秦皇島市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的問題與對策探索

□周玉梅 田勵平 許 丹 趙素娟 靳迎迎 盧錫慧

城鄉(xiāng)一體化就是把城市與鄉(xiāng)村作為一個整體，通過體制改革和政策調(diào)整，促進(jìn)城市和鄉(xiāng)村在建設(shè)用地的利用、城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、勞動力合理就業(yè)、城鄉(xiāng)居民的社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理、社會文化建設(shè)等方面的一體化發(fā)展。秦皇島市作為河北省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的試點市，在打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、縮小城鄉(xiāng)差別、實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮方面取得了很大成就，但是也存在一些問題。

一、秦皇島市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的主要問題

(一)認(rèn)識不到位。一是農(nóng)民思想觀念陳舊，小農(nóng)意識根深蒂固，缺乏自主創(chuàng)新意識，致使城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的原動力不足。二是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村干部待遇較低，工作積極性不高，開拓創(chuàng)新精神不足;同時鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村干部認(rèn)識上存在偏差，認(rèn)為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展就是讓農(nóng)民進(jìn)城，搞“造城運動”，工作缺乏主動性，致使城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的推力不足。三是駐村單位在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中責(zé)任意識不強(qiáng)，沒有發(fā)揮好橋梁作用。

(二)規(guī)劃不科學(xué)。一是市、縣、鎮(zhèn)各級相關(guān)部門在土地利用、城鎮(zhèn)規(guī)劃方面各自為政，相互銜接不緊密，缺乏前瞻性，導(dǎo)致執(zhí)行難度加大。二是各級規(guī)劃中過分注重中心鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)或工業(yè)園區(qū)的建設(shè)，對于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、勞動力的就業(yè)、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)及社會文化的建設(shè)等沒有做到同步發(fā)展、配套建設(shè)，導(dǎo)致建設(shè)項目的效果大打折扣。三是管理部門管理力量薄弱，導(dǎo)致縣城和城市郊區(qū)成了違法建設(shè)的高發(fā)區(qū)，項目操作受到干擾。

(三)投入不充足。秦皇島市作為河北省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的試點市，在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中面臨著資金瓶頸問題:一是現(xiàn)行的財政管理體制，影響縣鄉(xiāng)招商引資的力度，項目建設(shè)的積極性不高;二是縣鄉(xiāng)財政仍處于“吃飯財政”狀況，有的縣鄉(xiāng)甚至連基本的工資都保證不了，難以滿足縣鄉(xiāng)上項目、搞開發(fā)、建園區(qū)等興辦工業(yè)企業(yè)的資金需要;三是農(nóng)村金融體系不健全，農(nóng)村貸款少，雖然北戴河成立了河北省首家小額貸款公司，為“三農(nóng)”和個體工商戶提供簡單、便捷和高效的信貸支持，但是部門利益分割，涉農(nóng)項目資金難整合。

(四)政策體制不健全。政策體系和社會保障機(jī)制尚沒有健全起來，影響農(nóng)村人口在地域和產(chǎn)業(yè)間的自由流動。一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不暢，產(chǎn)權(quán)制度不清，建設(shè)用地性質(zhì)變更難度大，直接影響工業(yè)園區(qū)和小城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)，延緩城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程。二是戶籍改革滯后。雖然實行了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，啟動實施了迎接新市民工程，但是由于缺乏政策引導(dǎo)，農(nóng)民進(jìn)城的門檻仍然偏高，進(jìn)城后的農(nóng)民很難融入到城市社會文化中。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理機(jī)構(gòu)改革滯后，職能弱化，人浮于事，涉及環(huán)境保護(hù)、社會保障等方面的一些工作，無法落實;現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，與農(nóng)民的期望相差甚遠(yuǎn)。四是城鄉(xiāng)社會保障差距較大。城市居民的社會保障體系基本健全，而農(nóng)村社會保障體系很不健全，雖然秦皇島市農(nóng)村基本養(yǎng)老保險全覆蓋，60 歲以上老人每人每月55 元，但農(nóng)村低保延伸不夠，覆蓋面窄、保障水平低。2014年秦皇島市城鎮(zhèn)居民的低保標(biāo)準(zhǔn)各縣區(qū)不低于每月450 元，農(nóng)民的低保標(biāo)準(zhǔn)為各縣區(qū)不低于每年2，500 元［1］，城鎮(zhèn)是農(nóng)村的2．16 倍;城市低?；緦崿F(xiàn)應(yīng)保盡保，農(nóng)村低保則還存在定指標(biāo)的問題。

(五)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)。秦皇島市2013年三次產(chǎn)業(yè)之比為14．7︰38．3︰47．0，工業(yè)發(fā)展滯后，對第一、三產(chǎn)業(yè)的帶動和支撐作用較弱，農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移受到制約。2013年規(guī)模以上工業(yè)累計實現(xiàn)增加值353．26 億元，比上年增長2．1%，增幅較上年下降10．9 個百分點，是2000年以來回落幅度最大的一年，也是增長速度最慢的一年。全市資質(zhì)等級以上建筑企業(yè)完成建筑業(yè)總產(chǎn)值201．95 億元，比上年下降1．6%。全市累計完成全社會固定資產(chǎn)投資786．34 億元，比上年增長6．4%，增幅較上年下降13．9 個百分點，為2000年以來的最低點。產(chǎn)業(yè)投資結(jié)構(gòu)也不盡合理。2013年完成第一產(chǎn)業(yè)投資24．45 億元，比上年下降2．8%;第二產(chǎn)業(yè)投資243．00 億元，增長16．3%，其中裝備制造業(yè)投資下降10．3%;第三產(chǎn)業(yè)投資502．84 億元，僅增長2．7%，其中交通運輸業(yè)投資下降20．4%［2］。

二、推進(jìn)秦皇島市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的對策

(一)提高干群思想認(rèn)識。各級地方政府干部要明確自己是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的實施主體，要率先轉(zhuǎn)變觀念，樹立以民生為本的發(fā)展觀和政績觀。同時采取媒體宣傳、專家講座、培訓(xùn)學(xué)習(xí)等多種方式，廣泛深入地宣傳城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的科學(xué)內(nèi)涵及其重要性，引導(dǎo)全體干部群眾徹底轉(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識水平，強(qiáng)化責(zé)任意識，把思想高度統(tǒng)一到中央和省的決策部署上來，把城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的各項政策落到實處，最大限度地激發(fā)干部群眾參與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的積極性和主動性。

(二)制定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的規(guī)劃。秦皇島市作為河北省唯一的沿海開放城市，應(yīng)緊緊抓住京津冀一體化發(fā)展和河北沿海地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略兩大機(jī)遇，加快推進(jìn)秦皇島市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程。一是著眼于環(huán)渤海地區(qū)、京津冀城鎮(zhèn)群區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，秦皇島市、縣、鄉(xiāng)各級規(guī)劃部門要統(tǒng)一協(xié)調(diào)、科學(xué)制定有利于促進(jìn)秦皇島市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的總體建設(shè)規(guī)劃、各縣城建設(shè)規(guī)劃、中心鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃及農(nóng)村新民居建設(shè)規(guī)劃;二是合理確定城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的空間布局，把中心城區(qū)與縣城、縣城與中心鎮(zhèn)之間的道路骨架拉開，對已有的道路要改造提升為景觀大道，并且要劃定生態(tài)隔離帶?？h城是城市與農(nóng)村的重要結(jié)合部，秦皇島市所轄的幾個縣城，都具有建設(shè)山水園林城市的天賦條件，要充分發(fā)揮縣城在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的樞紐作用。三是合理確定城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重點，農(nóng)村要以新民居建設(shè)為契機(jī)，重點發(fā)展中心鎮(zhèn)、中心村，促使農(nóng)村人口的流動、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)向中心鎮(zhèn)、中心村集中，逐步實現(xiàn)農(nóng)村居住和生活條件與城市接軌。

(三)建立政府主導(dǎo)的多元化投入機(jī)制。城鄉(xiāng)一體化建設(shè)離不開資金的支持，秦皇島市應(yīng)建立健全政府主導(dǎo)的多元化投入機(jī)制。一是加大政府的財政支持力度，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民的收入，縮小城鄉(xiāng)居民收入之間的差距;通過存量調(diào)整和增量調(diào)節(jié)的方式，調(diào)整農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展方面的投資結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)居民居住環(huán)境的差距;大幅度增加對貧困地區(qū)農(nóng)村公益性建設(shè)項目的投入，縮小不同地區(qū)之間居民的差距。二是加大資金的傾斜力度。確保農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、公益事業(yè)項目投入的70%向中心鎮(zhèn)、中心村建設(shè)傾斜;城市維護(hù)建設(shè)稅新增部分向鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傾斜。三是健全農(nóng)村金融體系。組建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的投資公司、小城鎮(zhèn)建設(shè)投資公司，拓寬投融資渠道，引導(dǎo)更多的信貸資金和社會資金投向農(nóng)村。四是充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，鼓勵企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和個人參與到農(nóng)村建設(shè)中來［3］，逐步形成政府引導(dǎo)、市場運作的投融資平臺。

(四)加大政府部門的支持力度。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)之間的差距，政府各相關(guān)部門必須齊心協(xié)力，從各種經(jīng)濟(jì)要素、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面加大對農(nóng)村的支持力度，共同推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。一是土地部門要認(rèn)真貫徹落實城鄉(xiāng)建設(shè)用地政策、新民居建設(shè)用地政策、村莊土地整治和置換政策，將各項收益用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，逐步改善村容村貌。二是財政部門加大財政資金的整合力度，提高資金的利用率，重點解決城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的重大問題。三是發(fā)改委部門在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和重點項目的規(guī)劃布局上要向重點縣、中心鎮(zhèn)傾斜。四是規(guī)劃和建設(shè)部門要認(rèn)真落實城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃、新民居建設(shè)規(guī)劃，加強(qiáng)指導(dǎo)、監(jiān)管，并提供服務(wù)［3］。關(guān)鍵是各部門要相互溝通、協(xié)調(diào)，避免各自為政。

(五)建立城鄉(xiāng)一體化的管理體制。一是建立城鄉(xiāng)一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)組織協(xié)調(diào)機(jī)制或機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一組織研究制定相應(yīng)的發(fā)展戰(zhàn)略，協(xié)調(diào)解決一體化發(fā)展中的問題，組織實施相應(yīng)的發(fā)展計劃。建立定期的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的項目信息發(fā)布及落實情況反饋制度。二是深化各級政府部門管理體制的改革，建設(shè)規(guī)范化的服務(wù)型政府，全面構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的管理體制。三是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度。為了促進(jìn)城鄉(xiāng)之間人口的集聚和合理、有序的流動，應(yīng)逐步實行按居住地登記戶口制度，使城鄉(xiāng)勞動力在就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)優(yōu)惠政策、就業(yè)援助等方面一視同仁。五是健全城鄉(xiāng)一體的社會保障體系，盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障全覆蓋。六是積極探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，完善農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、作價入股等市場流轉(zhuǎn)形式;認(rèn)真落實農(nóng)民對土地和房屋的財產(chǎn)權(quán)。［3］

(六)推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中:一是加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。重點發(fā)展糧油、葡萄、蔬菜、生豬、肉雞、毛皮動物、海洋水產(chǎn)六大特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。突出抓好以釀酒葡萄、甜玉米、中藥材、生豬、肉雞、毛皮動物、肉羊、水產(chǎn)品、大櫻桃為重點的特色農(nóng)業(yè)基地建設(shè);培育壯大農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，推行嚴(yán)格的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，實施標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，提高科技含量，提升農(nóng)產(chǎn)品品牌效應(yīng)。二是加快推進(jìn)新型工業(yè)化建設(shè)。重點發(fā)展裝備制造業(yè)、金屬冶煉及壓延業(yè)、糧油食品加工業(yè)、玻璃及玻璃制品制造業(yè)為支柱的產(chǎn)業(yè)體系，加快醫(yī)藥、汽車、電子等新興產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，引導(dǎo)各產(chǎn)業(yè)圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)及其產(chǎn)業(yè)鏈上下游延伸拓展，加速形成現(xiàn)代工業(yè)體系。三是加快推進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)建設(shè)。［4］積極引導(dǎo)北京、天津市醫(yī)療衛(wèi)生單位、美容、保健、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)向秦皇島市有序、合理轉(zhuǎn)移，在秦皇島市努力探索中國醫(yī)療健康養(yǎng)老基地的建設(shè)，加快健康產(chǎn)業(yè)與養(yǎng)生養(yǎng)老、休閑旅游產(chǎn)業(yè)的深度融合;大力治理生態(tài)環(huán)境，重點治理大氣污染和海域環(huán)境，淘汰落后過剩產(chǎn)能，積極引導(dǎo)傳統(tǒng)企業(yè)依靠科技力量實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，重點發(fā)展綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)，做好城鄉(xiāng)造林和城區(qū)增綠工作，努力把秦皇島市建成中國著名的以能源輸出為主的綜合性樞紐港口城市、環(huán)渤海重要的綜合性制造加工基地、中國北方著名的旅游休閑度假區(qū)、具有濃郁海濱特色的園林式、生態(tài)型、現(xiàn)代化城市。

［1］ http://qhd．focus．cn/news/2014 -1 -14/4598981．html

［2］ 秦皇島市2013年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報

［3］ 關(guān)于秦皇島市加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的意見［EB/OL］．http://www．hbrc．com/rczx/shownews-4520942．html

［4］ 孝南區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展存在的問題及對策建議［EB/OL］．http://www．xiaonan．gov．cn/xnweb/government -getMessageForm．whbs messageId=W1338634CA421553F91C19ED