī)效評(píng)價(jià)工作程序進(jìn)行管理的同時(shí)，還根據(jù)資金用途分類(lèi)推薦設(shè)定權(quán)重，提供多種指標(biāo)評(píng)分公式，避免自評(píng)價(jià)過(guò)程中的主觀判斷，增強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性。財(cái)政部門(mén)委托第三方通過(guò)系統(tǒng)對(duì)部門(mén)自評(píng)價(jià)項(xiàng)目進(jìn)行抽查管理，同時(shí)對(duì)重要項(xiàng)目和重大專項(xiàng)支出開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，提高了評(píng)價(jià)信息管理的有效性。四是在評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用方面，系統(tǒng)提供對(duì)與結(jié)果應(yīng)用相關(guān)的信息的匯總管理，并將所有環(huán)節(jié)的評(píng)價(jià)結(jié)果提供給財(cái)政及預(yù)算部門(mén)（單位）參考，為應(yīng)用于下一年預(yù)算安排及完善項(xiàng)目管理打好基礎(chǔ)，從而真正實(shí)現(xiàn)以績(jī)效促管理、以管理提績(jī)效的良性循環(huán)。另外，上海財(cái)政還將評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用通過(guò)OA 系統(tǒng)進(jìn)行操作，完整反映評(píng)價(jià)項(xiàng)目存在的問(wèn)題和整改情況，并以此將項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果通過(guò)上海財(cái)政網(wǎng)公開(kāi)，接受社會(huì)各界的監(jiān)督。與此同時(shí)，為提高績(jī)效管理的質(zhì)量，上海財(cái)政在信息化系統(tǒng)應(yīng)用中還重視與系統(tǒng)相配套的績(jī)效指標(biāo)庫(kù)、文獻(xiàn)庫(kù)、專家?guī)旌偷谌綑C(jī)構(gòu)庫(kù)的建設(shè)。

《財(cái)政監(jiān)督》：信息化建設(shè)應(yīng)該是一個(gè)不斷完善的過(guò)程，在今后的建設(shè)中，您如何打算？

張林：這是對(duì)的。信息化是一個(gè)發(fā)展方向，也是不斷完善的過(guò)程。下一步，我們將繼續(xù)加快預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)的建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)現(xiàn)有預(yù)算績(jī)效管理數(shù)據(jù)的整合和建設(shè)力度，建立預(yù)算績(jī)效管理信息數(shù)據(jù)交換平臺(tái)，探索績(jī)效大數(shù)據(jù)建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效信息化管理和績(jī)效數(shù)據(jù)資源的共享，并通過(guò)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，為預(yù)算績(jī)效管理提供全面支持。

同時(shí)，我們將不斷深入學(xué)習(xí)十八屆三中、四中全會(huì)精神，貫徹執(zhí)行新《預(yù)算法》，將我市預(yù)算績(jī)效管理工作做細(xì)做實(shí)，努力為建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度和服務(wù)政府職能轉(zhuǎn)變作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。■