論中國公民海外航空安全利益的保護(hù)＊
——以“馬航370事件”為視角

黃德明，徐 奇（.武漢大學(xué)國際法研究所，湖北武漢43007；.武漢大學(xué)中國邊界與海洋研究院，湖北武漢43007）

論中國公民海外航空安全利益的保護(hù)＊
——以“馬航370事件”為視角

黃德明1，徐 奇2
（1.武漢大學(xué)國際法研究所，湖北武漢430072；2.武漢大學(xué)中國邊界與海洋研究院，湖北武漢430072）

隨著全球化進(jìn)程的日益加速，中國對(duì)外開放戰(zhàn)略的不斷拓展，中國海外安全利益的保護(hù)顯得尤為迫切，而公民的海外安全利益更是我國海外安全利益保護(hù)的重中之一。透過“馬航370事件”可以看到，我國公民海外航空安全利益保護(hù)機(jī)制在預(yù)防、救援和糾紛解決方面發(fā)揮了重要作用，但也存在著不足而亟需完善。我國應(yīng)加強(qiáng)公民海外航空安全利益保護(hù)的立法，構(gòu)建全方位的航空安全預(yù)防機(jī)制，強(qiáng)化國際救援合作機(jī)制，合理運(yùn)用國際爭端解決機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)我國公民海外航空安全利益保護(hù)的最大化。

公民海外航空安全利益；馬航370事件；保護(hù)機(jī)制

2014年3月8日凌晨，馬來西亞航空公司一架航班號(hào)為MH370的波音客機(jī)航班，在飛往北京途中，與地面的空中交通管制失去聯(lián)系。航班失聯(lián)發(fā)生后，馬來西亞、中國、澳大利亞等多國政府投入了大量資源參與搜尋MH370航班客機(jī)，但截至2015年1月28日，各方目前仍未找到失蹤客機(jī)的具體位置。根據(jù)《國際民用航空公約》（以下簡稱《國際民航公約》）《附件12》和《附件13》的有關(guān)規(guī)定，馬來西亞民航局代表馬來西亞政府正式宣布MH370航班失事，并推定機(jī)上所有239名乘客和機(jī)組人員已全部遇難［1］。

伴隨日益加深的全球化進(jìn)程，中國的對(duì)外開放戰(zhàn)略正邁入新的歷史階段，我國赴境外的公民數(shù)量呈現(xiàn)大幅增長。如何保護(hù)中國公民的海外安全利益逐漸成為中國海外安全利益保護(hù)亟待解決的現(xiàn)實(shí)命題。“馬航370事件”充分表明中國公民海外航空安全利益保護(hù)的重要性和緊迫性。本文以“馬航370事件”為視角，通過對(duì)中國公民海外航空安全利益保護(hù)的界定，結(jié)合中國的相關(guān)法律與實(shí)踐，分析“馬航370事件”下中國公民海外航空安全利益保護(hù)的相關(guān)機(jī)制及其不足，并就中國公民海外航空安全利益保護(hù)的完善提出建議。

一、“馬航370事件”下中國公民海外航空安全利益的保護(hù)機(jī)制

“馬航370事件”凸顯出公民海外航空安全利益保護(hù)之必要，然而現(xiàn)實(shí)則是我國公民海外航空安全利益概念的定位仍然不夠明晰，亟需厘清和界定，公民海外航空安全利益的保護(hù)機(jī)制同樣需要重新審視。

（一）中國公民海外航空安全利益保護(hù)的界定與依據(jù)

1.中國公民海外航空安全利益保護(hù)的界定。國際航空法對(duì)航空安全尚未形成統(tǒng)一定義，而界定中國公民海外航空安全利益保護(hù)的概念必須首先闡釋航空安全的含義，它決定著中國公民海外航空安全利益保護(hù)的具體內(nèi)容?！蔼M義上，航空安全是指防止飛機(jī)運(yùn)行中航空事故的發(fā)生；廣義上，航空安全蘊(yùn)含政治、戰(zhàn)略和法律層面的意義，包含預(yù)防性、救濟(jì)性和懲罰性措施，并不僅僅限于飛行安全。”［2］國際民用航空組織（以下簡稱“國際民航組織”）將航空安全界定為“免于人身損害風(fēng)險(xiǎn)和航空器及其財(cái)產(chǎn)損失的狀態(tài)”①。而對(duì)中國公民而言，“我國現(xiàn)行的境外公民保護(hù)機(jī)制仍是以保護(hù)境外我國公民的生命安全和財(cái)產(chǎn)安全為主要特征”［3］。結(jié)合國際民航組織的定義，中國公民海外航空安全利益的保護(hù)是指海外中國公民在國際航空活動(dòng)中享有免于人身損害、航空器及其財(cái)產(chǎn)損失的權(quán)益；在航空器及其人員遭受損失的情形下，相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員有權(quán)獲得賠償?shù)臋?quán)益。

2.中國公民海外航空安全利益保護(hù)的依據(jù)。首先，中國公民海外航空安全利益的保護(hù)是國際社會(huì)保障航空安全的現(xiàn)實(shí)要求?？v觀國際社會(huì)航空安全管理的實(shí)踐，保護(hù)海外公民航空安全利益是各國航空運(yùn)輸管理的重要職責(zé)。美國聯(lián)邦層面的航空管理主要由聯(lián)邦航空管理局負(fù)責(zé)，而航空事故的調(diào)查工作則是由國家安全運(yùn)輸委員會(huì)負(fù)責(zé)，同時(shí)后者還負(fù)責(zé)制定飛行安全建議，積極推動(dòng)國際合作。“9·11”事件發(fā)生后，“國會(huì)設(shè)立了美國運(yùn)輸安全管理局，與聯(lián)邦航空管理局共同合作協(xié)調(diào)努力確保航空安全”［4］。在歐盟，歐洲航空安全局主要承擔(dān)航空安全的管理工作，并與成員國的航空安全局進(jìn)行協(xié)調(diào)合作推動(dòng)歐盟區(qū)域內(nèi)航空安全的保障。國際民航組織、國際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)等專門性國際航空組織制定了國際航空安全所遵循的一般標(biāo)準(zhǔn)，努力推動(dòng)航空安全領(lǐng)域的國際合作，維護(hù)國際航空運(yùn)輸安全。由此可見，國家和國際組織的廣泛實(shí)踐業(yè)已證明：航空安全的保障是國際航空業(yè)持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容，更是國際社會(huì)的廣泛共識(shí)。

其次，國際法的人本化趨勢要求中國保護(hù)公民的海外航空安全利益。“國際法的人本化，主要是指國際法的理念、價(jià)值、原則、規(guī)則、規(guī)章和制度越來越注重單個(gè)人和整個(gè)人類的法律地位、各種權(quán)利和利益的確立、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)，它預(yù)示著國際法發(fā)展的一種動(dòng)態(tài)進(jìn)程或趨勢?！保?］國際法的人本化趨勢彰顯了國際法關(guān)注保護(hù)公民個(gè)人權(quán)益的理念和價(jià)值，這也表明“國際法人本化的發(fā)展強(qiáng)化了加強(qiáng)海外公民權(quán)益保護(hù)的國際法依據(jù)”［6］。海外公民航空安全利益的保護(hù)是海外公民權(quán)益保護(hù)的組成部分，因而保護(hù)海外公民的航空安全利益順應(yīng)了國際法人本化趨勢的要求。

第三，中國公民海外航空安全利益的保護(hù)符合國際航空法的內(nèi)在目標(biāo)。國際航空法律體系是由國際社會(huì)訂立的一系列國際航空條約組成的。具體而言，《國際民用航空公約》是國際航空立法的基礎(chǔ)性文件，公約的目標(biāo)之一是促進(jìn)航空運(yùn)輸?shù)陌踩l(fā)展，公民航空安全利益的保護(hù)亦是公約的內(nèi)在目標(biāo)?！稏|京條約》、《海牙公約》和《蒙特利爾公約》是關(guān)于國際民用航空安全的主要國際條約，“這三項(xiàng)公約形式上相互獨(dú)立，但在內(nèi)容上相互補(bǔ)充，從而構(gòu)成一個(gè)基本的國際民用航空安全法體系”［7］。關(guān)于承運(yùn)人的責(zé)任、乘客索賠和求償?shù)葐栴}，《統(tǒng)一國際航空運(yùn)輸某些規(guī)則的公約》（以下簡稱1999年《蒙特利爾公約》）指出，如果承運(yùn)人未能履行保護(hù)航空安全的職責(zé)和義務(wù)，那么承運(yùn)人會(huì)依公約規(guī)定承擔(dān)損害賠償責(zé)任，這是從事后出發(fā)對(duì)承運(yùn)人強(qiáng)化公民航空安全保護(hù)所提出的要求。這些國際法規(guī)則的實(shí)施表明了保護(hù)公民的航空安全利益已然成為國際航空法所要實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在目標(biāo)之一。

（二）“馬航370事件”下中國公民海外航空安全利益保護(hù)機(jī)制的實(shí)施

“馬航370事件”發(fā)生后，中國政府啟動(dòng)了應(yīng)急預(yù)案，由外交部負(fù)責(zé)，聯(lián)合其他部委采取一系列緊急應(yīng)對(duì)措施。筆者擬從預(yù)防、救援和糾紛解決三個(gè)角度對(duì)“馬航370事件”下中國公民海外航空安全保護(hù)的相關(guān)機(jī)制進(jìn)行分析。

1.中國公民海外航空安全利益保護(hù)的預(yù)防機(jī)制。預(yù)防機(jī)制強(qiáng)調(diào)國家應(yīng)當(dāng)向境外公民提供所在國的安全信息，幫助海外公民預(yù)防潛在的安全威脅，保護(hù)公民的海外安全利益，這主要依靠駐外使領(lǐng)館的領(lǐng)事保護(hù)進(jìn)行。國際法上，領(lǐng)事保護(hù)是保護(hù)海外公民安全利益的重要手段，職能之一便是“預(yù)防海外國民遭受侵害，主要是通過對(duì)不同國家和地區(qū)進(jìn)行安全評(píng)估，對(duì)國民出國注意事項(xiàng)予以提醒和引導(dǎo)，防患于未然”［8］。領(lǐng)事保護(hù)的范圍不僅局限于事故發(fā)生之后，更強(qiáng)調(diào)事故發(fā)生前的預(yù)防機(jī)制?！榜R航370事件”發(fā)生以后，我國駐外使領(lǐng)館于第一時(shí)間成立應(yīng)急小組，協(xié)助高層溝通、遇難家屬的咨詢等活動(dòng)。［9］但事故發(fā)生前，中國駐外使領(lǐng)館并沒有獲悉任何關(guān)于該航班潛在的安全威脅信息，也就無法向該航班的乘客發(fā)出安全預(yù)警，“馬航370事件”中領(lǐng)事保護(hù)的預(yù)防機(jī)制未能得到有效執(zhí)行。

2.中國公民海外航空安全利益保護(hù)的救援機(jī)制?！榜R航370航班”失事以后，中國啟動(dòng)了應(yīng)急救援預(yù)案，包括國內(nèi)和國外兩方面。國內(nèi)層面，利用境外中國公民和機(jī)構(gòu)安全保護(hù)工作部際聯(lián)席機(jī)制，外交部組織多次召開部級(jí)聯(lián)席會(huì)議，要求有關(guān)國家全力進(jìn)行搜救，派出船只和飛機(jī)赴相關(guān)區(qū)域協(xié)助搜救，同時(shí)做好乘客家屬安撫工作，及時(shí)向公眾通報(bào)有關(guān)工作進(jìn)展［10］。國際層面，中國與馬來西亞、澳大利亞等其他國家主要通過會(huì)議商討的形式確立下一步搜尋工作的范圍和目標(biāo)，制定搜救計(jì)劃，避免重復(fù)性搜救工作，充分做到搜救資源的合理配置和利用。在該事件中，考慮到中國公民的海外航空安全利益損失慘重，此次搜尋對(duì)中國海上聯(lián)合搜救能力提出更為嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

3.中國公民海外航空安全利益保護(hù)的糾紛解決機(jī)制。隨著“馬航370事件”的日趨升溫，事故糾紛問題也隨之產(chǎn)生。按照國際法上對(duì)國際爭端解決方式的分類，國際航空安全事故引發(fā)的糾紛可以采取外交和法律方式予以解決。外交方式上，中國和馬來西亞就此達(dá)成過協(xié)議?！熬喖s雙方應(yīng)本著密切合作和相互支持的精神，保證本協(xié)定的各項(xiàng)規(guī)定的正確實(shí)施和滿意的遵守。為此，締約雙方航空當(dāng)局應(yīng)經(jīng)常相互協(xié)商。”②由此推斷，談判和協(xié)商仍會(huì)是中馬兩國處理“馬航370事件”的主要方式。就法律方式而言，“在洛克比空難中，聯(lián)合國安理會(huì)要求利比亞承擔(dān)國家責(zé)任的基礎(chǔ)就在于利比亞以國家身份實(shí)施了‘恐怖主義行動(dòng)’，必然導(dǎo)致利比亞承擔(dān)國家責(zé)任”［11］。如果調(diào)查最終認(rèn)定馬來西亞政府與恐怖主義活動(dòng)有關(guān)，中國可利用聯(lián)合國安理會(huì)以決議的形式對(duì)馬來西亞實(shí)施制裁。另外，兩國的爭端亦可尋求國際民航組織內(nèi)部的爭端解決程序進(jìn)行仲裁，或者建議國際民航組織就兩國的航空糾紛進(jìn)行斡旋和調(diào)停。另一方面，根據(jù)相關(guān)國際公約、國內(nèi)法并合理參照國際慣例，為保護(hù)所享有的正當(dāng)權(quán)益，乘客家屬能夠采取協(xié)商或訴訟等方式完成賠償程序。而且馬來西亞政府已經(jīng)表示，如各位家屬已經(jīng)做好準(zhǔn)備，馬來西亞航空公司可立即啟動(dòng)賠償程序［7］。

二、中國公民海外航空安全利益保護(hù)機(jī)制的現(xiàn)狀和不足

“馬航370事件”從側(cè)面反映了我國公民海外航空安全利益保護(hù)機(jī)制的現(xiàn)狀，同時(shí)也暴露出我國目前應(yīng)急保護(hù)機(jī)制依舊存在著不足，并且亟需要完善。

（一）中國公民海外航空安全利益保護(hù)機(jī)制的現(xiàn)狀

“由于航空活動(dòng)具有較強(qiáng)的國際性，因此，對(duì)航空活動(dòng)的調(diào)整不能僅僅依靠各國的國內(nèi)法?！保?2］這時(shí)我國的航空安全管理體制而言亦是如此。審視中國公民海外航空安全利益保護(hù)機(jī)制須從國內(nèi)法和國際法兩個(gè)層面進(jìn)行思考。

1.中國公民海外航空安全利益保護(hù)機(jī)制的國內(nèi)法層面。改革開放以后，中國一直重視航空立法工作，形成以《中華人民共和國民用航空法》（以下簡稱《民用航空法》）為核心，并由國務(wù)院的民航行政法規(guī)、民航主管部門的民航規(guī)章以及其他民航規(guī)范性文件組成的民航法律體系。

《民用航空法》第1條就首先強(qiáng)調(diào)了航空安全的重要價(jià)值，這應(yīng)視為保障我國公民海外航空安全利益的原則性法律依據(jù)；第五章規(guī)定了航空人員的安全責(zé)任；第七章空中航行部分則指出任何可能影響飛行安全的活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)依法獲得批準(zhǔn)，并采取確保飛行安全的必要措施；第十一章闡述了搜尋救援和事故調(diào)查的相關(guān)規(guī)定；第十三章對(duì)外國民用航空器作出特別規(guī)定，外國航空器應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起保障中國公民航空安全利益的責(zé)任；第十五章則是關(guān)于危害航空器犯罪的法律責(zé)任。以上內(nèi)容主要是維護(hù)航空安全的框架性規(guī)定，保障航空安全的具體措施則通過一系列航空安全法規(guī)和規(guī)章體現(xiàn)出來。航空管理行政法規(guī)是我國民航法律體系的重要組成部分，也是對(duì)《民用航空法》的重要補(bǔ)充。在公民航空安全方面，《中華人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例》強(qiáng)調(diào)了外國民用航空企業(yè)對(duì)中國公民的航空安全應(yīng)負(fù)有保護(hù)責(zé)任；《國家處置民用航空器飛行事故應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定了處理民用航空器飛行事故的應(yīng)急措施，但僅涉及國內(nèi)航空安全事故，境外航空事故范圍僅限于中國承運(yùn)人在國外的飛行事故，國外承運(yùn)人在境外發(fā)生的航空事故不在此列。

在規(guī)章方面，國家民航總局制定了一系列有關(guān)航空管制的行政規(guī)章，航空安全是中心議題之一，如《民用航空器飛行事故應(yīng)急反應(yīng)和家屬援助規(guī)定》、《民用航空器飛行事故調(diào)查程序》、《民用航空器事故和飛行事故征候調(diào)查規(guī)定》等?！秶鴥?nèi)航空運(yùn)輸承運(yùn)人賠償責(zé)任限額規(guī)定》細(xì)化了空難事件中承運(yùn)人的賠償數(shù)額，為遇難者及其家屬的索賠提供法律支持。除此以外，民航總局仍然制定了很多規(guī)范性文件和標(biāo)準(zhǔn)，其中，航空安全的內(nèi)容居于重要地位。

2.中國公民海外航空安全利益保護(hù)機(jī)制的國際法層面。作為正在發(fā)展中的航空大國，我國正積極參與制定國際航空法律規(guī)則，合理運(yùn)用國際航空法維護(hù)我國航空利益。一方面，中國加入了一系列國際航空條約，并將國際條約適用于國內(nèi)航空立法?！秶H民用航空公約》制定的目的之一在于保障航空運(yùn)輸?shù)陌踩袊尤朐摋l約表明了中國保護(hù)公民航空安全利益的決心和立場。鑒于國際社會(huì)危害航空安全犯罪活動(dòng)日益增加，公民的海外航空安全利益受到日益嚴(yán)重的威脅，中國作為締約國積極參與打擊各種危害國際航空安全的犯罪活動(dòng)，同時(shí)倡導(dǎo)和促進(jìn)相關(guān)國際條約的訂立，共同保障公民的海外航空安全利益。與此同時(shí)，我國的《民用航空法》已經(jīng)就如何適用國際航空條約作了原則性規(guī)定，除了中國聲明的保留條款，如果國際條約與國內(nèi)航空法出現(xiàn)沖突，中國會(huì)優(yōu)先適用國際航空法的規(guī)定。而中國公民海外航空安全利益的保護(hù)工作也是同樣適用，充分表明了我國一貫利用國際航空規(guī)則維護(hù)公民境外航空安全利益的堅(jiān)定立場。

另一方面，中國是包括國際民航組織在內(nèi)的諸多國際航空組織的會(huì)員國，以主動(dòng)姿態(tài)推動(dòng)國際和區(qū)域航空合作。作為國際民航組織的創(chuàng)始會(huì)員國，中國長期以來努力與其他成員國展開多種形式的國際航空安全合作，擴(kuò)大中國在維護(hù)國際航空安全方面的影響力。2010年，國際民航組織在北京舉行了國際航空保安公約外交大會(huì)，最終大會(huì)通過了《北京公約》和《北京議定書》，“這兩個(gè)法律文件的主要內(nèi)容彌補(bǔ)了之前航空保安公約存在的空白和不足，并將今年新出現(xiàn)的航空運(yùn)輸安全構(gòu)成威脅的犯罪行為予以刑事定罪，同時(shí)還將聯(lián)合國反恐公約體系中的許多既有的法律制度也移植到公約和議定書案文中，進(jìn)一步從實(shí)體法和程序法的角度完善了國際航空刑法”［13］。這是我國主動(dòng)參與航空保安國際立法的新舉措，展示了中國努力承擔(dān)保障國際航空安全的國家責(zé)任，同時(shí)為中國公民海外航空安全利益的保障予以有利的國際法支持。

（二）中國公民海外航空安全利益保護(hù)機(jī)制的不足

1.公民海外航空安全利益保護(hù)機(jī)制的立法缺失?！拔覈睹裼煤娇辗ā纷?996年施行以來，迄今從未進(jìn)行過修訂，一些條款內(nèi)容均已經(jīng)過時(shí)?！保?4］其中，本法對(duì)航空安全保障的規(guī)定較為籠統(tǒng)，作為公民航空安全保護(hù)的基本法，它缺乏對(duì)中國公民海外航空安全利益保護(hù)的明確規(guī)定。國際航空安全事件中的緊急應(yīng)對(duì)機(jī)制具有臨時(shí)性，很難得到長期貫徹執(zhí)行，長期性公民海外航空安全保護(hù)機(jī)制的構(gòu)建迫使應(yīng)對(duì)措施要更具有正當(dāng)性和權(quán)威性。當(dāng)今國際航空運(yùn)輸形勢可謂瞬息萬變，《民用航空法》關(guān)于航空安全之規(guī)定并沒有充分反映國際航空安全的最新發(fā)展和趨勢，公民海外航空安全利益的保護(hù)立法未能做到與時(shí)俱進(jìn)。

伴隨中國國際地位的日益提升，中國國際航空運(yùn)輸近年來得以迅猛發(fā)展，國際航空糾紛日趨增多，相關(guān)法律制度建設(shè)理應(yīng)并行不悖。但是，航空安全的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和標(biāo)準(zhǔn)亦集中于國內(nèi)航空安全的保障工作，公民海外航空安全利益保護(hù)的專門性法規(guī)、規(guī)章等依然較為缺乏。隨著對(duì)外開放戰(zhàn)略持續(xù)深層次擴(kuò)展，未來我國出境公民的人數(shù)還將會(huì)有更大幅度的增長，保障公民海外航空安全利益的呼聲會(huì)更為強(qiáng)烈，專門保障海外航空安全利益的立法工作勢在必行。

2.公民海外航空安全利益保護(hù)的預(yù)防機(jī)制不夠健全。預(yù)防機(jī)制的關(guān)鍵在于及時(shí)獲取可能威脅公民海外航空安全的信息，這意味著海外航空安全信息的溝通與共享是其中的核心一環(huán)?！爸袊P(guān)于領(lǐng)事保護(hù)和海外安全的信息主要通過外交部、駐外使領(lǐng)館和其他國家機(jī)關(guān)的網(wǎng)站發(fā)布。領(lǐng)事信息的內(nèi)容也不夠豐富，即便有預(yù)警信息，也不夠明確。”［15］“馬航370事件”中發(fā)生了乘客利用假護(hù)照登記事件，然而馬方并未向中方通報(bào)該消息，這就導(dǎo)致中方使領(lǐng)館無法及時(shí)通知海外中國公民航班潛在的安全隱患信息，這反映了中國與周邊國家間航空安全信息的收集和共享不夠充分，彰顯了亞太地區(qū)多國間航空安全信息收集和共享機(jī)制建立的迫切性。

另外，海外華人華僑和我國公民境外組成的民間社會(huì)團(tuán)體是國外重要的社會(huì)力量，他們不僅在當(dāng)?shù)鼐哂姓?、?jīng)濟(jì)和社會(huì)影響力，而且能夠利用個(gè)人和團(tuán)體的影響力為使領(lǐng)館及時(shí)提供更多更全面的所在國航空安全信息。因此，單純依賴領(lǐng)事保護(hù)的預(yù)防機(jī)制難以應(yīng)付中國公民海外航空安全的復(fù)雜情勢，構(gòu)建政府、社團(tuán)、公民緊密結(jié)合的海外航空安全預(yù)防機(jī)制顯得十分必要。

3.公民海外航空安全利益保護(hù)的國際聯(lián)合救援機(jī)制陷入困境。失事客機(jī)的搜救工作動(dòng)員了26個(gè)國家開展聯(lián)合搜尋活動(dòng)，其規(guī)模之大、范圍之廣是史無前例的。包括中國在內(nèi)的多國參與了馬航客機(jī)的搜尋和救援，未來我國還將參與事故調(diào)查的國際合作，但是中國將以何種機(jī)制開展一系列國際合作確實(shí)值得我們思考。就現(xiàn)實(shí)而言，國際法依據(jù)是《國際民航公約》的《附件12》和《附件13》，應(yīng)對(duì)國際性的搜尋和救援、事故調(diào)查等相對(duì)應(yīng)的國內(nèi)法尚未成形，而這與保障我國公民海外航空安全利益休戚相關(guān)，長期而言，國內(nèi)法的缺失會(huì)對(duì)未來我國參與國際合作造成一定的局限。

另外，國際聯(lián)合搜救工作的深入進(jìn)行，意味著海上搜救工作將會(huì)在未來長時(shí)間繼續(xù)下去，各國已耗費(fèi)了大量人力、物力和財(cái)力，搜救工作成本持續(xù)增加，這種長期不間斷搜尋工作是否具有可持續(xù)性是值得考慮的。與此同時(shí)，各國在搜救資源方面應(yīng)該如何合理分配？搜尋和打撈方面的責(zé)任該如何分擔(dān)？國際社會(huì)應(yīng)當(dāng)采取何種方式對(duì)聯(lián)合搜救工作進(jìn)行管理？如果國際社會(huì)無法做好相關(guān)協(xié)調(diào)工作，國際聯(lián)合搜救可能會(huì)陷入困境。

4.公民海外航空安全利益保護(hù)的糾紛解決機(jī)制存在局限。中國在外交政策中一直主張用談判和協(xié)商的和平方式解決國際爭端。但出于維護(hù)中馬兩國長期友好關(guān)系的考慮，“贏得航空爭端的訴求可能不如保持雙方政治關(guān)系顯得更為重要”［16］。而且，馬來西政府宣布成立由其領(lǐng)導(dǎo)的國際調(diào)查組對(duì)“馬航370事件”進(jìn)行調(diào)查，由于尚未查明馬政府是否與該事件有關(guān)，國家調(diào)查組報(bào)告的客觀性和真實(shí)性都存在疑問，這會(huì)對(duì)空難調(diào)查產(chǎn)生一定影響，糾紛解決機(jī)制的局限性由此凸現(xiàn)。在乘客家屬索賠上，“《民用航空法》所規(guī)定的賠償責(zé)任限額已大大低于《蒙特利爾公約》的規(guī)定”［17］，如果中國乘客家屬在國內(nèi)法院提起對(duì)馬航的賠償訴訟，那么很可能實(shí)際獲得的與所要求的賠償數(shù)額存在一定差距，遇難家屬的求償權(quán)益則難以維護(hù)。

三、中國公民海外航空安全利益保護(hù)機(jī)制的完善

中國公民海外航空安全利益保護(hù)機(jī)制尚處于初步階段，“馬航370事件”凸顯該機(jī)制依然面臨持續(xù)的考驗(yàn)和風(fēng)險(xiǎn)。為了應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的航空安全形勢，我國應(yīng)當(dāng)充分考察國際社會(huì)保護(hù)公民航空安全利益的實(shí)踐，并且結(jié)合中國的具體國情，采取富有成效的措施保護(hù)公民的海外航空安全利益。為了形成具有中國特色的公民海外航空安全利益保護(hù)機(jī)制，筆者建議擬從強(qiáng)化立法、健全預(yù)防機(jī)制、加強(qiáng)國際救援合作機(jī)制和國際爭端解決機(jī)制的合理運(yùn)用等四個(gè)方面進(jìn)行完善。

（一）強(qiáng)化公民海外航空安全利益保護(hù)的立法

“洛克比空難”事件促使美國國會(huì)立即推動(dòng)相關(guān)的航空立法工作，制定了《航空安全法》和《機(jī)場調(diào)查和技術(shù)法案》?！?·11恐怖襲擊事件以后，美國考慮到更為迫切的航空安保形勢，又通過了《航空和安全運(yùn)輸法》?！保?8］這表明，在美國，航空安全正作為獨(dú)立分支從航空管理法律中分離，突出強(qiáng)調(diào)航空安全立法的獨(dú)特作用。此次“馬航370事件”將嚴(yán)峻的海外航空安全工作形勢展現(xiàn)在公眾面前，對(duì)政府應(yīng)對(duì)航空安全保護(hù)的能力提出了更高要求，強(qiáng)化公民海外航空安全利益保護(hù)的立法實(shí)為首要任務(wù)。

第一，全國人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)加快《民用航空法》的修訂工作，突出海外航空安全的重要位置，反映當(dāng)今國際航空安全形勢的新發(fā)展。新修改的《民用航空法》要設(shè)立專門章節(jié)規(guī)定航空安全的內(nèi)容，考慮到國內(nèi)與國際航空運(yùn)輸?shù)膮^(qū)別和聯(lián)系，該法應(yīng)針對(duì)國內(nèi)航空安全和國外航空安全分別作出具體規(guī)定，展現(xiàn)中國公民海外航空安全利益保護(hù)的重要地位。另外，在空難事件賠償上，我國《民用航空法》應(yīng)當(dāng)緊跟《蒙特利爾公約》關(guān)于賠償數(shù)額的規(guī)定，作出適當(dāng)修改，這會(huì)為可能出現(xiàn)在國內(nèi)的空難索賠案件提供有力的法律支持。

第二，在此基礎(chǔ)上，我國應(yīng)考慮制定航空安全保護(hù)的專門性法律，即《中華人民共和國航空安全法》，結(jié)合現(xiàn)有的航空安全管理體制和法規(guī)規(guī)章，新法應(yīng)整合目前航空安全的法規(guī)和規(guī)章，從航空安全的定義、管理體制、保護(hù)機(jī)制等多個(gè)視角作出詳細(xì)規(guī)定，保護(hù)機(jī)制則應(yīng)體現(xiàn)中國公民海外航空安全利益保護(hù)的特殊性，在預(yù)防、救援和糾紛解決等方面發(fā)揮作用。其中，以公約的《附件12》和《附件13》為基礎(chǔ)，我國應(yīng)對(duì)如何開展國際性搜尋和救援、事故調(diào)查等工作制定可行的統(tǒng)一指導(dǎo)準(zhǔn)則，規(guī)范參與這些行動(dòng)的方式方法，實(shí)現(xiàn)國際救援機(jī)制的常態(tài)化和規(guī)范化，在未來應(yīng)對(duì)類似“馬航370事件”的國際航空事故時(shí)，行動(dòng)更為有效、救援更為迅速，這樣海外中國公民的航空安全利益損失則會(huì)更小。另外，以美國的《空難家庭援助法案》為例，我國應(yīng)嘗試制定符合本國國情的《空難家庭援助法》，“馬航370事件”中大量中國乘客失蹤，乘客家屬安撫和援助的系統(tǒng)性工作迫在眉睫，例如建立家屬援助的專門網(wǎng)站，及時(shí)為空難家屬提供法律支持，解答家屬的法律困惑等。這就要求《空難家庭援助法》應(yīng)當(dāng)具體化、細(xì)節(jié)化，進(jìn)而富有可操作性。

第三，2013年，國際民航組織出版了《2014年-2016年全球航空安全計(jì)劃》文件，作為國際民航組織的一項(xiàng)高級(jí)別政策、規(guī)劃和實(shí)施文件，全球航空安全計(jì)劃的目的在于促使成員國更為高效地管理空中交通的增長，同時(shí)努力提升航空安全③。對(duì)我國而言，該計(jì)劃同樣具有積極意義，中國應(yīng)以此為藍(lán)本，結(jié)合我國目前的航空安全形勢，加快制定中國短期和長期的航空安全保護(hù)計(jì)劃，這包含安全管理體系、國家安全框架、航空安全法律法規(guī)等內(nèi)容，公民海外航空安全利益則應(yīng)成為核心內(nèi)容之一。

（二）構(gòu)建全方位的公民海外航空安全預(yù)防機(jī)制

公民海外航空安全預(yù)防機(jī)制要求設(shè)立地區(qū)間國家航空安全信息收集和共享機(jī)制，推進(jìn)政府與海外民間團(tuán)體和非政府組織等第三方的緊密合作，構(gòu)建一種全方位的海外航空安全預(yù)防體系。在“MH370事件”中，亞太多國展開地區(qū)聯(lián)合搜救的初步嘗試，作為推動(dòng)亞太航空安全合作的平臺(tái)，亞太航空安全組的作用不容忽視。該機(jī)構(gòu)的任務(wù)之一是確保成員國間的協(xié)調(diào)與合作，提高亞太地區(qū)的民用航空安全④。以此為平臺(tái)，中國應(yīng)聯(lián)合其他亞太國家開展航空安全的深度合作，對(duì)潛在的航空安全威脅提供預(yù)警，構(gòu)建航空安全數(shù)據(jù)收集、分析和共享框架，建立航班安全信息收集和分享機(jī)制⑤。具體的實(shí)施方式需要由各國航空安全管理部門以談判和協(xié)商的方式確定。

另外，我國還應(yīng)加強(qiáng)與華人華僑和海外社會(huì)團(tuán)體的密切聯(lián)系。一方面，與之建立經(jīng)常性的工作聯(lián)系和定期工作會(huì)晤機(jī)制，實(shí)施駐外使領(lǐng)館與當(dāng)?shù)孛耖g社團(tuán)關(guān)于海外航空安全信息的共享，確保信息來源的通暢和預(yù)警信息發(fā)布的及時(shí)有效性，為中國公民海外航空安全提供良好的信息保障。另一方面，國際航空事故的調(diào)查和糾紛解決通常較國內(nèi)會(huì)耗時(shí)更長、成本更高，而且由于不同國家文化背景差異較大，法律傳統(tǒng)也不盡相同，航空法律法規(guī)也存在差異，這就需要熟悉當(dāng)?shù)睾娇辗傻暮Ｍ馊A人華僑和民間社會(huì)團(tuán)體積極提供法律援助，從而為航空事故遇難乘客的家屬爭取合理賠償，這對(duì)保障公民海外航空安全利益同樣具有重要意義。

（三）加強(qiáng)國際救援合作機(jī)制

在搜救資源分配、商業(yè)搜尋和打撈出資的責(zé)任承擔(dān)、搜救工作的協(xié)調(diào)管理等方面，國際社會(huì)目前尚未就此達(dá)成一致。隨著搜尋工作的無限期延長，這些問題勢必會(huì)影響未來聯(lián)合搜救行動(dòng)的工作效率，國際救援合作機(jī)制的加強(qiáng)顯得尤為緊迫。首先，中國聯(lián)合各方一道組建聯(lián)合搜救協(xié)調(diào)中心，統(tǒng)一管理各國的救援行動(dòng)，合理分配救援資源；其次，長期來講，搜救工作應(yīng)交由專業(yè)的商業(yè)搜尋團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)，各國就出資分配方面盡快達(dá)成一致，這有助于提高搜尋效率。在此次搜救過程中，澳大利亞政府將搜救工作公開招標(biāo)化，委托專業(yè)水下搜索公司開展水下搜索工作，采用更先進(jìn)和富有效率的設(shè)備加快搜救速度，以求盡快找到失事客機(jī)［19］。公開競標(biāo)搜救工作是加快搜救工作的積極嘗試，更對(duì)我國以后面對(duì)類似事件時(shí)有效開展搜救工作提供了有益的借鑒。中國政府應(yīng)當(dāng)積極鼓勵(lì)國內(nèi)專業(yè)化搜索公司參與投標(biāo)工作，中國公司的參與會(huì)使得中國更直接地參與失事客機(jī)的搜救工作，展示我國保護(hù)海外公民航空安全利益的決心和意志。第三，鑒于在航空安全方面具有高度的專業(yè)性和需要雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，國際民航組織和其他與航空運(yùn)輸有關(guān)的國際組織應(yīng)為國際救援行動(dòng)提供資金和技術(shù)支持。第四，亞太國家應(yīng)以“馬航370事件”為契機(jī)，充分利用亞太地區(qū)的航空資源發(fā)揮亞太航空安全組的作用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)亞太區(qū)域間航空安全領(lǐng)域的深度合作。

（四）合理運(yùn)用國際爭端解決機(jī)制

“馬航370事件”不僅是一項(xiàng)國際航空法律糾紛，更引發(fā)了中國和馬來西亞之間的外交糾紛，中國應(yīng)堅(jiān)持談判和協(xié)商為主，法律手段為輔的糾紛處理方式，促成爭端得到合理解決。一方面，在談判和協(xié)商中，我國應(yīng)以保護(hù)中國公民海外航空安全利益為核心，利用強(qiáng)大的綜合國力和與日俱增的國際地位增加談判中的籌碼，敦促馬來西亞最大限度地滿足中國乘客家屬的利益訴求。另一方面，法律上，中國應(yīng)嘗試將兩國的航空糾紛提交國際民航組織進(jìn)行仲裁，或者尋求第三國成立獨(dú)立仲裁庭，就此次飛機(jī)事故中馬來西亞政府及馬航公司的責(zé)任作出裁判。如果法律和外交方式均宣告失敗，中國應(yīng)對(duì)馬來西亞采取國家制裁等相關(guān)的報(bào)復(fù)性措施，以維護(hù)中國遇難公民及其家屬的合法權(quán)益。

此外，在飛機(jī)宣布失事后，乘客家屬應(yīng)依據(jù)《蒙特利爾公約》要求馬來西亞航空公司立刻啟動(dòng)賠償程序，充分利用公約規(guī)定的賠償規(guī)則實(shí)行雙梯度制度，獲得合理賠償。如果事故確實(shí)與飛機(jī)產(chǎn)品缺陷有關(guān)，中國乘客家屬還可以向波音公司提起訴訟，但是通常情況下考慮到公司形象等各方面因素，國際航空公司往往會(huì)通過調(diào)解解決，而且賠償數(shù)額也相對(duì)較高。

四、結(jié) 語

“馬航370事件”是對(duì)我國公民海外航空安全利益保護(hù)的重大考驗(yàn)。盡管我國采取了富有成效的緊急應(yīng)對(duì)措施，但該事件也突顯出缺乏海外航空安全利益保護(hù)長期機(jī)制的建設(shè)已成為我國公民海外航空安全利益保護(hù)的短板。我國公民海外航空安全利益的保護(hù)機(jī)制要求強(qiáng)化國內(nèi)保障性立法，緊跟國際航空法在維護(hù)航空安全方面的最新進(jìn)展；同時(shí)應(yīng)擺脫單純依賴領(lǐng)事保護(hù)的模式，而轉(zhuǎn)向全方位預(yù)防機(jī)制的構(gòu)建；國際救援合作要共同發(fā)揮國家和國際組織的力量，并尋求地區(qū)性合作作為航空安全保障的新方向；應(yīng)合理利用國際法的外交和法律手段解決國家間的航空糾紛，以保障乘客家屬求償利益的實(shí)現(xiàn)?！榜R航370事件”既是檢驗(yàn)我國公民海外航空安全利益保護(hù)實(shí)踐的平臺(tái)，也是改善公民海外航空安全利益保護(hù)機(jī)制的契機(jī)，這將對(duì)我國未來海外安全利益保護(hù)的完善產(chǎn)生重要影響。

注釋：

①See International Civil Aviation Organization Working Paper，Determination of a Definition of Aviation Safety，AN-WP/7699，2001，para.2.2.

②See Agreement between the Government of the People’s Republic of China and the Government of Malaysia Relating to Civil Air Transportation，Article 17.

③See International Civil Aviation Organization Working Paper，Acknowledging Progress Achieved on the Recommendations of the HLSC 2010and Status of Global Aviation Safety Plan（GASP）Objectives，HLSC/15-WP/1，2015，para.1.4.

④See International Civil Aviation Organization Working Paper，Regional Aviation Safety Group-Asia/Pacific， HLSC/15-WP/17，2015，para.1.1.

⑤See International Civil Aviation Organization Working Paper，Regional Aviation Safety Group-Asia/Pacific，HLSC/15-WP/17，2015，Appendix B RASG-APAC Aviation Safety Priorities and Targets，para.4.

［1］馬來西亞民航局.馬來西亞民航局局長宣布MH370失事聲明稿［EB/OL］（2015-01-29）［2015-02-10］.http://www.dca.gov.my/MH370/Announcement％ 20on％20MH370％20-％20Mandarin％20Ver.pdf.

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［19］Australian Transport Safety Bureau.ATSB seeks specialist services for MH370Search［EB/OL］.（2014-06-10）［2014-10-01］.http://www.atsb.gov.au/newsroom/2014/atsb-seeks-specialist-servicesfor-mh370-search.aspx.

（責(zé)任編輯王婷婷）

The Protection of Overseas Aviation Safety Interests of Chinese Citizens：From the Perspective of the“MH370”Accident

HUANG De-ming1，XU Qi2
（1.Institute of International Law，Wuhan University，Wuhan 430072，Hubei，China；2.Institute of Boundary and Ocean Studies，Wuhan University，Wuhan 430072，Hubei，China）

With the gradual acceleration of globalization，the Strategy of Opening to the Outside World in China is continuously expanding.It is becoming evidently urgent to protect Chinese overseas safety interests.The“MH370”accident manifests that the protection mechanism of overseas aviation safety interests of Chinese citizens are confronted with many challenges.In addition，it indicates that to protect overseas aviation safety interests of Chinese citizens should be promoted to reach an unprecedented height.Throughout the“MH370”accident，the protection mechanism of overseas aviation safety interests of Chinese citizens is playing apivotal role in the prevention，search，rescue and disputes settlement，but there is still some deficiency which should be solved.Therefore，China should strengthen the legislation on the protection of overseas aviation safety interests of Chinese citizens，establish the omnibearing preventive mechanism of aviation safety，consolidate the cooperative mechanism in the international rescue，and reasonably utilize the international disputes settlement mechanism，to achieve the maximization of protecting overseas aviation safety interests of Chinese citizens.

overseas aviation safety interests of citizens；“MH370”accident；protection mechanism

D993.4

A

10.3963/j.issn.1671-6477.2015.05.006

2015-02-19

黃德明（1964-），男，湖北省襄陽市人，武漢大學(xué)國際法研究所教授，主要從事國際公法、國際關(guān)系等方面的研究；徐 奇（1990-），男，山東省曲阜市人，武漢大學(xué)中國邊界與海洋研究院博士生，國家領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同中心研究員，主要從事國際公法、航空法研究。

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（13AFX028）