保障性住房稅收優(yōu)惠政策研究

林春英

(龍巖市安居住宅建設(shè)有限公司，福建 龍巖 364000)

保障性住房稅收優(yōu)惠政策研究

林春英

(龍巖市安居住宅建設(shè)有限公司，福建 龍巖 364000)

我國(guó)一直都存在保障性住房的供給不足問(wèn)題，因此政府才屢次增強(qiáng)保障性住房建設(shè)，在這種環(huán)境之下，有必要對(duì)保障性住房的稅收政策予以深入研究，特別是按照住房消費(fèi)理論，研究當(dāng)前稅收政策給保障性住房供給帶來(lái)的影響，以及如何對(duì)稅收政策進(jìn)行調(diào)整，以增強(qiáng)保障性住房的應(yīng)用效率。

保障性住房；稅收；優(yōu)惠政策

一、稅收政策給保障性住房供應(yīng)造成的影響

(一)對(duì)新建住房的影響

稅收政策給那些直接由政府部門(mén)投資興建的保障性住房所造成的供給量影響并不非常明顯，可以說(shuō)，供給量更多時(shí)候要受制于當(dāng)?shù)卣?cái)政情況，特別是對(duì)保障性住房的重視程度，所以此處所談及的重點(diǎn)是指政府同開(kāi)發(fā)商共同開(kāi)發(fā)建設(shè)的保障性住房。這部分住房一般是政府投資一少部門(mén)，其他部分則交由開(kāi)發(fā)商進(jìn)行融資。當(dāng)完成建設(shè)工程之后，住房交到政府手中或最終消費(fèi)者手中。在這類(lèi)保障性住房的建設(shè)過(guò)程中，開(kāi)發(fā)商應(yīng)當(dāng)向政府部門(mén)繳納的稅種包括土地使用稅、企業(yè)所得稅、印花稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅等。對(duì)于合作開(kāi)發(fā)的保障性住房，很多城市出于避免出現(xiàn)貧民窟問(wèn)題，不再集中建設(shè)，而是將其視為商品房項(xiàng)目中的一個(gè)組成部分，這部分住房會(huì)被直接出售給有關(guān)家庭。

關(guān)于稅收方面的問(wèn)題，除了按照建設(shè)比例正常免征城鎮(zhèn)土地使用稅及印花稅以外，在稅額較大稅中，像企業(yè)所得稅及營(yíng)業(yè)稅等方面，可以說(shuō)優(yōu)惠政策是非常有限的。若是不考慮開(kāi)發(fā)商借助保障性住房建設(shè)可以取得政策性支持及樹(shù)立企業(yè)良好社會(huì)形象的優(yōu)勢(shì)，僅從稅收角度考慮，開(kāi)發(fā)保障性住房幾乎難說(shuō)有任何好處。換言之，在當(dāng)前的定價(jià)模式之中，稅收優(yōu)惠政策的激勵(lì)功能非常有限，難以發(fā)揮其應(yīng)有作用。對(duì)于那些需要經(jīng)過(guò)合作才能完成開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目，若是建設(shè)完成后直接交給政府部門(mén)進(jìn)行回購(gòu)，涉及到的稅收政策優(yōu)惠不多、利潤(rùn)不高，開(kāi)發(fā)商難以表現(xiàn)出積極的態(tài)度。反之，若建成之后，開(kāi)發(fā)商將成品直接出售或者租賃給與條件相符的住戶(hù)，并且得到房產(chǎn)稅、營(yíng)業(yè)稅等稅種上的優(yōu)惠政策，則開(kāi)發(fā)商必然會(huì)表現(xiàn)出更加積極的態(tài)度。

(二)對(duì)二手房的影響

二手住房分為兩個(gè)方面，其一是二手商品房，其二是二手保障性住房。關(guān)于二手商品房的住房保障性功能，雖然不如保障性住房直接，卻也有其不可替代的作用。為了避免房?jī)r(jià)飛漲、限制惡意炒房，政府部門(mén)先后出臺(tái)了一些稅收政策，其中比較典型的政策在于增加購(gòu)買(mǎi)時(shí)間較短的二手房轉(zhuǎn)讓稅收，見(jiàn)于《國(guó)家稅務(wù)總局2014年保障性住房建設(shè)稅收優(yōu)惠政策》。而對(duì)那些政府收購(gòu)保障性二手住房房主卻忽視年限范圍，直接免予征收土地增值稅，其前提在于增值額少于扣除項(xiàng)目金額20%。一般情況下，市場(chǎng)利潤(rùn)便會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出政府利潤(rùn)，因此這一優(yōu)惠政策顯然難以給房主帶來(lái)吸引力，然而因?yàn)檎{(diào)控政策的嚴(yán)格化，房?jī)r(jià)上漲勢(shì)頭得到了明顯遏止，所以?xún)?yōu)惠政策的效果還是可以看到的。另外，我國(guó)政府一直鼓勵(lì)租賃性質(zhì)的住房市場(chǎng)發(fā)展，給出了相當(dāng)多的個(gè)人出租住房在稅收方面的優(yōu)惠政策，使得二手商品房投資者有了明顯收益。與此同時(shí)，雖然央行有一些加息政策，而實(shí)際上一年期存款真實(shí)利率卻始終為負(fù)數(shù)，如此一來(lái)，住房投資就顯得較為合適，畢竟投資到房產(chǎn)要比投資于銀行有更多的回報(bào)率，所以他們更樂(lè)于把住房持有到免稅期甚至更長(zhǎng)時(shí)間。由此也可以說(shuō)明，在當(dāng)前的市場(chǎng)環(huán)境背景之下，現(xiàn)有稅收政策給二手保障性商品住房帶來(lái)的影響作用較小，更多房主更愿意出租。

關(guān)于二手保障性住房，房主需要向政府繳納個(gè)人所得稅、土地增值稅、營(yíng)業(yè)稅等稅種，按照《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》(建住房[2007]258號(hào))有關(guān)規(guī)定，對(duì)于購(gòu)買(mǎi)時(shí)間未超過(guò)5年的經(jīng)濟(jì)適用房，禁止進(jìn)行交易，由于特殊原因確實(shí)需要轉(zhuǎn)讓的，由政府依原價(jià)并參考折舊原因進(jìn)行回購(gòu)。在購(gòu)房達(dá)到5年以后，購(gòu)房者進(jìn)行轉(zhuǎn)讓時(shí)需要依同一時(shí)間、同一區(qū)域同普通商品房的差價(jià)向政府部門(mén)繳納土地收益款項(xiàng)，而且政府可以進(jìn)行優(yōu)先回購(gòu)，當(dāng)然購(gòu)房者也可以依政府有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，在繳納有關(guān)土地收益價(jià)款之后，得到本住房的完整產(chǎn)權(quán)。就目前來(lái)講，政府回收購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房時(shí)，房產(chǎn)出售者應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行征稅的問(wèn)題，政府部門(mén)還沒(méi)有做出明確規(guī)定。若將出售一方涵蓋在普通稅收政策之內(nèi)，則購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房未滿(mǎn)5年年限的購(gòu)房者將會(huì)承擔(dān)非常重的轉(zhuǎn)讓稅負(fù)，特別是近些年?duì)I業(yè)稅新規(guī)定發(fā)布以后，其稅負(fù)之大是可以想象的。這部分購(gòu)房者當(dāng)初就已經(jīng)有了沉重的排號(hào)、裝修、利息等費(fèi)用，若再增加稅負(fù)，則其必然不會(huì)愿意將房產(chǎn)在5年之內(nèi)交到政府手中，而是會(huì)選擇在5年之后享受免稅政策。由此也可以說(shuō)明，政府在保障性住房退出機(jī)制上的稅收安排是不夠妥當(dāng)?shù)?，可以說(shuō)已經(jīng)給保障性住房帶來(lái)了一定的發(fā)展阻礙，不利于房產(chǎn)的正常循環(huán)。

(三)對(duì)捐贈(zèng)房的影響

將企業(yè)或者個(gè)人出于公益考慮而捐贈(zèng)的住房作為保障性房源，捐贈(zèng)者需要繳納土地增值稅、企業(yè)(個(gè)人)所得稅、印花稅等等，也就是說(shuō)，企業(yè)所得稅繳納主體在做出對(duì)外捐贈(zèng)活動(dòng)時(shí)，需要視同銷(xiāo)售，并如實(shí)計(jì)算所得稅。而政府在2008年時(shí)則明確了捐贈(zèng)住房看作保障性住房時(shí)，可以按照公益捐贈(zèng)政策加以處理，準(zhǔn)許年度總利潤(rùn)不足12%時(shí)得以扣除所得稅，這說(shuō)明了政府對(duì)公益性捐贈(zèng)的引導(dǎo)政策，而盡管如此，企業(yè)依然需要承擔(dān)數(shù)額較多的營(yíng)業(yè)稅及所得稅等，土地增值稅等方面的減免數(shù)額因此就顯得微乎其微的。因此稅收政策給企業(yè)無(wú)償捐贈(zèng)活動(dòng)帶來(lái)的影響作用同樣不大，捐贈(zèng)活動(dòng)更多的是受到企業(yè)社會(huì)責(zé)任感所影響。而對(duì)于個(gè)人來(lái)說(shuō)，捐贈(zèng)保障性住房的做法，同樣難說(shuō)受到稅收政策的巨大促進(jìn)作用影響，畢竟和住房?jī)r(jià)值比起來(lái)，免稅數(shù)額少到可以忽略不計(jì)。只能說(shuō)政府當(dāng)前所實(shí)施的一些引導(dǎo)性政策能夠起到一定的捐贈(zèng)行為倡導(dǎo)性功能。

二、稅收政策改革策略

稅收一方面屬于財(cái)政收入重要來(lái)源，另一方面也是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的主要方法，所以若想使保障性住房政策得到更好的貫徹，就必須注意稅收政策的調(diào)節(jié)功能，鑒于上面提到的稅收政策給保障性住房供應(yīng)造成的影響力過(guò)小問(wèn)題，建議從下述幾個(gè)方面進(jìn)行相應(yīng)的稅收政策改革，以達(dá)到住房政策完善目標(biāo)要求。

(一)直接的優(yōu)惠政策

就我國(guó)當(dāng)前來(lái)講，已經(jīng)設(shè)置了一些針對(duì)性的減負(fù)政策，比如上面提到的出售自用5年期以上的唯一生活用房，準(zhǔn)予免征個(gè)人所得稅；對(duì)于建造一般性住宅的，可以給予一定的土地增值稅優(yōu)惠等等，然而這些措施的受益者較為寬泛，中低收入群體難以真正從中獲益。因此可以考慮實(shí)施下述措施，以便增加中低檔收入群體的獲益可能。首先，對(duì)于中低檔收入群體來(lái)講，可以在個(gè)人所得稅前即予以扣除月供利息支出，以便讓經(jīng)濟(jì)適應(yīng)房、廉租房真正名符其實(shí)，或者借助個(gè)稅返點(diǎn)的做法減輕其房貸或者是房租上的壓力。同時(shí)，對(duì)于購(gòu)買(mǎi)房屋所出現(xiàn)的貸款利息支出，政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)給予必要的稅基調(diào)控政策。其次，對(duì)于中低檔收入群體來(lái)說(shuō)，在其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)適用房購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)?shù)玫绞状谓灰酌庹鳡I(yíng)業(yè)稅與免征契稅的優(yōu)待，以便節(jié)約其支付成本。采取上述手段，能夠給保障對(duì)象以更為直接的優(yōu)惠，使其從中受益。而對(duì)于那些保障性住房的開(kāi)發(fā)商來(lái)講，可以給予減免與土地有關(guān)的稅收，像土地使用稅、土地增值稅等都可以適當(dāng)減免，以節(jié)約房屋成本及降低房?jī)r(jià)。與此同時(shí)，還可以借助營(yíng)業(yè)稅、所得稅等相關(guān)政策，對(duì)房產(chǎn)開(kāi)發(fā)商加以鼓勵(lì)，使之在其能力范圍內(nèi)盡可能多建設(shè)一些適宜普通家庭的中小戶(hù)型?？傊?，要用各種手段激發(fā)企業(yè)更加積極地投入到保障性住房建設(shè)活動(dòng)中來(lái)，表面上看來(lái)，這樣的做法會(huì)使政府財(cái)政收入減少，而實(shí)際上，政府的后期開(kāi)支卻得到了節(jié)約，另外政府也可以借助針對(duì)擁有多套住房的家庭增加稅收的辦法，對(duì)減少的財(cái)政收入加以彌補(bǔ)。

(二)住房保障稅的調(diào)節(jié)功能

保障性住房具有公共品的一些基本特點(diǎn)，這也就要求政府必須對(duì)其加以實(shí)時(shí)監(jiān)控，保證其一直處在可控范圍之內(nèi)。因?yàn)榻ㄔO(shè)資金的不足，讓企業(yè)難以給所有符合資格的家庭提供住房解決方案。這項(xiàng)工作的主體必然是政府，而政府資金來(lái)源主要在于稅收，所以可以考慮利用增加社會(huì)保障稅的做法，給保障性住房工作的完善提供后備支持。放眼世界范圍，已經(jīng)有超過(guò)80個(gè)國(guó)家開(kāi)征了社會(huì)保障稅，而當(dāng)前我國(guó)雖然已經(jīng)將住房保障視為社會(huì)保障的一部分，但是卻并沒(méi)有與之相配套的社會(huì)保障稅，這不能不說(shuō)是稅制系統(tǒng)的一個(gè)嚴(yán)重不足。所以建議在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)征收住房保障稅，以填補(bǔ)保障性住房的資金缺口。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)征收住房保障稅一方面能夠使保障性住房得到更加可靠的建設(shè)資金，另一方面也可以將住房保障真正納入到社會(huì)保障范圍，為我國(guó)社會(huì)保障制度的真正健全服務(wù)。從基本原理上講，住房保障稅可以隸屬到社會(huì)保障稅范圍之內(nèi)，即可以參考居民工資水平，進(jìn)行累進(jìn)制稅率下的征收方案向城鎮(zhèn)居民施行。這樣做既能夠給保障性住房在相關(guān)建設(shè)與使用工作籌資，還能夠?qū)?guó)民收入利益格局起一個(gè)調(diào)節(jié)作用，利于貧富差距的縮減。

(三)清理不合理稅費(fèi)

清理不合理稅費(fèi)包括兩方面內(nèi)容，其一是直接清理不合理稅費(fèi)，其二是避免出現(xiàn)稅收成本不合理轉(zhuǎn)移的問(wèn)題。

在保障性住房的建設(shè)與交易過(guò)程中，若想清理不合理稅費(fèi)，其主要方針在于正稅清費(fèi)，正稅就是要盡可能使供給環(huán)節(jié)與保有環(huán)節(jié)的輕重問(wèn)題得到改善，并防止重復(fù)征稅問(wèn)題，從而節(jié)約保障性住房成本。而清費(fèi)的意義在于嚴(yán)格清理建設(shè)保障性住房時(shí)所出現(xiàn)的不合理收費(fèi)問(wèn)題，特別是避免各種收費(fèi)演變?yōu)槎愂涨闆r的發(fā)生。在建設(shè)保障性住房時(shí)，相關(guān)的稅費(fèi)清理工作必然會(huì)導(dǎo)致政府實(shí)際收入的縮水，但這并不是壞事，另外因?yàn)楸Ｕ闲宰》康闹饕峁┱呤钦?，主要資金來(lái)源是稅收，屬于政府稅收再次分配的結(jié)果，但是政府關(guān)于保障性住房的收費(fèi)內(nèi)容與政府預(yù)算管理的關(guān)聯(lián)不大，多數(shù)情況下是不直接計(jì)入到財(cái)政收入之內(nèi)的?？傊?，政府投資或者政府與開(kāi)發(fā)商共同投資的保障性住房供給時(shí)所做出的一些稅費(fèi)清理活動(dòng)既可以節(jié)約保障性住房建設(shè)所需成本，也可以讓政府相關(guān)資金投入量更少，從而節(jié)約保障性住房資金缺口。與此同時(shí)，稅費(fèi)清理活動(dòng)還可以起到完善財(cái)稅體制、增強(qiáng)政府效率的作用。

清理不合理稅費(fèi)的第二項(xiàng)內(nèi)容是避免出現(xiàn)稅收成本轉(zhuǎn)移情況，也就是在加大保有量、增加流通環(huán)節(jié)稅收控制能力方面做努力。針對(duì)保障性住房進(jìn)行征稅，無(wú)論是在建設(shè)環(huán)節(jié)，還是流轉(zhuǎn)與保有環(huán)節(jié)，其目標(biāo)只有一個(gè)，那就是穩(wěn)定房?jī)r(jià)，打擊投機(jī)性購(gòu)房。尤其在目前形勢(shì)下，房地產(chǎn)市場(chǎng)中的賣(mài)方市場(chǎng)意味明顯，稅收具有極強(qiáng)的后轉(zhuǎn)性特點(diǎn)，開(kāi)發(fā)商非常容易把稅收成本向購(gòu)房需求者轉(zhuǎn)移，所以增加對(duì)保障性住房各個(gè)環(huán)節(jié)的稅收控制，避免出現(xiàn)稅收成本轉(zhuǎn)移是非常必要的。

三、結(jié)語(yǔ)

實(shí)際上我國(guó)在啟動(dòng)系統(tǒng)化住房體制改革，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)福利分房向住房商品化體制轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，并沒(méi)有忽視住房保障制度構(gòu)建工作，早在1998年時(shí)，政府即已經(jīng)提到“建立形成商品房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房多元發(fā)展的住房體系”，以便讓不同收入群體需求得到滿(mǎn)足，2006年、2009年、2012年屢次對(duì)這一政策進(jìn)行重申。在這種環(huán)境之下，我們需要深入探討當(dāng)前稅收政策在新房、二手房、捐贈(zèng)房等方面給保障性住房供給帶來(lái)的影響問(wèn)題，并提出稅收優(yōu)惠政策給保障性住房帶來(lái)最佳影響的建議。

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2015-08-15

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