新預(yù)算法視角下預(yù)算監(jiān)督的兩個(gè)核心要素

●李 燕

現(xiàn)代預(yù)算制度的核心要義表現(xiàn)在政府的財(cái)政活動(dòng)是在既定的民主政治制度和政治程序約束下進(jìn)行的，即財(cái)政活動(dòng)必須按法定的預(yù)算程序進(jìn)行，預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算以及審計(jì)等涉及預(yù)算過程的各個(gè)節(jié)點(diǎn)都必須接受以立法機(jī)構(gòu)為核心的監(jiān)督機(jī)制的約束，并向社會(huì)公開，接受公眾及輿論監(jiān)督。同時(shí)預(yù)算監(jiān)督權(quán)的行使要建立在法制健全的基礎(chǔ)之上，所以，預(yù)算法制基礎(chǔ)上的法治預(yù)算是現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)的必然要求和基本趨勢(shì)。因此，預(yù)算監(jiān)督機(jī)制的有效實(shí)施應(yīng)該包括兩個(gè)重要元素：監(jiān)督的法律依據(jù)和依法監(jiān)督的能力，并且這兩個(gè)核心要素相輔相成，缺一不可。

一、預(yù)算審查監(jiān)督的法制保障

新預(yù)算法適應(yīng)我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代預(yù)算的需要，在其各章內(nèi)容中直接或間接涉及預(yù)算監(jiān)督的法條占有很大的比重，編織起了較為嚴(yán)密的預(yù)算監(jiān)督網(wǎng)。

（一）預(yù)算監(jiān)督覆蓋預(yù)算全過程

新預(yù)算法第二條規(guī)定“預(yù)算、決算的編制、審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督，以及預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整，依照本法規(guī)定執(zhí)行?！眱?nèi)容在新預(yù)算法各章給予了具體規(guī)定，覆蓋了預(yù)算的決策與編制、審查與批準(zhǔn)、執(zhí)行與調(diào)整、決算與績(jī)效等全過程。

（二）預(yù)算審查監(jiān)督的范圍擴(kuò)大

從預(yù)算文本來說，其范圍由一般公共預(yù)算擴(kuò)大至包括政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算在內(nèi)的四本預(yù)算，并且除政府總預(yù)算外還包括部門預(yù)算，以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排、舉借債務(wù)情況、機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、政府采購等重點(diǎn)事項(xiàng)。

（三）審查監(jiān)督的細(xì)化程度加強(qiáng)

新預(yù)算法對(duì)預(yù)算編制以及報(bào)送人大審查批準(zhǔn)的預(yù)決算草案的細(xì)化程度提出了要求。如預(yù)算支出要求按功能分類細(xì)化到“項(xiàng)”級(jí)科目、按經(jīng)濟(jì)分類細(xì)化到“款”級(jí)科目等。

（四）審查監(jiān)督的內(nèi)容更明晰、重點(diǎn)更加突出

新預(yù)算法將人大審查監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容采用清單式列出，如對(duì)預(yù)算草案及其報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告重點(diǎn)審查內(nèi)容列出的重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目的預(yù)算安排是否適當(dāng)，預(yù)算的編制是否完整，對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移性支出預(yù)算是否規(guī)范、適當(dāng)，預(yù)算安排舉借的債務(wù)是否合法、合理，是否有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源等八項(xiàng)內(nèi)容；預(yù)算執(zhí)行過程中需要報(bào)送審批的預(yù)算調(diào)整內(nèi)容列出了需要增加或者減少預(yù)算總支出，需要調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，需要調(diào)減預(yù)算安排的重點(diǎn)支出數(shù)額和需要增加舉借債務(wù)數(shù)額四項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容；對(duì)決算草案審查內(nèi)容列出了包括預(yù)算收入情況，支出政策實(shí)施情況和重點(diǎn)支出、重大投資項(xiàng)目資金的使用及績(jī)效情況，結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余資金情況，預(yù)算調(diào)整及執(zhí)行情況，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排執(zhí)行情況，經(jīng)批準(zhǔn)舉借債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、使用、償還情況等十二項(xiàng)內(nèi)容。

（五）預(yù)算監(jiān)督體系的健全及監(jiān)督方式多元化

從監(jiān)督體系的健全角度來說，新預(yù)算法涉及到各級(jí)人大、人大財(cái)經(jīng)委、專門機(jī)構(gòu)、各級(jí)政府、政府財(cái)政部門、政府部門、審計(jì)部門、社會(huì)公眾等相關(guān)的監(jiān)督主體及監(jiān)督的內(nèi)容，從而構(gòu)建起了比較完善的監(jiān)督體系，其中政府各部門與社會(huì)公眾及法人組織是新增法條。從監(jiān)督方式的多元化角度來說，新增第四十五條“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府代表大會(huì)舉行會(huì)議審查預(yù)算草案前，應(yīng)當(dāng)采用多種形式，組織本級(jí)人民代表大會(huì)代表，聽取選民和社會(huì)各界的意見。”從而給予社會(huì)各界更多地參與政府預(yù)算決策的機(jī)會(huì)。

二、對(duì)監(jiān)督能力提出了更高的要求

財(cái)政治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分，建設(shè)現(xiàn)代預(yù)算制度，不僅要不斷改革和完善現(xiàn)有的制度機(jī)制、法律法規(guī)，更重要的是要使這些制度機(jī)制、法律法規(guī)能夠切實(shí)有效運(yùn)行并且發(fā)揮作用。構(gòu)建全面完整、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度，使得財(cái)政治理的主體多元化，與此同時(shí)，全口徑、全過程的預(yù)算監(jiān)督制約制度又對(duì)參與治理的多元主體的能力提出了更高的要求。為了使現(xiàn)代預(yù)算制度能夠有效運(yùn)行，還需研究如何提高各監(jiān)督主體，特別是立法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督能力，同時(shí)需要使各監(jiān)督主體在充分履職的前提下形成合力，充分發(fā)揮監(jiān)督的協(xié)同效應(yīng)。

（一）提升各監(jiān)督主體特別是立法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督能力

新預(yù)算法在上述各方面的變化對(duì)各監(jiān)督主體，特別是各級(jí)人大的監(jiān)督能力提出了更高的要求?？v觀各國(guó)，對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督的主體基本上包括立法機(jī)構(gòu)、政府（財(cái)政）部門、社會(huì)公眾等，其中立法監(jiān)督應(yīng)該最具權(quán)威性和獨(dú)立性。我國(guó)《憲法》和《預(yù)算法》賦予了人大監(jiān)督預(yù)算的權(quán)力，而在現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)人大，特別是基層人大對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督還不盡如人意,如監(jiān)督理念落后于形勢(shì)、監(jiān)督舉措淺嘗輒止、監(jiān)督過程流于形式、監(jiān)督結(jié)果約束力不足等。因此，要解決這些問題，還要完善制約和監(jiān)督機(jī)制，保證人大完成監(jiān)督使命的權(quán)力，提高人大行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)力的能力。

基于我國(guó)現(xiàn)實(shí)，建議應(yīng)該建立一種審查監(jiān)督制度安排（特別是基層人大）。一是加強(qiáng)對(duì)人大特別是基層人大人員及代表的培訓(xùn)，使其掌握新預(yù)算法及相關(guān)制度，從而有效行使監(jiān)督權(quán)；二是可充分利用專家顧問咨詢等制度安排，以提升預(yù)算監(jiān)督的質(zhì)量和水平；三是加強(qiáng)人大與政府的溝通，我國(guó)普遍存在人大介入預(yù)算的時(shí)間比較晚的情況，為保證政府預(yù)算決策的科學(xué)性，除現(xiàn)有部門“兩上兩下”的決策程序外，建議政府部門在編制階段傾聽所轄區(qū)域選民意見；四是基層人大在會(huì)議審查預(yù)算草案前，應(yīng)充分發(fā)揮基層人大代表的作用，采取多種形式，聽取選民和社會(huì)各界的意見；五是人大代表任職資格審查應(yīng)考核其履職情況，如參加會(huì)議、發(fā)表意見的質(zhì)量等。

（二）建立完善參與預(yù)算審查監(jiān)督的協(xié)同機(jī)制

隨著民主化進(jìn)程的加速，我國(guó)已經(jīng)形成多元化的預(yù)算監(jiān)督主體，并且在新預(yù)算法中給予了法律保障。在實(shí)踐中，這種財(cái)政治理與預(yù)算監(jiān)督多元的架構(gòu)，除立法機(jī)關(guān)對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督外，還包括行政機(jī)關(guān)（財(cái)政）的監(jiān)督、審計(jì)部門的監(jiān)督、社會(huì)公眾及媒體的監(jiān)督等。與這些監(jiān)督主體相比，立法機(jī)關(guān)由于具備相對(duì)權(quán)威、獨(dú)立的地位，在實(shí)現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督的法治、透明、民主和高效方面最有保障。因此，在實(shí)踐中，各國(guó)都非常重視政府預(yù)算的監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建，從國(guó)際上來看，加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)的預(yù)算監(jiān)督與立法職能已經(jīng)成為趨勢(shì)和潮流。但是由于歷史原因，我國(guó)社會(huì)普遍的規(guī)則意識(shí)和法制意識(shí)尚未完全形成，各監(jiān)督主體尚缺乏理性思考、有序參與、依法辦事的意識(shí)和能力，容易導(dǎo)致監(jiān)督的交叉、缺位與流于形式。因此，如何構(gòu)建預(yù)算監(jiān)督制約協(xié)同機(jī)制迫在眉睫。

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，人大立法監(jiān)督享有至高的地位，預(yù)算監(jiān)督是人大的重要職能之一。所以，在當(dāng)前階段，我國(guó)應(yīng)該建立以人大監(jiān)督為核心，包括政府財(cái)政部門、職能部門、審計(jì)部門及社會(huì)公眾等在內(nèi)的多元監(jiān)督機(jī)制，并且按照新預(yù)算法對(duì)各監(jiān)督主體的監(jiān)督范圍及要求認(rèn)真履職。黨和政府應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮協(xié)調(diào)、監(jiān)督和引導(dǎo)等作用，帶頭維護(hù)憲法和法律的權(quán)威，為多元監(jiān)督治理主體的發(fā)展提供良好的法律、制度、政策環(huán)境，在法律的約束下，培育各監(jiān)督治理主體依法履職的意識(shí)與能力，實(shí)現(xiàn)人大、政府與其他社會(huì)監(jiān)督治理主體之間的有序互動(dòng)，將必要的政策制定以及執(zhí)行過程向公眾開放，引導(dǎo)民眾理性參與、有序參與，提升依法參與的意識(shí)與能力?！?/p>