我國食品安全強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)法律問題初探

張楠，王雅靜

(河北師范大學(xué)法政學(xué)院，河北石家莊050024)

我國食品安全強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)法律問題初探

張楠，王雅靜

(河北師范大學(xué)法政學(xué)院，河北石家莊050024)

通過論述食品安全強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)的概念和存在的意義，在借鑒其他強(qiáng)制保險(xiǎn)中強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)應(yīng)負(fù)職責(zé)的基礎(chǔ)上，提出了應(yīng)當(dāng)由工商行政管理局作為食品安全強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)，并由其建立登記備案制度、履行及時(shí)通知義務(wù)和對沒有在一定期限內(nèi)投保的義務(wù)主體采取一定的懲罰等措施來實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制投保的法律建議。旨在為食品安全強(qiáng)制投保實(shí)現(xiàn)路徑提供一種可行的方案。

食品安全;強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu);職責(zé)

一 食品安全強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)概念與特征

1.食品安全強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)概念界定。

食品安全強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)是指依照法律規(guī)定，具有行政權(quán)力，有權(quán)強(qiáng)制投保義務(wù)主體依法投保食強(qiáng)險(xiǎn)完成投保義務(wù)的行政機(jī)構(gòu)。強(qiáng)制保險(xiǎn)中，應(yīng)當(dāng)通過政府的行政力量來強(qiáng)制每一個(gè)負(fù)有投保義務(wù)的主體都來投保，從而實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制保險(xiǎn)的強(qiáng)制性。強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)對食強(qiáng)險(xiǎn)履行一定的管理職能，監(jiān)管投保義務(wù)主體完成投保的義務(wù)。強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)的作用就是通過一定的措施，及時(shí)發(fā)現(xiàn)漏保的主體，使應(yīng)投保而未投保的食品經(jīng)營者完成投保義務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)食品安全強(qiáng)制投保。

2.食品安全強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)的特征。

(1)食品安全強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)具有法定性。

食強(qiáng)險(xiǎn)是強(qiáng)制保險(xiǎn)的一種，強(qiáng)制保險(xiǎn)的基本特征為法定性，食強(qiáng)險(xiǎn)的強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)由法律來規(guī)定。另外，強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)的“強(qiáng)制”權(quán)是行政權(quán)，行政權(quán)只有在法律明確規(guī)定下才可以行使。因此，強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)的確定，必須通過立法的形式予以確定，法定性是強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)的首先特征。

(2)食品安全強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是有權(quán)采取強(qiáng)制措施的行政機(jī)關(guān)。

為了使投保義務(wù)主體完成投保義務(wù)，食品安全強(qiáng)制保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有權(quán)采取一定的懲罰性措施，比如限制其進(jìn)入市場、罰款、吊銷營業(yè)執(zhí)照等，從而使投保義務(wù)主體不得不進(jìn)行投保。強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)采取的行為對投保義務(wù)主體具有一定的干預(yù)性，該干預(yù)性是國家權(quán)力的體現(xiàn)，可見強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)應(yīng)該是政府部門，而不是社會(huì)組織或者其他商業(yè)性組織。且我國的強(qiáng)制保險(xiǎn)，如交強(qiáng)險(xiǎn)、船舶油污責(zé)任險(xiǎn)，都是由政府管理部門來負(fù)責(zé)強(qiáng)制投保。有時(shí)，為了完成強(qiáng)制投保需要商業(yè)主體的配合，但是商業(yè)主體不能認(rèn)為是強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)。因此我國的食品安全強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)也應(yīng)由行政機(jī)關(guān)擔(dān)任。

(3)食品安全強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)應(yīng)具有綜合管理職能。

強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是具有綜合管理職能的機(jī)關(guān)，而不是專門的負(fù)責(zé)強(qiáng)制投保的機(jī)構(gòu)。食品安全強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)也應(yīng)具有綜合管理職能，本文認(rèn)為，建立專門的強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)沒有必要，食品安全強(qiáng)制投保的職責(zé)可以由現(xiàn)有的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，這部分內(nèi)容將在后文展開論述。

二 食品安全強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)的確定及其職責(zé)設(shè)定

1.食品安全強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)的選擇。

(1)應(yīng)否設(shè)立專門的強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)?

專門的食品安全強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)是指，國家為了實(shí)現(xiàn)食強(qiáng)險(xiǎn)的強(qiáng)制投保，設(shè)置一個(gè)專門強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)，這個(gè)機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)食強(qiáng)險(xiǎn)的強(qiáng)制投保。不同國家和地區(qū)都沒有設(shè)立專門的強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)，而是由相應(yīng)的管理部門承擔(dān)強(qiáng)制投保的管理責(zé)任。比如，我國的機(jī)動(dòng)車管理部門負(fù)責(zé)我國的交強(qiáng)險(xiǎn)強(qiáng)制投保。但是我國的食品企業(yè)眾多，在執(zhí)法上是否遇到阻礙是一個(gè)未知的問題。設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)需要花費(fèi)大量的資金，投入大量的人力，需要很高的成本。筆者認(rèn)為，在初期可以由食品企業(yè)的管理機(jī)關(guān)承擔(dān)強(qiáng)制投保的職責(zé)，食強(qiáng)險(xiǎn)實(shí)施一段時(shí)間后，再根據(jù)執(zhí)行的情況確定是否建立專門的投保機(jī)構(gòu)。如果現(xiàn)有的食品企業(yè)監(jiān)管機(jī)關(guān)人力有限，

不能較好地強(qiáng)制投保義務(wù)主體完成投保義務(wù)，再考慮建立專門的強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)。

(2)食品安全強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)的確定。

我國食強(qiáng)險(xiǎn)可以借鑒交強(qiáng)險(xiǎn)的強(qiáng)制方式，不設(shè)立專門的強(qiáng)制機(jī)構(gòu)，而是由保監(jiān)會(huì)和食品企業(yè)監(jiān)督管理部門分工合作，分別負(fù)責(zé)強(qiáng)制投保與強(qiáng)制承保。但我國的食品生產(chǎn)經(jīng)營施行行政許可制度，筆者認(rèn)為，不應(yīng)將食品藥品監(jiān)管局設(shè)定為食強(qiáng)險(xiǎn)的強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)。此外，我國監(jiān)管食品安全衛(wèi)生的部門還有工商管理局、質(zhì)監(jiān)局、衛(wèi)生部門等。在這些監(jiān)管機(jī)關(guān)中，工商管理局主要負(fù)責(zé)經(jīng)營秩序的監(jiān)管，比如查處假冒商品，對無證經(jīng)營進(jìn)行處分等。而其他監(jiān)管機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的制定、重大食品安全事故的調(diào)查、食品安全風(fēng)險(xiǎn)的評估等。

我國的食品安全監(jiān)管部門眾多，從各個(gè)監(jiān)管主體的職能分析來看，筆者認(rèn)為工商行政管理局比較適合承擔(dān)強(qiáng)制投保的職責(zé)。首先，是否投保食強(qiáng)險(xiǎn)是屬于經(jīng)營秩序方面的規(guī)定，在工商行政管理局的職責(zé)范圍之內(nèi)，其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)多是對食品安全本身的問題進(jìn)行監(jiān)管。其次，工商行政管理局具有吊銷營業(yè)執(zhí)照的權(quán)利，參考臺(tái)灣地區(qū)的規(guī)定，對于沒有投保食強(qiáng)險(xiǎn)的企業(yè)可以撤銷其營業(yè)執(zhí)照，工商行政管理局具有相應(yīng)的職能。筆者建議，將食強(qiáng)險(xiǎn)的強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)確定為工商行政管理局。

2.食品安全強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)的職責(zé)。

通過比較我國與國外強(qiáng)制保險(xiǎn)的實(shí)現(xiàn)路徑，可以總結(jié)出強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)的職責(zé)包括兩方面:檢查監(jiān)督投保義務(wù)主體是否完成投保義務(wù);通過行政權(quán)力強(qiáng)制其完成投保義務(wù)。由此，食品安全強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)的職責(zé)設(shè)定如下。

(1)從市場準(zhǔn)入制度強(qiáng)制投保。

為了更好地建立食強(qiáng)險(xiǎn)制度，應(yīng)該從市場準(zhǔn)入就強(qiáng)制投保，將投保食強(qiáng)險(xiǎn)作為其進(jìn)入市場的資格。理想的狀態(tài)是，對于新設(shè)立的食品生產(chǎn)、餐飲經(jīng)營企業(yè)，如果沒有投保食品安全強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)，就不予頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照，不給予其經(jīng)營資格。對于經(jīng)營設(shè)立的企業(yè)，如果沒有投保食強(qiáng)險(xiǎn)的，取消其經(jīng)營資格。但是仔細(xì)斟酌一下，沒有設(shè)立的企業(yè)不具有企業(yè)資格，也不具有投保的資格，這種以投保作為其設(shè)立條件的方式不具有可行性。市場準(zhǔn)入制度可以適用于進(jìn)口食品商，對于沒有投保的進(jìn)口食品限制其進(jìn)入中國市場。而對于新設(shè)立的企業(yè)，只能夠要求其在設(shè)立后一定日期內(nèi)投保。

(2)建立有效的強(qiáng)制投保檢查機(jī)制。

強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)在強(qiáng)制之前，必須要做的工作是發(fā)現(xiàn)漏保的食品企業(yè)。如何發(fā)現(xiàn)漏保的企業(yè)，就需要建立有效的漏保檢查機(jī)制。工商行政管理部門作為強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立登記備案制度。投保義務(wù)主體在訂立保險(xiǎn)合同之后，應(yīng)當(dāng)向強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)備案保險(xiǎn)合同的有效期。強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)應(yīng)有專門負(fù)責(zé)審核保險(xiǎn)合同期限的人員，將保險(xiǎn)合同期限錄入計(jì)算機(jī)，采取一定的計(jì)算機(jī)技術(shù)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)已經(jīng)到期的保險(xiǎn)合同，通知被保險(xiǎn)人續(xù)保。通過這樣的方式，可以以較低的成本而又能有效地監(jiān)督被保險(xiǎn)人是否履行投保的義務(wù)。

(3)食品安全強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)負(fù)有及時(shí)通知的義務(wù)。

在發(fā)現(xiàn)漏保的企業(yè)時(shí)，強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知投保義務(wù)主體，給予其一定的時(shí)間去投保。工商行政管理部作為食品安全強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)應(yīng)履行督促的職責(zé)，督促投保義務(wù)主體及時(shí)完成投保義務(wù)。

(4)食品安全強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)應(yīng)采取懲罰措施。

強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)應(yīng)對在一定期限內(nèi)沒有投保的義務(wù)主體采取一定的懲罰措施，從而強(qiáng)制其投保。在通知之后，投保義務(wù)人在規(guī)定的期限內(nèi)依然沒有投保的，強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行罰款，情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)?shù)蹁N其營業(yè)執(zhí)照。通過行政處罰的方式強(qiáng)制其投保。還可以借鑒臺(tái)灣地區(qū)的規(guī)定，對吊銷營業(yè)執(zhí)照的，一年之內(nèi)不得再重新注冊食品經(jīng)營企業(yè)。

三 食品安全強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)的意義

1.食品安全強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)的確立是食強(qiáng)險(xiǎn)法律制度的基礎(chǔ)。

食品安全責(zé)任保險(xiǎn)是責(zé)任保險(xiǎn)的一種。責(zé)任保險(xiǎn)是指以被保險(xiǎn)人對第三人應(yīng)付的賠償責(zé)任為保險(xiǎn)標(biāo)的的險(xiǎn)種。有學(xué)者認(rèn)為，食品安全責(zé)任是指以各類食品的生產(chǎn)者、經(jīng)營者和銷售者等因食品存在瑕疵、缺陷而導(dǎo)致消費(fèi)者在消費(fèi)過程造成人身損害、財(cái)產(chǎn)損失，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)的賠償責(zé)任為標(biāo)的的責(zé)任保險(xiǎn)險(xiǎn)種。所謂強(qiáng)制保險(xiǎn)，是指依據(jù)法律或者行政法規(guī)的規(guī)定，具有投保義務(wù)的主體必須完成投保義務(wù)，相應(yīng)的承包人也必須依法承保的一種法律制度。由此，食品安全強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的概念可以定義為，依據(jù)法律(或者行政法規(guī))的規(guī)定，投保義務(wù)主體必須依法投保食強(qiáng)險(xiǎn)，特定的保險(xiǎn)人必須開辦相應(yīng)的食強(qiáng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的一種法律制度。

食強(qiáng)險(xiǎn)區(qū)別于一般責(zé)任保險(xiǎn)的根本特征在于，食強(qiáng)險(xiǎn)具有強(qiáng)制性。在食強(qiáng)險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)上，如何實(shí)現(xiàn)食強(qiáng)險(xiǎn)的強(qiáng)制性是首先需要考慮的問題。由上文可知，食強(qiáng)險(xiǎn)的強(qiáng)制性正是通過強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)的。沒有強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)，投保人則可以任意地選擇投保或者不投保，食強(qiáng)險(xiǎn)制度也沒有真正的建立。由此，強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)是食強(qiáng)險(xiǎn)法律制度的基礎(chǔ)。

2.食品安全強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)關(guān)系到食強(qiáng)險(xiǎn)社會(huì)功能的實(shí)現(xiàn)。

食強(qiáng)險(xiǎn)制度的建立，旨在通過強(qiáng)制保險(xiǎn)分散被保險(xiǎn)人的法律風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)受害人的權(quán)益，為解決社會(huì)矛盾提供有效的途徑，從而發(fā)揮保險(xiǎn)的社會(huì)管理功能。但是，被保險(xiǎn)人的風(fēng)險(xiǎn)分散，受害人獲得保險(xiǎn)賠償金都以被保險(xiǎn)人投保食強(qiáng)險(xiǎn)為前提，如果被保險(xiǎn)人沒有投保食強(qiáng)險(xiǎn)，受害人無論遭受怎樣的損害，都無法獲得保險(xiǎn)金，被保險(xiǎn)人也無法規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。食強(qiáng)險(xiǎn)的社會(huì)管理功能也無法實(shí)現(xiàn)，從而食強(qiáng)險(xiǎn)制度就會(huì)失去意義。

3.食品安全強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)的確立具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

目前，我國食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的自覺投保率很低，食品的生產(chǎn)者投保了食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的，也多是出于出口的需要，食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的市場需要不高。我國法律規(guī)定食品侵權(quán)的賠償金以補(bǔ)償為原則，懲罰性賠償金也比較低，造成企業(yè)違規(guī)的成本較低，承擔(dān)的損失比較小，企業(yè)購買食品責(zé)任保險(xiǎn)的動(dòng)力不足。企業(yè)投保食品安全強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的動(dòng)力不足，對于建立食強(qiáng)險(xiǎn)制度具有一定的阻礙性，而強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)可以解決這一問題。強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)通過強(qiáng)制作用，使應(yīng)投保的義務(wù)主體完成強(qiáng)制投保義務(wù)，對食強(qiáng)險(xiǎn)法律制度的建立具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

食品安全強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)作為食強(qiáng)險(xiǎn)法律制度的重要保障，在權(quán)利救濟(jì)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面具有獨(dú)到的優(yōu)勢，不僅能夠合理分散食品生產(chǎn)經(jīng)營者的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，有效減輕其在食品安全事故發(fā)生后受到的沖擊，而且最重要的是能夠切實(shí)保障受害第三人獲得及時(shí)、充分的賠償，從而能夠在一定程度上緩解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，發(fā)揮保險(xiǎn)的社會(huì)管理功能。

四 結(jié)語

食品安全問題關(guān)乎每個(gè)人的健康，然而現(xiàn)階段的食品安全問題卻讓人堪憂。食品安全強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)的確立，會(huì)在很大程度上為保護(hù)受害人的利益提供更充分的保障，也能為食品企業(yè)和餐飲經(jīng)營業(yè)降低經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。建立食品安全強(qiáng)制投保機(jī)構(gòu)的法律制度，可以發(fā)揮保險(xiǎn)的社會(huì)管理功能，讓政府走出“最后的賠償人”的角色，對于維護(hù)食品安全事故造成的不特定的受害的利益具有積極的意義。

［1］丁鳳楚.論我國海上強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度的構(gòu)建——來自交強(qiáng)險(xiǎn)制度的啟示［A］.賈林青，等.海商法保險(xiǎn)法評論(第五卷)［M］.北京:知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2012:388.

［2］賈林青.論創(chuàng)設(shè)食品安全責(zé)任險(xiǎn)的必要性與可行性［A］.賈林青，等.海商法保險(xiǎn)法評論(第五卷)［M］.北京:知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2012:181.

［2］賈林青.海商法保險(xiǎn)法評論(第五卷)［M］.北京:知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2012:181.

［3］陳敏.建立食品藥品責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度的法律思考［J］.中國工商管理研究，2009(2):64.

［4］盧燕.構(gòu)建我國食品安全強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)選擇［J］.保險(xiǎn)研究，2008(5):96.

Legal Issues of Food Safety Compulsory Insurance Agency in China

Zhang Nan，Wang Yajing
(School of Law and Politics，Hebei Normal University，Shijiazhuang，Hebei 050024，China)

Through discussing the connotation of food safety compulsory insurance agency and the value of existence，the article proposed that the administration for industry and commerce should be taken as the food safety compulsory insurance agency by which the registration and filing system should be done，including timely notifying the members and taking some punishment measures to the insurance subjects when they didn’t take their obligations within a certain period of time.The purpose is to achieve the compulsory insurance and provide a feasible plan for the food safety compulsory insurance.

food safety;compulsory insurance agency;responsibility

D922.284

A

1672－6758(2015)08－0076－3

(責(zé)任編輯:鄭英玲)

張楠，在讀碩士，河北師范大學(xué)法政學(xué)院2013級。研究方向:民商法學(xué)。

王雅靜，在讀碩士，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院2013級。研究方向:民商法學(xué)。

河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)問題研究”(編號(hào):HB14FX021);河北師范大學(xué)2014年碩士研究生科研基金項(xiàng)目“農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)法律問題研究”(編號(hào):201401003)。

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