高等學(xué)校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計發(fā)現(xiàn)的主要問題與改進(jìn)對策——基于河南省視角

摘要：高等學(xué)校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是對高等學(xué)校中的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行的審計。在高等學(xué)校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計實(shí)踐中，發(fā)現(xiàn)了貸款償仍困擾著高等學(xué)校，合作辦學(xué)不規(guī)范，法律法規(guī)對高等學(xué)校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的支持力度不夠，高校領(lǐng)導(dǎo)沒有充分重視經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作，高校未能意識到經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是干部評價的一種制度設(shè)計，缺乏健全的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，未能充分利用經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計成果7個方面的問題。提出了解決高等學(xué)校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計問題的對策。

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1673－1751（2015）03－0069－03

收稿日期：2015－06－12

作者簡介：來志強(qiáng)（1980－），男，河南安陽人，高級審計師，主要從事政府審計理論與方法研究工作。

高等學(xué)校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是對高等學(xué)校中高中級管理者實(shí)施的有關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行狀況的一種審計行為。它是客觀評價高等學(xué)校高中級管理者任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任、促使高中級管理者勤政廉政、推進(jìn)高等學(xué)校經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康運(yùn)行的一種相對有效手段。在近幾年的高等學(xué)校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計實(shí)踐中，發(fā)現(xiàn)了高等學(xué)校高中級管理者履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任時凸顯的問題，深入分析這些問題對促進(jìn)高校中高級管理者更好覆職具有重要的指導(dǎo)作用。

1 高等學(xué)校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中存在問題分析

1．1 貸款仍在困擾高等學(xué)校

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，根據(jù)人民接受高等教育的迫切愿望，國家適時做出高校擴(kuò)大招生人數(shù)決定。全國多數(shù)高等學(xué)校自1999年開始連續(xù)6年擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，大學(xué)在校學(xué)生人數(shù)不斷增加，在當(dāng)時校區(qū)難以承載眾多學(xué)生的情況下，這些高等學(xué)校選擇建設(shè)新校區(qū)。我國大多數(shù)高等學(xué)校新校區(qū)是依靠金融機(jī)構(gòu)的貸款建設(shè)的，到目前為止，我國高等學(xué)校貸款數(shù)額依然巨大。雖然前幾年，政府化解了高等學(xué)校的部分貸款，但目前985院校、211院校之外的其他高等學(xué)校仍是高負(fù)債運(yùn)行，這已成為制約我國高等學(xué)校健康發(fā)展的“瓶頸”，影響了高等學(xué)校的內(nèi)涵建設(shè)。為了保障學(xué)校各項活動正常運(yùn)行，各高等學(xué)校也采取了一些籌集資金的措施，諸如興辦校辦產(chǎn)業(yè)、增加收費(fèi)、職工集資、銀行貸款以及聯(lián)合辦學(xué)等。

近年來，河南省大多數(shù)高等學(xué)校為緩解教學(xué)設(shè)施緊張的問題，也紛紛征地建設(shè)新校區(qū)。由于財政資金對高等學(xué)校的投入有限，迫使高等學(xué)校大規(guī)模舉債籌集建設(shè)資金，逐漸形成了貸款建設(shè)之風(fēng)。盡管各種形式的貸款滿足了高等學(xué)校教育事業(yè)發(fā)展的資金需要，但也給高等學(xué)校帶來了不容忽視的潛在風(fēng)險。一是學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量風(fēng)險。對于非營利性高等學(xué)校來說，學(xué)校的事業(yè)收入是償還貸款本金及利息的主要來源，在事業(yè)收入一定的情況下，增加償債支出必然減少人員經(jīng)費(fèi)與其他公用經(jīng)費(fèi)的支出，經(jīng)費(fèi)緊張必然影響學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量。二是財務(wù)風(fēng)險。不少學(xué)校為償還本金及利息，采用新增貸款償還原有貸款的辦法，雖然在資金流上滿足了償還貸款本金和利息的要求，但造成學(xué)校貸款的余額逐年增大的嚴(yán)重結(jié)果，財務(wù)運(yùn)行不堪重負(fù)。

1．2 合作辦學(xué)不規(guī)范

目前，我國高等學(xué)校普遍與國內(nèi)外的一些學(xué)校開展合作辦學(xué)。2010年，在對部分高等學(xué)校經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計中，審計人員發(fā)現(xiàn)多數(shù)高等學(xué)校存在合作辦學(xué)不規(guī)范的問題。河南某兩所高等學(xué)校于2003年按照教育部《關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高等學(xué)校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見》試辦獨(dú)立學(xué)院。審計查證，其中某大學(xué)舉辦獨(dú)立學(xué)院的其他三方合作者，均未按照合作辦學(xué)協(xié)議出資，實(shí)屬按公辦機(jī)制和模式建立的二級學(xué)院或“分校”，完全不屬聯(lián)合辦學(xué)的范疇。另一大學(xué)舉辦的獨(dú)立學(xué)院則直接在本校校區(qū)內(nèi)建樓籌辦，使用本校資產(chǎn)，無獨(dú)立辦學(xué)校園和基本辦學(xué)設(shè)施，占地面積遠(yuǎn)不達(dá)標(biāo)，無法確保獨(dú)立院校辦學(xué)條件和質(zhì)量，是典型的“校中?！?，不符合合作辦學(xué)基本要求。

教育部于2008年頒布了《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》，對合作辦學(xué)行為做出明確規(guī)定，雖然目前兩所高等學(xué)校已按照《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》進(jìn)行改正。但這種“帶病”營運(yùn)的獨(dú)立校園，隱瞞辦學(xué)真相，侵犯了受教育者的知情權(quán)，也帶來了辦學(xué)過程的隱患?？v觀全國各省均存在部分高等學(xué)校對獨(dú)立辦學(xué)認(rèn)識不到位，受合作辦學(xué)高收費(fèi)利益驅(qū)使，把合作辦學(xué)的高收費(fèi)變成高等學(xué)校資金重要來源并視之為政績的問題，助長了高等學(xué)校合作辦學(xué)不規(guī)范之風(fēng)。

1．3 法律法規(guī)對高等學(xué)校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的支持力度不夠

《高等學(xué)校有關(guān)行政負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計實(shí)施辦法》（國家教委教審［1997］2號）規(guī)定，要對高校財務(wù)管理部門主要行政負(fù)責(zé)人、產(chǎn)業(yè)管理部門主要行政負(fù)責(zé)人、基本建設(shè)管理部門主要行政負(fù)責(zé)人、后勤管理部門主要行政負(fù)責(zé)人以及院、系、所主要行政負(fù)責(zé)人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，另外對高等學(xué)校認(rèn)為需要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的其他中層行政負(fù)責(zé)人實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。 ［1］這就意味著如果高等學(xué)校認(rèn)為不需要，就可以不對圖書管理機(jī)構(gòu)主要行政負(fù)責(zé)人、學(xué)生管理部門主要行政負(fù)責(zé)人、人事部門主要行政負(fù)責(zé)人實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。實(shí)踐中，這個法律法規(guī)可能賦予了高等學(xué)校對部分處級領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計不作為的權(quán)力。而且內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)如果得不到高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)準(zhǔn)許，將很難對部分處級領(lǐng)導(dǎo)干部開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。

1．4 校領(lǐng)導(dǎo)沒有充分重視經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作

《高等學(xué)校有關(guān)行政負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計實(shí)施辦法》規(guī)定，教育系統(tǒng)內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)在本單位負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下，依據(jù)國家法律、法規(guī)和政策以及上級部門與本單位的規(guī)章制度，對本單位的財務(wù)收支及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行內(nèi)部審計。目前，我國各高等學(xué)校都有一個校級領(lǐng)導(dǎo)分管內(nèi)部審計工作，都設(shè)立了內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)，配備了一些人員，制訂了《處級以下領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計實(shí)施辦法》。但由于種種原因，一些高等學(xué)校的審計人員不夠?qū)I(yè)，專業(yè)審計人員又不足。一般內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)又主要根據(jù)人員數(shù)量安排工作計劃，如果抽不出必需的人員就只能把對處級領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作擱置一邊，主管校領(lǐng)導(dǎo)也常常不過問，這與校領(lǐng)導(dǎo)對處級領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作不重視有密切關(guān)系。 ［2］

1．5 高校未能意識到經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是干部評價的一種制度設(shè)計

因?qū)?jīng)濟(jì)責(zé)任審計的宣傳力度不夠，一般情況下人們對審計的認(rèn)知比較膚淺。有的人認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與其他審計一樣，就是監(jiān)督，開展處級領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計就是監(jiān)督處級領(lǐng)導(dǎo)干部，要查找這些人的問題。這種看法是片面的，實(shí)際上，處級領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計還有服務(wù)和建設(shè)等作用。在我國，對處級領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行審計是干部評價的一種制度設(shè)計，這種制度將促使處級領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)按照法律法規(guī)和規(guī)章制度認(rèn)真履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任。同時，通過任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，審計機(jī)構(gòu)將提供一個鑒證，這種鑒證比較客觀、公正，但不全面，它說明的僅是被審計對象經(jīng)濟(jì)責(zé)任執(zhí)行的情況。

1．6 缺乏健全的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)

我國當(dāng)時的國家教委于1997年發(fā)布了《高等學(xué)校有關(guān)行政負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計實(shí)施辦法》，中辦1999年頒布了《縣級以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計暫行規(guī)定》等。這些規(guī)定較為明確地指出了處級領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的范圍和內(nèi)容。但它是原則性的規(guī)定，規(guī)定的審計評價標(biāo)準(zhǔn)不夠詳細(xì)，也無建立適應(yīng)操作要求的審計評價指標(biāo)體系。一些規(guī)定作為審計評價標(biāo)準(zhǔn)不夠合理，如對財務(wù)管理部門主要行政負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的評價標(biāo)準(zhǔn)是籌集的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)是否逐年增加，這意味著如果籌集的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)每年不增加，財務(wù)管理部門主要行政負(fù)責(zé)人有一定的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。事實(shí)上，公辦高等學(xué)校是非營利單位，在政府財政不增撥辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、招生人數(shù)和學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不增加的條件下，公辦高等學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)基本無增加的可能性。此外，一些審計評價依據(jù)缺乏客觀性，如管理部門主要行政負(fù)責(zé)人決策失誤給學(xué)校帶來多少損失，難以下結(jié)論。 ［3］

1．7 未能充分利用經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計成果

大多數(shù)高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)對處級領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的重要性認(rèn)識沒有到位，沒有經(jīng)過審計，就同意學(xué)校內(nèi)部處級領(lǐng)導(dǎo)的任用、輪崗、退休、辭職或調(diào)離。一些高等學(xué)校則在處級領(lǐng)導(dǎo)的任用之后才進(jìn)行處級領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，審與用沒有有效結(jié)合，出現(xiàn)了審是審、用是用的現(xiàn)象。未能意識到，高校任用的處級領(lǐng)導(dǎo)一旦被發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任問題，高等學(xué)校校級領(lǐng)導(dǎo)是要負(fù)一定領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的。

在處級領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計最后階段，當(dāng)審計機(jī)構(gòu)拿出經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計報告征求當(dāng)事人意見時，一旦遇到領(lǐng)導(dǎo)出面干預(yù)情況，內(nèi)部審計人員如果怕得罪人，只好把報告中的大問題化為小問題，提出建議的也打了折扣。就是內(nèi)部審計人員實(shí)事求是地提交了審計報告，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)往往出于多種考慮也不一定采納學(xué)校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)的審計建議。

2 破解高等學(xué)校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計問題的對策

綜上所述，高等學(xué)校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計面臨的問題有許多，涉及高等學(xué)校內(nèi)部和外部，因而應(yīng)該從以下方面采取相應(yīng)的對策，加以改進(jìn)。

2．1 建立健全切實(shí)可行的法規(guī)制度

法規(guī)制度是審計人員實(shí)施高等學(xué)校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的依據(jù)，只有法規(guī)制度切實(shí)可行才能使審計人員順利、有效開展工作。①在專門的法規(guī)制度中強(qiáng)調(diào)對高等學(xué)校實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是審計人員的職責(zé)范圍，審計機(jī)關(guān)可以獨(dú)立地履行其職能，不受任何干涉。②在專門的法規(guī)制度中明確實(shí)施責(zé)任追究制度。規(guī)定高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部任期滿、調(diào)任、提升、退休、辭職、解聘或機(jī)構(gòu)裁撤合并時，均必須實(shí)行任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，否則，因未進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計導(dǎo)致失誤應(yīng)該追究相應(yīng)責(zé)任，并且要詳細(xì)指出責(zé)任的主體、性質(zhì)、追究者，以區(qū)別對待，做出相應(yīng)處理。

2．2 重視和有效利用審計結(jié)果

高等學(xué)校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果即使客觀、公正，但如果不能得以充分利用，也就失去了審計價值?，F(xiàn)實(shí)中，存在著審計部門提交了審計結(jié)果，重大問題會移交司法機(jī)關(guān)處理，而提供給高等學(xué)校處理的一般問題往往不被重視的現(xiàn)象。解決這一問題的對策是：①對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果實(shí)行公示制。使審計結(jié)果接受教職工的監(jiān)督，讓教職工全面、詳細(xì)了解領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況。②將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核與任免的重要參考，使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計成為評價領(lǐng)導(dǎo)干部勤政廉政的一種重要手段。

2．3 構(gòu)建科學(xué)的高等學(xué)校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價體系

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價的是高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，關(guān)鍵是把握好責(zé)任界限。高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任有：直接的與間接的，前任的與后任的，集體的與個人的，故意的與過失的。構(gòu)建科學(xué)的、合理的高等學(xué)校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價標(biāo)準(zhǔn)十分重要。應(yīng)當(dāng)注意：①評價的必須是領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。②分清領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)何種責(zé)任、責(zé)任大小。③評價必須以事實(shí)的證據(jù)為準(zhǔn)。 ［4］

此外，不斷創(chuàng)新高等學(xué)校經(jīng)濟(jì)責(zé)任方法，提升審計質(zhì)量與效率；加強(qiáng)培訓(xùn)，提高審計人員綜合素質(zhì)，為破解高等學(xué)校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的難題打下堅實(shí)的基礎(chǔ)。