以深入的政治改革和嚴(yán)格的制度制約遏制腐敗

包 心 鑒

（濟(jì)南大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，濟(jì)南250022）

堅(jiān)定不移反對(duì)腐敗，建設(shè)廉潔政治，做到干部清正、政府清廉、政治清明，是中國(guó)共產(chǎn)黨鮮明的政治立場(chǎng)，是人民最為關(guān)注的重大政治問(wèn)題，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。中共十八大以來(lái)，以習(xí)近平為總書(shū)記的黨中央進(jìn)一步加大反腐倡廉制度建設(shè)、法治建設(shè)和懲治腐敗的力度，堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防，取得了顯著成效。中共十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)作出全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定，進(jìn)一步加大了政治體制改革、行政體制改革和依法治理的力度，再次彰顯了我們黨整肅黨風(fēng)、嚴(yán)肅吏治、強(qiáng)化制度、遏制腐敗的決心和信心。

在我國(guó)現(xiàn)階段遏制腐敗，深入的政治體制改革是根本路徑，嚴(yán)格的制度和法治制約是根本保障。要推進(jìn)制度的健全與完善、強(qiáng)化制度和法治對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督，必須將政治體制改革進(jìn)一步推向深入。政治體制改革是在新的歷史起點(diǎn)上全面深化改革的重要組成部分，是堅(jiān)持中國(guó)特色反腐倡廉道路、從根本上遏制腐敗的治本之策。

一、破除既得利益集團(tuán)對(duì)公共權(quán)力的侵蝕：當(dāng)前深化政治體制改革的緊迫任務(wù)

許多現(xiàn)象和材料表明，一些部門(mén)和領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，甚至呈蔓延趨勢(shì)，一個(gè)重要原因是正在滋生著的既得利益集團(tuán)對(duì)公共權(quán)力侵蝕的結(jié)果。既得利益集團(tuán)是一種客觀存在，我們沒(méi)有必要回避它，更不必懼怕它。以政治體制改革的鋒利之刃切除這些寄生在黨和國(guó)家權(quán)力體系上的癌瘤，以健全的制度、體制和完善的法治防止既得利益集團(tuán)生成與蔓延，是當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展面臨的緊迫任務(wù)，是中國(guó)共產(chǎn)黨人的政治責(zé)任，是永葆中國(guó)共產(chǎn)黨政治本色迫切需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題。

何謂既得利益集團(tuán)？我們可以從一些典型腐敗案件中為既得利益集團(tuán)下一個(gè)定義：以謀求私利作為共同價(jià)值和聯(lián)系紐帶，以公共權(quán)力作為相互利用手段和支撐條件，相互勾結(jié)、相互庇護(hù)，權(quán)權(quán)交換、權(quán)錢(qián)交易，寄生在黨和國(guó)家權(quán)力體系上的集團(tuán)性力量。比如劉志軍，在他當(dāng)年把持下的鐵道部，形成了一種具有相當(dāng)規(guī)模的既得利益集團(tuán)。再比如以蔣潔敏為代表的中石油系統(tǒng)、以劉鐵男為代表的能源系統(tǒng)，已經(jīng)形成了一種利益相連、權(quán)力相通、一榮俱榮、一損俱損的既得利益集團(tuán)。他們的行為嚴(yán)重背離了公共權(quán)力的本質(zhì)，扭曲了公共權(quán)力的形象，給國(guó)家和人民利益造成嚴(yán)重?fù)p害。至于以周永康、徐才厚為后臺(tái)在國(guó)家高層和軍隊(duì)系統(tǒng)形成的既得利益集團(tuán)，所造成的腐敗現(xiàn)象之嚴(yán)重、所產(chǎn)生的政治危害之巨大，則更是共和國(guó)歷史上所少有的，給我國(guó)公共權(quán)力體系建設(shè)留下長(zhǎng)久的沉重教訓(xùn)。在人民共和國(guó)的公共權(quán)力部門(mén)，在堂堂的國(guó)家機(jī)關(guān)甚至國(guó)防系統(tǒng)，居然有如此骯臟齷齪的權(quán)權(quán)交換和權(quán)錢(qián)交易，這難道不足以說(shuō)明我們的權(quán)力體系中正在滋生著大大小小的既得利益集團(tuán)嗎？

由于既得利益集團(tuán)是與公共權(quán)力體系緊密聯(lián)系在一起的，因而其危害性極大，后患無(wú)窮，如不加以堅(jiān)決遏制，天長(zhǎng)日久，足以葬送黨和國(guó)家的生命。首先，既得利益集團(tuán)嚴(yán)重削弱了黨執(zhí)政的合法性。事實(shí)表明，一些高層領(lǐng)導(dǎo)的腐敗，其危害性不僅僅在于他們侵占了多少國(guó)家資產(chǎn)和社會(huì)財(cái)富，也不僅僅在于他們的思想品行是多么的沉淪墮落，更重要的在于他們的行為嚴(yán)重動(dòng)搖了人民大眾對(duì)黨的信任，嚴(yán)重削弱了黨執(zhí)政的社會(huì)基礎(chǔ)。今天，我們黨正面臨著執(zhí)政的嚴(yán)峻考驗(yàn)，執(zhí)政時(shí)間愈長(zhǎng)，考驗(yàn)愈加嚴(yán)峻；在長(zhǎng)期執(zhí)政條件下，如何警惕和防止少數(shù)執(zhí)掌國(guó)家公權(quán)的人形成既得利益集團(tuán)、動(dòng)搖和破壞黨執(zhí)政的社會(huì)基礎(chǔ)，不啻是在新的歷史條件下深化黨的建設(shè)制度改革必須完成的最重大任務(wù)。其次，既得利益集團(tuán)嚴(yán)重影響了國(guó)家權(quán)力的公共性。歷史警示我們，一切舊國(guó)家機(jī)構(gòu)所以失去其存在的合理性，所以必須被改造或推翻，根本原因就在于這些國(guó)家機(jī)構(gòu)被少數(shù)既得利益集團(tuán)所掌控，喪失了國(guó)家權(quán)力的公共性，動(dòng)搖了國(guó)家機(jī)構(gòu)存在的社會(huì)根基。晚清帝國(guó)所以由“落日的輝煌”墮落為“可憐的小朝廷”，蓋由于這個(gè)曾經(jīng)的東方泱泱大國(guó)被大大小小的既得利益集團(tuán)所吞噬；國(guó)民黨所以由早年的生機(jī)勃勃演變到后期的分崩離析，蓋由于這個(gè)由孫中山締造的先進(jìn)政黨被蔣宋孔陳四大家族既得利益集團(tuán)所摧殘。前事不忘，后事之師。要確保國(guó)家權(quán)力的公共性和國(guó)家治理的現(xiàn)代性，使國(guó)家長(zhǎng)治久安繁榮昌盛，必須時(shí)刻防止公共權(quán)力體系中既得利益集團(tuán)的形成。再次，既得利益集團(tuán)嚴(yán)重破壞了社會(huì)進(jìn)步的可持續(xù)性。社會(huì)可持續(xù)發(fā)展與進(jìn)步，不僅需要依托經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和財(cái)富的積累，而且需要依靠公平的實(shí)現(xiàn)和公正的維系。寄生在公共權(quán)力體系上的既得利益集團(tuán)和由其衍生的相互勾結(jié)、以權(quán)謀私行為，嚴(yán)重助長(zhǎng)了不公平競(jìng)爭(zhēng)，破壞了社會(huì)發(fā)展的平等性與公正性?？梢哉f(shuō)，當(dāng)前影響我國(guó)社會(huì)公正的主要因素，不僅僅是社會(huì)產(chǎn)品如何公平分配的問(wèn)題，更主要是寄生在公共權(quán)力體系上的大大小小既得利益集團(tuán)所造成的對(duì)社會(huì)公平與公正的破壞，這可以說(shuō)是影響我國(guó)社會(huì)進(jìn)步的最深層隱患。

正是因?yàn)榧鹊美婕瘓F(tuán)有如此大的政治危害，所以它理所當(dāng)然地成為當(dāng)前深化政治體制改革、遏制腐敗現(xiàn)象必須解決的主要對(duì)象。正如習(xí)近平尖銳地指出：如果任憑腐敗問(wèn)題愈演愈烈，最終必然會(huì)亡黨亡國(guó)。我們必須“以猛藥去疴、重典治亂的決心，以刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣，堅(jiān)決把黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)進(jìn)行到底”［1］170。

需要指出的是，既得利益集團(tuán)與政治體制改革的性質(zhì)與宗旨根本相悖，因而勢(shì)必成為推進(jìn)政治體制改革的深層阻礙。政治體制改革，歸根結(jié)底是要解決好權(quán)力的配置和使用，使一切公共權(quán)力得到制度化、法治化的制約和監(jiān)督，確保公共權(quán)力“來(lái)自于民、用之于民”。既得利益集團(tuán)是以對(duì)公共權(quán)力的壟斷為依托的，在既得利益集團(tuán)核心人物支持下，部分領(lǐng)域和部門(mén)利益壟斷化，形成利益固化的藩籬，公共權(quán)力淪落為相互利用、謀取私利的工具。既得利益集團(tuán)的一個(gè)突出特點(diǎn)是在共同利益的基礎(chǔ)上結(jié)成“權(quán)力同盟”，形成對(duì)政治體制改革或明或暗的強(qiáng)大抗拒力量。因此，要從根本上遏制腐敗，必須重視防止既得利益集團(tuán)產(chǎn)生；而要防止和消除既得利益集團(tuán)的形成與蔓延，必須排除既得利益集團(tuán)的阻力，堅(jiān)定不移推進(jìn)政治體制改革。政治體制改革是中國(guó)特色反腐倡廉的必由之路，其深層原因和邏輯關(guān)系正在于此。

二、強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系：當(dāng)前深化政治體制改革的核心內(nèi)容

深化政治體制改革，核心內(nèi)容是強(qiáng)化對(duì)公共權(quán)力的制約和監(jiān)督，消除權(quán)力過(guò)分集中所產(chǎn)生的弊端。這既是我國(guó)以往政治體制改革的一條歷史經(jīng)驗(yàn)，又是在新的歷史起點(diǎn)上進(jìn)一步深化政治體制改革的一個(gè)現(xiàn)實(shí)指向?，F(xiàn)實(shí)生活中“一把手”腐敗案件密集高發(fā)，這種現(xiàn)象足以說(shuō)明對(duì)權(quán)力過(guò)分集中的政治體制進(jìn)行深度改革的迫切性和必要性。權(quán)力過(guò)分集中，是我國(guó)政治體制中積弊最重的癥結(jié)問(wèn)題。早在30多年前，在我國(guó)改革開(kāi)放初始階段，鄧小平就非常敏銳地剖析了這個(gè)癥結(jié)性問(wèn)題。他精辟指出：“權(quán)力過(guò)分集中于個(gè)人或少數(shù)人手里，多數(shù)辦事的人無(wú)權(quán)決定，少數(shù)有權(quán)的人負(fù)擔(dān)過(guò)重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯(cuò)誤?！彼€具體地指出：“權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書(shū)記，特別是集中于第一書(shū)記，什么事情都要第一書(shū)記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)?！保?］328－32930多年 前鄧小平的分析是何等的鞭辟入里、何等的精辟深邃！這些話，不僅是在深刻分析我們黨領(lǐng)導(dǎo)體制中的弊端基礎(chǔ)上提出的，而且是在深入總結(jié)國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)中普遍教訓(xùn)的基礎(chǔ)上得出的，因而具有揭示規(guī)律的深遠(yuǎn)指導(dǎo)意義?？梢哉f(shuō)，鄧小平當(dāng)年提出的權(quán)力過(guò)分集中的制度弊端，依然是當(dāng)前我國(guó)公共權(quán)力體系中最為嚴(yán)重的弊端；鄧小平當(dāng)年指明的改革黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的重點(diǎn)與方向，依然是當(dāng)前進(jìn)一步推進(jìn)政治體制改革的重點(diǎn)與方向。正是從這個(gè)意義上說(shuō)，當(dāng)前政治體制改革應(yīng)當(dāng)回歸到鄧小平思想上去。這種“回歸”是要以鄧小平思想為指導(dǎo)，牢牢抓住現(xiàn)行政治體制中的癥結(jié)性弊端，抓住滋生腐敗現(xiàn)象的“總病根”，在切中時(shí)弊的基點(diǎn)上將政治體制改革推向深入。

中共十一屆三中全會(huì)以來(lái)，經(jīng)過(guò)多次政治體制改革，權(quán)力過(guò)分集中的領(lǐng)導(dǎo)體制雖然得到一定程度的改變與糾正，但是由于歷史和現(xiàn)實(shí)的種種原因，這一黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度中的“總病根”并未得到徹底性根除，在新的歷史條件下甚至有進(jìn)一步“回潮”和加劇的趨勢(shì)。這不啻是權(quán)力腐敗現(xiàn)象禁而不止、在某些領(lǐng)域和部門(mén)愈演愈烈的最深層根源?！耙话咽帧备瘮“讣甙l(fā)頻發(fā)，說(shuō)到底就是“一把手”的權(quán)力太集中；權(quán)力高度集中在一個(gè)人手中，加之監(jiān)督缺位、制約乏力，那當(dāng)然再好的人也有可能放松自我約束，久而久之極有可能依恃權(quán)力走向腐敗。對(duì)近幾年高中級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗案件進(jìn)行深入剖析，不難發(fā)現(xiàn)，大部分領(lǐng)導(dǎo)干部的腐敗行為，幾乎都發(fā)生在其擔(dān)任黨委（組）書(shū)記期間；而從腐敗分子所擔(dān)任的職務(wù)和分布領(lǐng)域來(lái)看，也無(wú)不表明黨委（組）書(shū)記這一職務(wù)，是滋生腐敗的“溫床”。薄熙來(lái)、劉志軍等典型腐敗案件，再三再四地給我們黨敲響警鐘：加強(qiáng)對(duì)“一把手”權(quán)力制約刻不容緩！薄熙來(lái)之所以能肆無(wú)忌憚地草菅人命，翻手為云、覆手為雨，順之者昌、逆之者亡，就是因?yàn)樗@個(gè)“一把手”手中的權(quán)力太大了！劉志軍之所以能在全國(guó)鐵道系統(tǒng)呼風(fēng)喚雨，網(wǎng)絡(luò)親信，在制造“中國(guó)高鐵神話”的同時(shí)也制造了“中國(guó)腐敗神話”，也就是因?yàn)樗@個(gè)“一把手”手中的權(quán)力太大了！嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象和嚴(yán)峻的反腐敗形勢(shì)深刻警示我們黨，對(duì)于黨政不分、權(quán)力過(guò)分集中的領(lǐng)導(dǎo)體制弊端，“現(xiàn)在再也不能不解決了”?。?］329

問(wèn)題的嚴(yán)重性還遠(yuǎn)不止于這些。對(duì)于權(quán)力過(guò)分集中的領(lǐng)導(dǎo)體制、政治體制，一些人不僅沒(méi)有深刻認(rèn)識(shí)到其危害性，反而為其搖旗吶喊、推波助瀾，提供種種所謂合理性的證明?！爸袊?guó)模式論”、“威權(quán)政治論”就是近幾年來(lái)廣為流行、為一些人津津樂(lè)道的所謂理論依據(jù)。所謂“中國(guó)模式”、“威權(quán)政治”，說(shuō)到底就是把權(quán)力過(guò)分集中的領(lǐng)導(dǎo)體制作為“集中力量辦大事”的根本依托，甚至作為“社會(huì)主義優(yōu)越性”的根本體現(xiàn)，從而把“社會(huì)主義可以集中力量辦大事”扭曲為“社會(huì)主義可以高度集權(quán)辦大事”。薄熙來(lái)、劉志軍都曾經(jīng)在他們把持過(guò)的領(lǐng)域創(chuàng)造了所謂“集中力量辦大事”的神話。而恰恰是在依托高度集權(quán)“辦大事”的同時(shí)，滋生了兩個(gè)給中國(guó)發(fā)展帶來(lái)深重危害的既得利益集團(tuán)，創(chuàng)造了“一把手”腐敗的新紀(jì)錄。今天，我們理應(yīng)從薄熙來(lái)、劉志軍等“一把手”腐敗案件中汲取深刻教訓(xùn)，堅(jiān)定不移把改革高度集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)體制作為深化政治體制改革的核心內(nèi)容。

正是針對(duì)權(quán)力過(guò)分集中、失去嚴(yán)格制約和有效監(jiān)督的制度弊端，中共十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）將“強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”作為全面深化政治體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容；明確強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策”；明確要求“必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系；健全懲治和預(yù)防腐敗體系，建設(shè)廉潔政治，努力實(shí)現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明”［3］35。習(xí)近平反復(fù)強(qiáng)調(diào)：要在全面深化改革的進(jìn)程中強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，“形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制，鏟除腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤”［1］171。這些重要論述進(jìn)一步指明了深化中國(guó)政治體制改革的目標(biāo)與方向。圍繞這一改革目標(biāo)，當(dāng)前起碼要完成以下改革任務(wù)：

（一）改革黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，清除個(gè)人說(shuō)了算的體制根源

權(quán)力過(guò)分集中從而導(dǎo)致權(quán)力腐敗，突出表現(xiàn)在：

其一，權(quán)力過(guò)分集中，個(gè)人說(shuō)了算，導(dǎo)致市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則往往被扭曲和侵犯，從而滋生“權(quán)力商品化”現(xiàn)象和權(quán)商勾結(jié)、權(quán)錢(qián)交易的腐敗行為。

在我國(guó)現(xiàn)實(shí)發(fā)展中存在一種“悖反”現(xiàn)象：一方面，市場(chǎng)化改革深入推進(jìn)，市場(chǎng)配置資源的作用愈益凸顯；一方面，權(quán)力過(guò)分集中的領(lǐng)導(dǎo)體制和權(quán)力體系沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)性改變，甚至在某種程度上進(jìn)一步強(qiáng)化。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從本質(zhì)上要求分權(quán)——賦予企業(yè)和社會(huì)更大的自主權(quán)，要求政府更自覺(jué)地按照市場(chǎng)規(guī)律加強(qiáng)宏觀調(diào)控、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)；而權(quán)力過(guò)分集中的領(lǐng)導(dǎo)體制和權(quán)力體系則從本質(zhì)上要求集權(quán)——強(qiáng)化黨委、政府甚至個(gè)人對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的控制。這種“悖反”現(xiàn)象必然導(dǎo)致市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下一種特有的腐敗現(xiàn)象——權(quán)力尋租。近幾年來(lái)，在行政審批、工程建設(shè)、房地產(chǎn)、財(cái)政、金融、能源乃至科技、教育等領(lǐng)域，腐敗現(xiàn)象難以根除甚至呈上升態(tài)勢(shì)，顯然與目前依然嚴(yán)重存在的高度集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)體制和權(quán)力體系是分不開(kāi)的。

其二，權(quán)力過(guò)分集中，個(gè)人說(shuō)了算，導(dǎo)致選拔任用干部制度往往被扭曲和侵犯，從而滋生拉幫結(jié)派、跑官要官等腐敗現(xiàn)象。

當(dāng)前一些重點(diǎn)領(lǐng)域腐敗呈現(xiàn)出“集團(tuán)化”、“群體性”的態(tài)勢(shì)。其主要特征：涉案人員眾多，結(jié)成具有人身依附性質(zhì)的關(guān)系網(wǎng)，形成一定程度的既得利益集團(tuán)。一些領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是“一把手”，在選拔任用干部方面權(quán)力太大，由此很容易造成部下看風(fēng)使舵、跑官要官的不良風(fēng)氣。而政治上的相互牽連必然建立在經(jīng)濟(jì)上相互利用基礎(chǔ)之上，這就很容易在黨內(nèi)形成拉幫結(jié)派、結(jié)黨營(yíng)私行為，所謂“一榮俱榮、一損俱損”。這就是為什么一些領(lǐng)導(dǎo)干部本來(lái)素質(zhì)很好，但在高度集權(quán)體制下和利益集團(tuán)中很難潔身自好、只能隨波逐流、最終陷入腐敗泥沼的一個(gè)不可忽視的原因。

其三，權(quán)力過(guò)分集中，個(gè)人說(shuō)了算，導(dǎo)致主要領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是“一把手”失去嚴(yán)格制約和有效監(jiān)督，從而放松對(duì)自己的嚴(yán)格要求，以至為所欲為、墮落為腐敗分子。

失去制約和監(jiān)督的權(quán)力勢(shì)必走向腐敗。不可否認(rèn)，現(xiàn)行的各類監(jiān)督體制與機(jī)制還缺乏權(quán)威性和長(zhǎng)效性，還不足以從根本上遏制和消除腐敗。尤其是“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督一把手”的問(wèn)題，尚缺乏行之有效的體制和機(jī)制答案。上級(jí)紀(jì)律監(jiān)察部門(mén)對(duì)下級(jí)黨委書(shū)記的監(jiān)督，也往往是結(jié)果監(jiān)督，即在東窗事發(fā)之后的懲處，而缺乏過(guò)程監(jiān)督，即通過(guò)有效的監(jiān)督體制未雨綢繆、防患于未然。由此可見(jiàn)，黨政不分、高度集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)體制和權(quán)力體系，很容易導(dǎo)致主要領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)力過(guò)大而失去嚴(yán)格制約和有效監(jiān)督。這不啻是我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)督體制中一種致命性的缺陷。

由以上分析，不難得出結(jié)論：深化政治體制改革，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，必須把改革權(quán)力過(guò)分集中的領(lǐng)導(dǎo)體制和權(quán)力體系作為首當(dāng)其沖的任務(wù)。中共十八屆三中全會(huì)《決定》突出強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督”，包括嚴(yán)格規(guī)定和執(zhí)行主要領(lǐng)導(dǎo)干部工作生活保障制度，從制度層面進(jìn)一步消除主要領(lǐng)導(dǎo)干部有可能恃權(quán)腐敗的土壤和條件；推行權(quán)力清單制度、個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告制度、選人用人專項(xiàng)檢查和責(zé)任追究制度等；公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程，讓主要領(lǐng)導(dǎo)干部手中權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行［3］35－38。這些改革措施的實(shí)際推進(jìn)和深入落實(shí)，必將從權(quán)力制約和監(jiān)督層面有效遏制主要領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力腐敗現(xiàn)象。

（二）發(fā)展黨內(nèi)民主，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行

黨內(nèi)民主是黨的生命。完善黨內(nèi)民主制度，實(shí)行黨務(wù)公開(kāi)，是防止黨員領(lǐng)導(dǎo)干部濫用權(quán)力走向腐敗的基礎(chǔ)性制度環(huán)節(jié)。

其一，發(fā)展黨內(nèi)民主，實(shí)行黨務(wù)公開(kāi)，是由工人階級(jí)政黨的性質(zhì)和宗旨決定的。《共產(chǎn)黨宣言》明確指出：“無(wú)產(chǎn)階級(jí)的運(yùn)動(dòng)是絕大多數(shù)人的、為絕大多數(shù)人謀利益的獨(dú)立的運(yùn)動(dòng)。”因此，無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨“沒(méi)有任何同整個(gè)無(wú)產(chǎn)階級(jí)的利益不同的利益”［4］283；“共 產(chǎn) 黨 人 始 終 代 表 整 個(gè) 運(yùn) 動(dòng) 的 利益”［4］285。這樣一種性質(zhì)與宗旨，決定了工人階級(jí)政黨內(nèi)部應(yīng)該是民主的、透明的，對(duì)全體共產(chǎn)黨員來(lái)說(shuō)沒(méi)有任何隱私可言，更不允許任何特權(quán)存在。馬克思恩格斯在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗(yàn)時(shí)反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“公社的真正秘密就在于：它實(shí)質(zhì)上是工人階級(jí)的政府”［5］58；“它把行政、司法和國(guó)民教育方面的一切職位交給由普選選出的人擔(dān)任，而且規(guī)定選舉者可以隨時(shí)撤換被選舉者”［5］12。實(shí)行黨內(nèi)民主，防止黨內(nèi)特權(quán)，是無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨區(qū)別于其他階級(jí)政黨的一個(gè)最鮮明標(biāo)志，是黨能夠不斷發(fā)展壯大、領(lǐng)導(dǎo)與依靠人民取得革命、建設(shè)和改革勝利的最根本因素。

其二，發(fā)展黨內(nèi)民主，實(shí)行黨務(wù)公開(kāi)，是防止權(quán)力壟斷而產(chǎn)生權(quán)力腐敗的重要環(huán)節(jié)。所謂黨務(wù)公開(kāi)，主要包括：一是重大決策公開(kāi)，一級(jí)黨組織的重大決策，應(yīng)在相對(duì)范圍交廣大黨員以至全體黨員充分討論，在積極吸收各方面意見(jiàn)的基礎(chǔ)上實(shí)行科學(xué)決策、民主決策、依法決策；二是選用干部公開(kāi)，凡選拔和推薦黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)在廣大黨員以至全體黨員中廣泛征求意見(jiàn)，對(duì)于重要崗位的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)實(shí)行差額選舉或民主票決，從而防止在選人用人上的不正之風(fēng)，從根本上杜絕買(mǎi)官賣(mài)官、跑官要官的腐敗行為；三是執(zhí)行程序公開(kāi)，凡重大決策的執(zhí)行，堅(jiān)持走群眾路線，充分調(diào)動(dòng)廣大黨員積極性，依靠民主的力量確保決策執(zhí)行效果，從而防止高高在上的官僚主義，杜絕盲目蠻干損害群眾利益的行為；四是重大事項(xiàng)公開(kāi)，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部，定期向所在組織的黨員公開(kāi)自己的財(cái)產(chǎn)收入、公費(fèi)開(kāi)支、親屬經(jīng)商等涉及權(quán)力運(yùn)用的相關(guān)事宜，接受黨組織和廣大黨員監(jiān)督，從而防止違法違紀(jì)違規(guī)事件發(fā)生，杜絕濫用職權(quán)、以權(quán)謀私行為?？傊瑘?jiān)持黨務(wù)公開(kāi)，不僅是推進(jìn)黨內(nèi)民主的重要渠道，而且是防范黨員領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”濫用權(quán)力走向腐敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（三）加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里

加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，是工人階級(jí)政黨建設(shè)的一條重要原則。恩格斯強(qiáng)調(diào)，“為了防止國(guó)家和國(guó)家機(jī)關(guān)由社會(huì)公仆變?yōu)樯鐣?huì)主人”，必須將國(guó)家機(jī)關(guān)的“一切職位交給由普選選出的人擔(dān)任”，并且要加強(qiáng)對(duì)所有國(guó)家公職人員的監(jiān)督，“規(guī)定選舉者可以隨時(shí)撤換被選舉者”［5］12－13。馬克思指出：人民有權(quán)監(jiān)督國(guó)家和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，“這是人民群眾把國(guó)家政權(quán)重新收回”的重要體現(xiàn)，“是人民群眾獲得社會(huì)解放的政治形式”［5］95。列寧對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督的性質(zhì)與意義則做出了更加明確的闡述：“黨本身必須對(duì)它的負(fù)責(zé)人員執(zhí)行黨章的情況進(jìn)行監(jiān)督，而‘監(jiān)督’也不單單是口頭上加以責(zé)備，而是要在行動(dòng)上加以糾正?！保?］黨的性質(zhì)和宗旨決定，一切共產(chǎn)黨員尤其是擔(dān)負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的共產(chǎn)黨員，都必須高度重視黨內(nèi)監(jiān)督，自覺(jué)接受黨員和人民群眾的批評(píng)監(jiān)督意見(jiàn)，根據(jù)黨和人民群眾的愿望及時(shí)改正自己的錯(cuò)誤?！耙粋€(gè)政黨對(duì)自己的錯(cuò)誤所抱的態(tài)度，是衡量這個(gè)黨是否鄭重，是否真正履行它對(duì)本階級(jí)和勞動(dòng)群眾所負(fù)義務(wù)的一個(gè)最重要最可靠的尺度。公開(kāi)承認(rèn)錯(cuò)誤，揭露犯錯(cuò)誤的原因，分析產(chǎn)生錯(cuò)誤的環(huán)境，仔細(xì)討論改正錯(cuò)誤的方法——這才是一個(gè)鄭重的黨的一個(gè)標(biāo)志，這才是履行自己的義務(wù)?！保?］在新的歷史條件下，我們黨堅(jiān)持和發(fā)展馬克思主義關(guān)于權(quán)力監(jiān)督的思想，進(jìn)一步揭示了權(quán)力監(jiān)督的實(shí)質(zhì)。中共十八大報(bào)告明確指出：必須健全和完善權(quán)力監(jiān)督體系，“加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”［8］。十八屆三中全會(huì)《決定》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策?！保?］35

加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，防止權(quán)力被濫用，要求進(jìn)一步深化黨內(nèi)監(jiān)督制度改革。一是切實(shí)保障全體黨員在黨內(nèi)的民主權(quán)利，有效發(fā)揮共產(chǎn)黨員在黨內(nèi)監(jiān)督中的主體作用。全體黨員民主權(quán)利的切實(shí)保障和有效實(shí)現(xiàn)，是黨內(nèi)民主的基礎(chǔ)。我們黨擁有近9000萬(wàn)黨員，這是一支龐大的監(jiān)督力量。如果廣大黨員都能夠清醒意識(shí)到自己的民主權(quán)利，自覺(jué)保護(hù)自己的民主權(quán)利并發(fā)揮在黨內(nèi)生活中的監(jiān)督作用，那么少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部濫用權(quán)力的行為自然就會(huì)得到及時(shí)而有效的遏制，最大程度地減少和防止黨內(nèi)腐敗現(xiàn)象。黨員民主權(quán)利包括選舉權(quán)、知情權(quán)、討論權(quán)、監(jiān)督權(quán)，其中監(jiān)督權(quán)是前三項(xiàng)權(quán)利的必然延伸，也是必要保證。不可否認(rèn)，在現(xiàn)實(shí)生活中，大部分黨員的民主權(quán)利尤其是監(jiān)督權(quán)還是概念化、虛擬化的，不少黨員很難自覺(jué)而真實(shí)地履行自己的民主監(jiān)督權(quán)，這是一些領(lǐng)導(dǎo)干部所以能無(wú)視民主、濫用權(quán)力甚至壓制民主、打擊報(bào)復(fù)，最終墮落為腐敗分子的一個(gè)重要原因?，F(xiàn)實(shí)警示我們，對(duì)于廣大黨員的民主權(quán)利尤其是黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)，不僅要有明確的黨章規(guī)定，而且要有嚴(yán)格的制度安排和制度保障，從監(jiān)督體制和監(jiān)督制度上確保黨員民主權(quán)利尤其是監(jiān)督權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)。

二是建立黨員代表大會(huì)常任制，有效發(fā)揮黨員代表在黨內(nèi)監(jiān)督中的先鋒作用。黨員代表大會(huì)是黨內(nèi)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，是發(fā)展黨內(nèi)民主、保障黨員權(quán)利的最有效形式。現(xiàn)在的黨員代表大會(huì)是非常任制，每屆黨委僅召開(kāi)一次黨員代表大會(huì)，很難充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，尤其很難發(fā)揮黨員代表大會(huì)在黨內(nèi)的監(jiān)督作用。應(yīng)當(dāng)建立黨員代表大會(huì)常任制，黨內(nèi)重大事務(wù)及時(shí)向黨員代表大會(huì)報(bào)告、接受黨員代表大會(huì)監(jiān)督。黨員代表大會(huì)閉會(huì)期間，實(shí)行黨員代表對(duì)各級(jí)黨委巡察、監(jiān)督制度。這樣做，可以將黨員代表的民主權(quán)利尤其是監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處，有助于防止黨員領(lǐng)導(dǎo)干部濫用權(quán)力的現(xiàn)象發(fā)生。

三是完善黨的紀(jì)律檢查制度，有效發(fā)揮各級(jí)紀(jì)檢委在黨內(nèi)監(jiān)督中的權(quán)威作用。中共十八大以來(lái)，黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)得到顯著加強(qiáng)，尤其在巡查和處理一些腐敗大案、窩案中發(fā)揮了關(guān)鍵性作用，然而從反腐倡廉長(zhǎng)效性和制度化來(lái)說(shuō)，黨的紀(jì)律檢查制度還有待于進(jìn)一步加強(qiáng)，黨內(nèi)紀(jì)檢體制和反腐敗機(jī)制還有待于進(jìn)一步完善。中共十八屆三中全會(huì)《決定》和中共中央印發(fā)《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》，著眼于強(qiáng)化黨的監(jiān)督制度和體系，進(jìn)一步指明了加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)建設(shè)的重點(diǎn)和方向。其包括：推動(dòng)黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制建設(shè)，使之具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)；進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)巡視制度，做到對(duì)地方、部門(mén)、企事業(yè)單位全覆蓋，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、形成震懾；健全反腐倡廉法規(guī)制度體系，完善懲治和預(yù)防腐敗、防控廉政風(fēng)險(xiǎn)、防止利益沖突、領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)、任職回避等方面的法律法規(guī)；健全民主制度、法律制度、輿論監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步運(yùn)用和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，等等?？梢钥隙ǖ卣f(shuō)，隨著這些改革措施的逐步深入落實(shí)，必將為反腐倡廉提供更加有利的制度環(huán)境和制度保障，使我們黨懲治和預(yù)防腐敗體系進(jìn)一步走向健全和完善。

三、完善干部選拔和監(jiān)督制度：當(dāng)前深化政治體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

從一定意義上說(shuō)，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度和權(quán)力體系的完善、國(guó)家治理體系和治理能力的提升，關(guān)鍵在于干部的選拔、任用和管理。改革開(kāi)放之初鄧小平就突出強(qiáng)調(diào)：“關(guān)鍵是要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對(duì)各級(jí)各類干部（包括選舉產(chǎn)生、委任和聘用的）職務(wù)任期，以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當(dāng)?shù)?、明確的規(guī)定?！保?］331反腐倡廉制度建設(shè)與創(chuàng)新，說(shuō)到底是對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔、任用與管理；對(duì)權(quán)力腐敗現(xiàn)象的預(yù)防和遏制，說(shuō)到底是對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的教育、制約和監(jiān)督；用科學(xué)的完善的制度管權(quán)管事管人，歸根結(jié)底是要管住人。中共中央印發(fā)的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013—2017工作規(guī)劃》明確要求：要“加強(qiáng)理想信念教育，增強(qiáng)宗旨意識(shí)，使領(lǐng)導(dǎo)干部不想腐；加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新和制度建設(shè)，強(qiáng)化監(jiān)督管理，嚴(yán)肅紀(jì)律，使領(lǐng)導(dǎo)干部不能腐；堅(jiān)持有腐必懲、有貪必肅，使領(lǐng)導(dǎo)干部不敢腐?！保?］要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部真正做到“不想腐”、“不能腐”、“不敢腐”，必須堅(jiān)定不移將干部選拔和監(jiān)督制度改革作為深化政治體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮用好的制度管住人管好人的政治效應(yīng)。

（一）深化干部人事制度改革，提高選人用人公信度

一切領(lǐng)導(dǎo)干部手中的權(quán)力，都是公共的權(quán)力，因此，一切領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用，都必須置于公共權(quán)力的制約與管理之下。這是確保領(lǐng)導(dǎo)干部正確使用手中權(quán)力、防止權(quán)力濫用而產(chǎn)生腐敗的“源頭性”工程。

所謂公共權(quán)力，是指全社會(huì)范圍內(nèi)的政治權(quán)力。公共權(quán)力是以全社會(huì)成員的共同利益為基礎(chǔ)的。在國(guó)家產(chǎn)生之后，公共權(quán)力表現(xiàn)為國(guó)家權(quán)力?！皣?guó)家的本質(zhì)特征，是和人民大眾分離的公共權(quán)力”［10］。從本質(zhì)意義上說(shuō)，這種公共權(quán)力來(lái)自社會(huì)，又服務(wù)于社會(huì)，并接受社會(huì)的制約與監(jiān)督。但是在私有制社會(huì)中，從人民大眾中分離出來(lái)的公共權(quán)力，往往被剝削階級(jí)所壟斷，占據(jù)著國(guó)家職位的剝削階級(jí)的利益常常冒充為全社會(huì)的共同利益，因而剝削階級(jí)所掌握的政治權(quán)力往往以公共權(quán)力的虛幻形式出現(xiàn)，實(shí)際上成為侵犯、攫取人民大眾利益的工具。只有在公有制社會(huì)中，以國(guó)家權(quán)力為標(biāo)志的公共權(quán)力才有可能代表全社會(huì)成員的公共利益，才有可能成為真正的全社會(huì)的公共權(quán)力。

我國(guó)還處在社會(huì)主義初級(jí)階段，支撐國(guó)家權(quán)力的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是以公有制為主體多種所有制經(jīng)濟(jì)并存的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，加上舊社會(huì)遺留的思想文化影響，還不可能完全實(shí)現(xiàn)和保證國(guó)家權(quán)力代表全體人民的共同利益；不僅如此，一部分國(guó)家權(quán)力還有可能背離社會(huì)公共利益而發(fā)生“權(quán)力異化”。這就是現(xiàn)階段所以會(huì)產(chǎn)生一些人濫用公共權(quán)力而走向腐敗的根本原因。恩格斯曾深刻指出：“政治權(quán)力在對(duì)社會(huì)獨(dú)立起來(lái)并且從公仆變?yōu)橹魅艘院?，可以朝兩個(gè)方向起作用?；蛘甙凑蘸虾跻?guī)律的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的精神和方向去起作用，在這種情況下，它和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間沒(méi)有任何沖突，經(jīng)濟(jì)發(fā)展加快速度?；蛘哌`反經(jīng)濟(jì)發(fā)展而起作用，在這種情況下，除去少數(shù)例外，它照例總是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力下陷于崩潰?！保?］526恩格斯所說(shuō)的政治權(quán)力這兩種運(yùn)行狀況，在我國(guó)現(xiàn)階段依然存在：政治權(quán)力的主體是與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展保持同一方向的，是“合乎規(guī)律”的運(yùn)行，對(duì)人民大眾利益起保護(hù)和促進(jìn)作用；同時(shí)也存在著一部分政治權(quán)力背離經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方向而對(duì)人民大眾利益起阻礙或侵犯作用，這就是少數(shù)國(guó)家工作人員把公共權(quán)力據(jù)為己有，依恃權(quán)力謀取私利，甚至貪贓枉法、貪污受賄、腐化墮落。

防止和清除公共權(quán)力背離人民大眾利益走向“異化”，需要從各個(gè)方面努力，最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是要從源頭上解決“權(quán)力授受”問(wèn)題。只有堅(jiān)持“權(quán)為民所授”，才能做到“權(quán)為民所用”，防止“權(quán)為私所屬”、“權(quán)為私所用”，有效遏制和清除權(quán)力腐敗現(xiàn)象。“權(quán)為民所授”，實(shí)質(zhì)上就是要把好領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用關(guān)，完善和強(qiáng)化干部選拔過(guò)程中的民主化機(jī)制，使一切領(lǐng)導(dǎo)干部和所有國(guó)家工作人員從制度層面時(shí)刻意識(shí)到：自己手中的權(quán)力是人民授予的，是社會(huì)公共利益對(duì)國(guó)家政治權(quán)力的委托，必須運(yùn)用手中權(quán)力全心全意為人民謀利益，使自己真正成為人民大眾利益的“守護(hù)人”而絕不能成為人民大眾利益的“盜墓賊”。國(guó)家公共權(quán)力的本質(zhì)和社會(huì)公共利益的需求，是進(jìn)一步改革和完善我國(guó)干部選拔制度的最根本依據(jù)。

進(jìn)一步深化干部選拔制度改革，從源頭上防止權(quán)力腐敗，需要進(jìn)一步解決好是靠多數(shù)人意志選干部還是靠少數(shù)人意志選干部的問(wèn)題。許多腐敗案件，追根溯源，無(wú)不可以歸結(jié)到選人用人制度上出了漏洞。正如習(xí)近平深刻指出：“用一賢人則群賢畢至，見(jiàn)賢思齊就蔚然成風(fēng)。選什么人就是風(fēng)向標(biāo)，就有什么樣的干部作風(fēng)，乃至有什么樣的黨風(fēng)?！保?1］黨風(fēng)廉政建設(shè)，關(guān)鍵在于選人用人；選人用人如果缺乏公信，那么權(quán)力腐敗則是必然結(jié)果；而選人用人上的弊端，關(guān)鍵在于缺乏民主化機(jī)制。建立健全民主選人用人制度，依托民主機(jī)制選拔各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)家工作人員，是深化政治體制改革、推進(jìn)反腐倡廉制度建設(shè)的重要突破口。

如何處理好“黨管干部”和“民管干部”的關(guān)系？將“黨選干部”、“黨管干部”和“民選干部”、“民管干部”有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，是當(dāng)前深化干部選拔任用制度改革、提高選人用人公信力亟待著力解決的一個(gè)突出問(wèn)題。黨管干部是干部選拔任用不可動(dòng)搖的原則，但是必須切實(shí)防止將“黨管干部”演變成少數(shù)人選拔任用干部的傾向。黨是人民利益的忠實(shí)代表，除了最廣大人民利益之外，黨沒(méi)有自己任何特殊的利益。黨的性質(zhì)和宗旨決定，黨在選拔任用干部并向國(guó)家機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位推薦領(lǐng)導(dǎo)干部的過(guò)程中，必須堅(jiān)定站在最廣大人民利益的立場(chǎng)上，尊重民意、順應(yīng)民心，真正將那些能夠?yàn)槿嗣翊蟊娹k事、群眾公認(rèn)和滿意的人才選拔到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位上來(lái)。由于存在著權(quán)力過(guò)分集中的弊端，少數(shù)人意志的實(shí)現(xiàn)甚至一個(gè)人說(shuō)了算有著深厚的社會(huì)基礎(chǔ)和體制支撐，這就很容易在“黨管干部”名義下將少數(shù)人甚至一個(gè)人的意志強(qiáng)加到大多數(shù)人意志上，成為選拔任用干部的主要依據(jù)甚至唯一依據(jù)，從而使“黨管干部”凌駕于“民管干部”之上。近些年揭露的腐敗大案要案，絕大多數(shù)是與干部選拔任用方面高度集權(quán)的弊端聯(lián)系在一起的。把“黨管干部”演變?yōu)楦刹窟x拔任用少數(shù)人說(shuō)了算，必然助長(zhǎng)任人唯親的宗派主義和跑官要官的腐敗之風(fēng)，必然會(huì)將一些干部引向人身依附乃至權(quán)力腐敗陷阱。現(xiàn)實(shí)深刻警示我們，必須切實(shí)加強(qiáng)干部選拔任用制度改革，增大民主機(jī)制在干部選拔任用過(guò)程中的分量，從制度和體制層面將“黨選干部”、“黨管干部”和“民選干部”、“民管干部”統(tǒng)一起來(lái)，最大限度地從干部選拔這個(gè)“源頭”上堵塞權(quán)力腐敗的漏洞。

（二）加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)用的嚴(yán)格監(jiān)督，防止權(quán)力被濫用

失去監(jiān)督的權(quán)力勢(shì)必變成腐敗的權(quán)力。從廣義上說(shuō)，任何人都需要監(jiān)督，這是促進(jìn)一個(gè)人健康成長(zhǎng)、防止發(fā)生失誤乃至犯錯(cuò)誤的必要因素。而對(duì)干部隊(duì)伍的監(jiān)督，尤其是對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，則有著特殊的內(nèi)涵和意義。干部監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是防止由“權(quán)力人格化”而導(dǎo)致“權(quán)力私有化”的行為，把由“權(quán)力濫用”到“權(quán)力腐敗”的可能性減少到最低程度。

從本質(zhì)意義上說(shuō)，權(quán)力是社會(huì)對(duì)國(guó)家的一種委托，所有國(guó)家工作人員手中的權(quán)力都是作為社會(huì)主體的人民大眾授予的，這是權(quán)力的來(lái)源；權(quán)力是公眾的意志，所有從社會(huì)分離出來(lái)的政治權(quán)力，都代表著作為社會(huì)主體的人民大眾的意志，并為人民大眾利益實(shí)現(xiàn)服務(wù)，這是權(quán)力的本質(zhì)；所有掌握著公共權(quán)力的人，都必須按照作為社會(huì)主體的人民大眾的意志運(yùn)用手中權(quán)力，由此實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民大眾的利益，這是權(quán)力的功能；任何人手中的權(quán)力最終都將被社會(huì)收回，國(guó)家權(quán)力最終完全回歸于社會(huì)，這是權(quán)力的歸宿。綜上所述，權(quán)力的來(lái)源、權(quán)力的本質(zhì)、權(quán)力的功能、權(quán)力的歸宿，構(gòu)成馬克思主義權(quán)力觀的基本內(nèi)容。一切掌握著公共權(quán)力的人，尤其是位高權(quán)重的領(lǐng)導(dǎo)干部，都應(yīng)該認(rèn)真學(xué)習(xí)和牢固樹(shù)立馬克思主義權(quán)力觀，按照權(quán)力的運(yùn)行軌跡運(yùn)用手中權(quán)力。這是加強(qiáng)反腐倡廉思想建設(shè)、保證干部清正廉潔的最基本因素。

然而許多事實(shí)表明，僅靠思想教育，明白馬克思主義權(quán)力觀，還不足以完全解決領(lǐng)導(dǎo)干部有可能濫用權(quán)力走向腐敗的問(wèn)題。一些腐敗分子具有較高的學(xué)歷和文化素質(zhì)，受黨教育多年，并非不懂得什么叫正確的權(quán)力觀，為什么依然會(huì)深陷迷途走向腐?。炕卮疬@個(gè)問(wèn)題，有必要深入研究權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中的“權(quán)力人格化”現(xiàn)象。

從社會(huì)分離出來(lái)的公共權(quán)力，通過(guò)國(guó)家職位實(shí)現(xiàn)向國(guó)家機(jī)構(gòu)委授。一個(gè)人擔(dān)任什么樣的職務(wù)，就會(huì)擁有什么樣的權(quán)力，同時(shí)也就具有了運(yùn)用這種權(quán)力的資格。職務(wù)是權(quán)力的載體，權(quán)力是職務(wù)的延伸。國(guó)家職位是有限的，只能為少數(shù)人所占有，由此，公共權(quán)力由社會(huì)向國(guó)家轉(zhuǎn)授，就必然會(huì)產(chǎn)生“權(quán)力人格化”假象——權(quán)力與個(gè)人緊密相聯(lián)系。如果一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部具有較高的思想覺(jué)悟和良好的人格素質(zhì)，時(shí)刻意識(shí)到手中權(quán)力是社會(huì)授予的，必須運(yùn)用權(quán)力為人民謀利益，他就會(huì)敬畏權(quán)力、慎用權(quán)力，嚴(yán)格劃清權(quán)力與個(gè)人的界限，注重非權(quán)力人格的養(yǎng)成與堅(jiān)守，以權(quán)奉公而絕不以權(quán)謀私，就會(huì)有效地杜絕權(quán)力腐敗的可能。但是我們又必須看到，“權(quán)力人格化”——公共權(quán)力與個(gè)人職務(wù)緊密聯(lián)系，又必然會(huì)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生極大的誘導(dǎo)乃至腐蝕，稍有不慎，甚至一念之差，就有可能運(yùn)用手中權(quán)力為自己或他人謀求私利。這樣一種過(guò)程就醞釀著權(quán)力有可能被濫用而走向腐敗的危險(xiǎn)。不少腐敗分子，無(wú)不經(jīng)歷過(guò)這樣一種由量變到質(zhì)變的“權(quán)力異化”和“人格蛻化”過(guò)程?！皺?quán)力人格化”決定，任何一個(gè)掌握著公共權(quán)力的人，都有濫用權(quán)力走向腐敗的危險(xiǎn)與可能；任何一種公共權(quán)力，都不是無(wú)限的而是有限的，都必須置于嚴(yán)格的制約和監(jiān)督之下。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行權(quán)力運(yùn)行情況的監(jiān)督，是公共權(quán)力本質(zhì)與功能的內(nèi)在需要，更是對(duì)一切掌握公共權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)家工作人員的愛(ài)護(hù)與保護(hù)。強(qiáng)化權(quán)力制約和監(jiān)督制度，是反腐倡廉、從根本上遏制腐敗的治本之策。

從當(dāng)前一些腐敗案件發(fā)生的深層原因看，我們的干部監(jiān)管制度還不夠完善，還存在著嚴(yán)重缺陷和漏洞。改革和完善領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力監(jiān)督制度，依然是政治體制改革必須予以高度重視的最突出任務(wù)。這方面需要做的事情很多，其中最重要的是必須進(jìn)一步明確誰(shuí)是權(quán)力監(jiān)督的主體、如何從制度層面強(qiáng)化這個(gè)主體。

誰(shuí)是權(quán)力監(jiān)督的主體，決定于誰(shuí)是權(quán)力授予的主體。一切國(guó)家權(quán)力都是社會(huì)授予的，社會(huì)是權(quán)力授予的主體。我們的一切權(quán)力，包括黨的權(quán)力和國(guó)家的權(quán)力，都來(lái)自作為社會(huì)主體的人民大眾，人民大眾是黨和國(guó)家一切權(quán)力授予的主體。這一本質(zhì)決定人民大眾同時(shí)是黨和國(guó)家權(quán)力監(jiān)督的主體。一切黨和國(guó)家工作人員、尤其是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，都必須接受人民的監(jiān)督，這是一切監(jiān)督手段的源頭和主體。只有真正從制度上和體制上確保人民在權(quán)力監(jiān)督體系中的主體地位，才能有效確保權(quán)力的本質(zhì)和功能，防止和消除濫用權(quán)力而導(dǎo)致腐敗的現(xiàn)象。

進(jìn)一步深化政治體制改革，一個(gè)緊迫任務(wù)就是要強(qiáng)化人民在權(quán)力監(jiān)督中的主體地位和權(quán)威作用。這需要從兩個(gè)方面著力：一是體制內(nèi)，進(jìn)一步健全人民大眾對(duì)黨和國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督體制，暢通人民大眾對(duì)黨和國(guó)家權(quán)力監(jiān)督的渠道。二是體制外，高度重視來(lái)自民間的批評(píng)意見(jiàn)和監(jiān)督聲音，這些批評(píng)意見(jiàn)和監(jiān)督聲音可能是零星的、原始的甚至是粗糙的，但是對(duì)預(yù)防和消除領(lǐng)導(dǎo)干部濫用權(quán)力走向腐敗來(lái)說(shuō)，不啻是具有神奇療效的“民間土方”，不可輕視和忽視。傾聽(tīng)這些來(lái)自民間的批評(píng)意見(jiàn)，并將這種制度外監(jiān)督力量切實(shí)轉(zhuǎn)化為制度內(nèi)監(jiān)督力量，無(wú)疑可以有力促進(jìn)黨和國(guó)家反腐倡廉制度建設(shè)，有效防止一些領(lǐng)導(dǎo)干部濫用權(quán)力現(xiàn)象的發(fā)生。

四、把“頂層設(shè)計(jì)”和“大眾參與”有機(jī)結(jié)合起來(lái)：當(dāng)前深化政治體制改革的有效路徑

政治體制改革是一項(xiàng)既重大緊迫又復(fù)雜敏感的系統(tǒng)工程。圍繞遏制腐敗深化政治體制改革，更是既直接涉及能否從根本上反腐倡廉取信于民、又直接涉及黨和國(guó)家治理體系能否安全運(yùn)行的重大緊迫而又復(fù)雜敏感的系統(tǒng)工程。這是在新的歷史條件下對(duì)我們黨的嚴(yán)峻考驗(yàn)。事實(shí)表明，不積極推進(jìn)政治體制改革，堅(jiān)決革除現(xiàn)行權(quán)力體系中的弊端，權(quán)力腐敗很難得到徹底性遏制；政治體制改革缺乏系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，以點(diǎn)代面、顧此失彼，也很難收到遏制腐敗的效果。我們既要以果敢的膽略與勇氣積極推進(jìn)政治體制改革，又要以審慎的態(tài)度注重加強(qiáng)對(duì)政治體制改革規(guī)律的探索，將改革的“頂層設(shè)計(jì)”和“大眾參與”有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，在充分調(diào)動(dòng)各方面積極性的基礎(chǔ)上取得政治體制改革新突破、新成效。

所謂改革的“頂層設(shè)計(jì)”，就是黨和國(guó)家最高決策層要高瞻遠(yuǎn)矚、審時(shí)度勢(shì)，及時(shí)審視改革面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)、具備的有利條件和潛在的不利因素，深入分析改革的突破口、困難度和階段性任務(wù)，科學(xué)制定改革推進(jìn)戰(zhàn)略和相關(guān)政策措施，不失時(shí)機(jī)地啟動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域改革，積極果斷地將改革推向前進(jìn)。各國(guó)改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)表明，最高決策層如果缺乏改革“頂層設(shè)計(jì)”的膽略與能力，不能適時(shí)提出改革的重點(diǎn)與方略，改革就有可能處于自發(fā)性或隨意化狀態(tài)，很容易走偏方向，將國(guó)家權(quán)力體系搞亂；如果片面理解和曲解“頂層設(shè)計(jì)”，以重視“頂層設(shè)計(jì)”為借口延緩改革甚至拒絕改革，就有可能使某些弊端愈演愈烈、積重難返，引起人民群眾強(qiáng)烈不滿，成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的障礙和遏制腐敗的阻力。以上兩種傾向殊途同歸，都是推進(jìn)政治體制改革之大忌。我們應(yīng)當(dāng)深入汲取各國(guó)改革中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，加大我國(guó)政治體制改革“頂層設(shè)計(jì)”的力度，統(tǒng)籌兼顧地將改革深入推向前進(jìn)。中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》和中共中央印發(fā)的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》，是以習(xí)近平為總書(shū)記的黨中央加強(qiáng)政治體制改革和反腐倡廉制度建設(shè)頂層設(shè)計(jì)的重大成果，必將對(duì)當(dāng)代中國(guó)政治改革和反腐倡廉發(fā)揮根本性指導(dǎo)與推動(dòng)作用。

當(dāng)前圍繞反腐倡廉，強(qiáng)化政治體制改革“頂層設(shè)計(jì)”，主要應(yīng)注重以下內(nèi)容：

第一，深入分析當(dāng)前腐敗現(xiàn)象主要制度根源和反腐倡廉主要制度障礙，以此確定政治體制改革深入推進(jìn)的“突破口”。當(dāng)前造成一些領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象依然嚴(yán)重的主要原因顯然是權(quán)力過(guò)分集中的制度弊端，這也是以往改革一直難以突破的障礙。權(quán)力過(guò)分集中，直接造成管權(quán)管事管人方面的一系列漏洞。應(yīng)當(dāng)以腐敗大案要案為教訓(xùn)，深入研究在我國(guó)現(xiàn)階段權(quán)力體系和權(quán)力配置中實(shí)行“分權(quán)制”原則，并拿出切實(shí)可行的改革措施和治理方案。

第二，深入分析重點(diǎn)領(lǐng)域腐敗易發(fā)多發(fā)的主要原因，以及這些領(lǐng)域改革難以深入推進(jìn)的主要障礙，抓住重點(diǎn)，拿出切實(shí)可行并卓有成效的改革措施。近些年來(lái)，行政審批、房地產(chǎn)、金融、交通、鐵路、石油等重點(diǎn)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象屢禁不止，有些領(lǐng)域的主要領(lǐng)導(dǎo)者在腐敗道路上愈陷愈深、前腐后繼，究竟是什么原因？而有些領(lǐng)域的改革進(jìn)展緩慢，成效低下，“雷聲大雨點(diǎn)小”，同一層次循環(huán)，最終不了了之。作為政治體制改革的“頂層設(shè)計(jì)”，對(duì)這些現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)予以高度重視，以更堅(jiān)定的決心和更堅(jiān)強(qiáng)的膽略著力突破這些改革“瓶頸”，以切實(shí)可行的改革措施和突破難點(diǎn)的改革成效取信于民、提振人心，從而帶動(dòng)全局將反腐倡廉推向前進(jìn)。

第三，深入分析少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力腐敗所造成的嚴(yán)重危害和人民群眾對(duì)反腐倡廉的熱切期待，不斷適應(yīng)社會(huì)進(jìn)步需要，不失時(shí)機(jī)推進(jìn)政治體制改革。近些年來(lái)，一些地方群眾利益訴求強(qiáng)烈，群體性事件增多，人民對(duì)黨政部門(mén)不滿，背后一般都隱藏著某些權(quán)力腐敗行為。從一定意義上可以說(shuō)，群眾訴求和某些群體性事件，是對(duì)權(quán)力腐敗行為的示威與懲罰，不啻是要求進(jìn)一步深化政治體制改革的信號(hào)。作為代表最廣大人民利益的高層決策部門(mén)，必須以高度的政治責(zé)任感和使命感認(rèn)真分析人民群眾的利益訴求，從某些群體性事件中審視權(quán)力腐敗新動(dòng)向，把握反腐倡廉主動(dòng)權(quán)，把妥善處理群體性事件和有效推進(jìn)反腐倡廉結(jié)合起來(lái)。當(dāng)年，毛澤東一再?gòu)?qiáng)調(diào)黨和政府要重視正確處理人民內(nèi)部矛盾，學(xué)會(huì)做矛盾轉(zhuǎn)化工作，善于將壞事變成好事。在當(dāng)前發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期和改革攻堅(jiān)階段，我們尤其要審時(shí)度勢(shì)、見(jiàn)微知著，把人民群眾的新期待、新訴求作為圍繞反腐倡廉深化政治體制改革“頂層設(shè)計(jì)”的根本依據(jù)。

改革是人民的事業(yè)，人民是改革的主體。任何改革，如果失去人民群眾的積極支持和熱情參與，或者離人民群眾期待甚遠(yuǎn)，那么必將半途而廢甚至寸步難行。當(dāng)前深化政治體制改革，推進(jìn)反腐倡廉，同樣離不開(kāi)人民群眾的積極支持和熱情參與。激發(fā)人民群眾對(duì)政治改革的熱情，增進(jìn)人民群眾對(duì)政治改革的共識(shí)，凝聚人民群眾對(duì)政治改革的支持，吸引人民群眾對(duì)政治改革的參與，是黨和政府領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)政治體制改革的一項(xiàng)基本功。

一方面，要把改革的“頂層設(shè)計(jì)”和“大眾參與”有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。改革尤其是政治體制改革，需要“頂層設(shè)計(jì)”，需要決策層著眼黨和國(guó)家發(fā)展大局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，但是“頂層設(shè)計(jì)”和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，決不意味著可以將人民群眾的力量排除在外，將改革僅僅局限在少數(shù)人權(quán)力運(yùn)作之中。改革是以人民大眾為主體的社會(huì)變革行為，改革的深層動(dòng)力在于人民群眾對(duì)自身權(quán)利和利益的認(rèn)知與關(guān)注。只有建立在人民群眾覺(jué)醒基礎(chǔ)之上并充分體現(xiàn)人民群眾權(quán)利和利益訴求的改革“頂層設(shè)計(jì)”，才能贏得社會(huì)廣泛認(rèn)同、積極支持和熱情參與，從而轉(zhuǎn)化成革故鼎新、推陳出新的偉大社會(huì)力量。以反腐倡廉、遏制腐敗為取向的政治體制改革，直接涉及人民群眾的權(quán)利和利益，應(yīng)該也完全可能將改革方案交給廣大人民群眾，以激發(fā)人民參與改革的熱情，吸納人民參與改革的智慧，凝聚人民參與改革的活力。

另一方面，要把人民群眾對(duì)改革的熱切期盼和積極參與有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。廣大群眾對(duì)腐敗現(xiàn)象深惡痛絕，熱切期盼高層決策者能果敢地推進(jìn)相關(guān)政治改革，以從根本上治理腐敗。這樣一種民意，是不可多得的改革資源，應(yīng)當(dāng)倍加珍惜、充分運(yùn)用。面對(duì)禁而不止呈蔓延態(tài)勢(shì)的權(quán)力腐敗現(xiàn)象，面對(duì)日益嚴(yán)重的政治改革任務(wù)，假如決策層猶豫徘徊，不敢果斷地通過(guò)深化改革鏟除權(quán)力腐敗的制度根源，或者把改革僅僅停留在口頭上、文件中，缺乏扎實(shí)有效的舉措和行動(dòng)，那么就不僅很難根治腐敗，而且會(huì)失信于民。久而久之，人民群眾對(duì)改革的熱切期盼就會(huì)歸于失望，對(duì)改革的熱情之火就會(huì)慢慢熄滅，那樣才是我們黨的大患、民族的大患！所以，在一些直接涉及人民群眾權(quán)利和利益的改革上，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)民心、遵循民意，采取扎實(shí)有效的措施吸引人民群眾積極參與，用改革的實(shí)際成效提振人心、取信于民。這里有一個(gè)是否真正相信人民群眾的問(wèn)題。群眾路線，是我們黨的生命線和根本工作路線；相信群眾、依靠群眾，是我們黨的光榮傳統(tǒng)和克難制勝的法寶。廣大人民是通情達(dá)理的，對(duì)黨和政府是寄予極大信賴和期望的。人民群眾是真正的英雄，是推動(dòng)社會(huì)變革和發(fā)展的根本動(dòng)力，這個(gè)真理現(xiàn)在沒(méi)有過(guò)時(shí)，也永遠(yuǎn)不會(huì)過(guò)時(shí)。只要我們真心實(shí)意地相信人民群眾、實(shí)實(shí)在在地依靠人民群眾，改革就會(huì)穩(wěn)步推進(jìn)，大局就會(huì)穩(wěn)如泰山。那種認(rèn)為政治體制改革非常敏感、群眾參與了必然會(huì)搞亂的擔(dān)心，是沒(méi)有任何根據(jù)的。

［1］習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話讀本［M］．北京：學(xué)習(xí)出版社，人民出版社，2014．

［2］鄧小平文選：第2卷［M］．北京：人民出版社，1994．

［3］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定［M］．北京：人民出版社，2013．

［4］馬克思恩格斯選集：第1 卷［M］．北京：人民出版社，1995．

［5］馬克思恩格斯選集：第3 卷［M］．北京：人民出版社，1995．

［6］列寧全集：第9卷［M］．北京：人民出版社，1998：292．

［7］列寧全集：第39卷［M］．北京：人民出版社，1998：37．

［8］在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告［M］．北京：人民出版社，2012：29．

［9］建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013—2017工作規(guī)劃［N］．人民日?qǐng)?bào)，2013－12－26．

［10］馬克思恩格斯選集：第4卷［M］．北京：人民出版社，1995：116．

［11］習(xí)近平在全國(guó)組織工作會(huì)議上的講話［N］．人民日?qǐng)?bào)，2013－06－30．