政府購(gòu)買公共服務(wù)制度保障不足之反思

于健慧，王麗達(dá)

(1.黑龍江省行政學(xué)院 學(xué)術(shù)交流部，哈爾濱 150080;2.哈爾濱商業(yè)大學(xué)，哈爾濱 150028)

公共服務(wù)是指政府行使公共權(quán)力并運(yùn)用公共資源滿足廣大社會(huì)成員共同需要的服務(wù)，過去這些服務(wù)主要由政府直接提供［1］，這也是傳統(tǒng)意義上的以政府為唯一公共服務(wù)供給主體的公共服務(wù)模式。這種模式在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下，已經(jīng)顯現(xiàn)出不能滿足社會(huì)成員不斷增長(zhǎng)的多元化公共服務(wù)需求的困境，而且政府作為唯一公共服務(wù)供給主體，在提供某些公共服務(wù)時(shí)還常常出現(xiàn)效率低、品質(zhì)差等問題。因此，世界上許多國(guó)家政府開始積極探索提供公共服務(wù)的新途徑，最終形成了公共服務(wù)的政府購(gòu)買制度。

政府購(gòu)買公共服務(wù)，是指政府按照法定程式和采購(gòu)目錄，將原來由政府直接承擔(dān)或通過事業(yè)單位承擔(dān)的公共服務(wù)事項(xiàng)，以合同方式交予有資質(zhì)的社會(huì)組織完成，并根據(jù)后者提供服務(wù)的數(shù)量和品質(zhì)按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估后支付服務(wù)費(fèi)用。它源于西方國(guó)家的社會(huì)福利制度改革，并從20世紀(jì)80年代起在歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家得到普遍運(yùn)用。這種新模式并沒有改變公共服務(wù)的性質(zhì)和目標(biāo)，只是改變了公共服務(wù)的提供方式［1］，即由單一化供給渠道向多元化供給渠道發(fā)展。實(shí)踐證明，多元化供給公共服務(wù)的理念與模式在全球范圍內(nèi)已被廣泛接受。

我們國(guó)家的政府購(gòu)買服務(wù)發(fā)端于20世紀(jì)90年代，較西方國(guó)家起步并不算晚。在當(dāng)時(shí)，政府已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到政府購(gòu)買公共服務(wù)是政府轉(zhuǎn)變職能的重要途徑。但推行政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐并不理想，準(zhǔn)確地說尚處在初級(jí)階段。在操作層面上仍然存在著諸多問題，其中，制度保障不足極大地阻滯了政府購(gòu)買公共服務(wù)政策的實(shí)施。

一、政府購(gòu)買公共服務(wù)制度構(gòu)建的必要性

就全球范圍來看，政府購(gòu)買公共服務(wù)已經(jīng)成為國(guó)際趨勢(shì)。就其本身來說，政府購(gòu)買公共服務(wù)又是一項(xiàng)有效提升服務(wù)品質(zhì)的重要舉措。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買”［2］。但是，如同硬幣具有正反兩面一樣，政府購(gòu)買公共服務(wù)制度構(gòu)建不足亦成為制約政府購(gòu)買公共服務(wù)發(fā)展的瓶頸。設(shè)計(jì)一套更為完整的制度體系，通過制度化管理培育一個(gè)良性的發(fā)展環(huán)境也已經(jīng)成為當(dāng)前亟待解決的問題。眾所周知，制度化管理是“低文本文化”向“高文本文化”過渡的具體表現(xiàn)。它是通過各種制度來規(guī)范組織的行為，使組織更多地依據(jù)其共同的契約即制度來處理各種事務(wù)，而不是以往的察言觀色和見風(fēng)使舵，組織的運(yùn)行逐步趨于規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。對(duì)此，美國(guó)管理大師柯林斯在《第五項(xiàng)修煉》一書指出:“制度，是世界上最重要的東西，沒有制度就沒有品質(zhì);沒有品質(zhì)就沒有進(jìn)步?！庇行У闹贫却_立是各種政策得以有效實(shí)施的保障?！耙磺邪粗贫绒k事”是制度化管理的根本宗旨。

何謂制度?制度是指大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動(dòng)準(zhǔn)則，也指在一定歷史條件下形成的法令、禮俗等規(guī)范或規(guī)格。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾思指出，“制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，或更規(guī)范地說，它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約”［3］。也正是因?yàn)橹贫染哂兄萍s這樣一種普遍功能因而被人類社會(huì)廣泛運(yùn)用。既然制度是人為設(shè)定的一些制約，在制度的構(gòu)建上應(yīng)該是觀照其合理性層面與合法性層面的有機(jī)結(jié)合，只有二者和諧統(tǒng)一才可確保制度的全面與完整。制度合理性主要是表現(xiàn)為“手段和程式的可計(jì)算性、形式的合邏輯性”，即“制度是否真正合事實(shí)、合邏輯、合規(guī)范、合目的性”［4］。制度合法性則是與價(jià)值評(píng)判相關(guān)，“其生存的根本性基礎(chǔ)也就在于它在何種程度上獲得了社會(huì)贊同”［4］，所以，制度的合法性就是體現(xiàn)在公平正義方面。

正是基于制度的合理性與合法性，制度作為規(guī)則與規(guī)范系統(tǒng)只有在實(shí)踐中運(yùn)行起來才會(huì)對(duì)社會(huì)發(fā)揮作用，這種作用被視為主要是控制或規(guī)約人們的行為［5］，亦即它以規(guī)導(dǎo)、引領(lǐng)和約定人的行為方向與界限或者事物的變動(dòng)趨向?yàn)橥ǔ５淖饔梅绞?，于是，人因制度而受到某種限制、鼓勵(lì)或保持一定狀態(tài)，物因制度而改變運(yùn)動(dòng)軌跡并形成不同于原狀的某些特征［5］。一旦出現(xiàn)制度的缺失，就會(huì)導(dǎo)致人或物失去固有的狀態(tài)或偏離正確的軌跡。就政府購(gòu)買公共服務(wù)來說，制度的缺乏必將導(dǎo)致這一政策在實(shí)施過程中必然出現(xiàn)一系列問題:諸如政府與服務(wù)供應(yīng)方權(quán)利義務(wù)是否明晰，政府購(gòu)買公共服務(wù)程式是否規(guī)范，政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍及方式劃定是否合理，等等。

二、政府購(gòu)買公共服務(wù)制度保障不足

“根據(jù)公共需求，提供公共服務(wù)，是現(xiàn)代政府的基本職責(zé)”［6］。而在公共服務(wù)由單中心的政府壟斷向多中心的多元參與發(fā)展的態(tài)勢(shì)中，政府扮演什么角色、采用何種模式提供服務(wù)，則是各國(guó)政府一直在探索的問題。目前，政府公共服務(wù)購(gòu)買制度成為首選已經(jīng)形成共識(shí)。國(guó)內(nèi)最早的政府向非營(yíng)利組織購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐始于1995年上海浦東新區(qū)羅山會(huì)館購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐，開創(chuàng)了中國(guó)政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的先河。但該實(shí)踐在全國(guó)范圍內(nèi)鋪開則是在2000年。到了2003年以后，上海、北京、江蘇、浙江、廣東等地方政府向民間組織購(gòu)買公共服務(wù)的力度迅速增加，其購(gòu)買的形式更加多樣化、購(gòu)買的范圍在逐漸擴(kuò)大，甚至有些地方政府購(gòu)買公共服務(wù)的領(lǐng)域也在不斷擴(kuò)大，開始涉足社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老扶助、社會(huì)管理、醫(yī)療救助、技能培訓(xùn)等許多領(lǐng)域，具有代表性的地方政府，如銅陵、馬鞍山、蕪湖等，購(gòu)買公共服務(wù)產(chǎn)生的社會(huì)效益也很好。目前，“政府購(gòu)買服務(wù)”已經(jīng)被視為治理公共服務(wù)體系供給嚴(yán)重不足、政事不分、服務(wù)水準(zhǔn)不高和效率低下問題的一劑良藥，甚至一些學(xué)者還將其視為中國(guó)公共服務(wù)體制改革和服務(wù)型政府建立的必由之路［7］。

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下，政府以購(gòu)買公共服務(wù)為抓手，來實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，滿足社會(huì)成員的公共服務(wù)需求日益擴(kuò)增也成為了政府明智之舉。也就是說，政府購(gòu)買公共服務(wù):一方面可以借此來推動(dòng)政府簡(jiǎn)政放權(quán)，防止政府“大包大攬”;另一方面可以合理分配其職能和社會(huì)分工，提高行政運(yùn)作效率。2003年《政府采購(gòu)法》的頒布實(shí)施，使政府購(gòu)買公共服務(wù)的規(guī)模呈上升趨勢(shì)，政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍也在逐步擴(kuò)大?？梢?，制度作用在實(shí)踐中的影響之大。然而，《政府采購(gòu)法》側(cè)重的是規(guī)范政府購(gòu)買貨物、工程專案，難以滿足各級(jí)政府購(gòu)買公共服務(wù)的制度需求。這就導(dǎo)致了各地在推行政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐中主要依靠規(guī)范性文件來進(jìn)行的現(xiàn)狀，從而形成了目前我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)領(lǐng)域中比較嚴(yán)重的“法治赤字”現(xiàn)象［8］。加之《政府采購(gòu)法》配套的實(shí)施條例尚未出臺(tái)，致使購(gòu)買公共服務(wù)存在著潛在的風(fēng)險(xiǎn)，如競(jìng)爭(zhēng)不足、機(jī)會(huì)主義、供應(yīng)商壟斷等，由此也會(huì)不可避免地出現(xiàn)資源浪費(fèi)、尋租腐敗、公共服務(wù)品質(zhì)低劣等情況。因此，要順利推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)，有必要增強(qiáng)法律法規(guī)的權(quán)威性，從制度層面保障社會(huì)組織等多元主體參與公共服務(wù)供給。但事實(shí)上，政府購(gòu)買公共服務(wù)的推行并不理想，究其原因還是其制度保障不足使然。

(一)完善的政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)管理制度尚未建立

2013年9月國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，2014年12月15日，財(cái)政部、民政部、工商總局根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)有關(guān)精神和《意見》部署，為加快推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)改革，聯(lián)合制定了《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(暫行)》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)。無論是《意見》還是《辦法》均強(qiáng)調(diào):“政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)，就是通過發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程式，交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和品質(zhì)向其支付費(fèi)用?！蓖瑫r(shí)，《意見》和《辦法》就政府購(gòu)買服務(wù)的重要性、指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)、購(gòu)買主體、承接主體、購(gòu)買內(nèi)容、購(gòu)買機(jī)制、績(jī)效管理、組織領(lǐng)導(dǎo)、工作機(jī)制、監(jiān)督管理等方面作了基本規(guī)定，大都基于宏觀層面。在我國(guó)，基于各地實(shí)踐探索發(fā)現(xiàn)，政府購(gòu)買服務(wù)除了明確目標(biāo)任務(wù)、指導(dǎo)思想外，更多的是涉及一些具體問題，而對(duì)具體問題缺乏更為明確、具體的操作部署。為此，《意見》中明確提到，到2020年在全國(guó)基本建立比較完善的政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)制度。我們可以下這樣一個(gè)結(jié)論:到目前為止，比較完善的購(gòu)買公共服務(wù)的管理制度尚未形成。針對(duì)這一情況，《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》記者曾對(duì)全國(guó)31個(gè)省市自治區(qū)政府購(gòu)買服務(wù)工作進(jìn)展情況進(jìn)行梳理，截至2015年3月20日，已有廣東、上海、江蘇、山東、云南、安徽、新疆、河北、吉林、廣西、湖北11個(gè)省市自治區(qū)出臺(tái)了政府購(gòu)買服務(wù)有關(guān)實(shí)施意見。其中，除云南、新疆外，其余9個(gè)省市自治區(qū)均制定了政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄。相比較來看，具有一定的操作性。這標(biāo)志著各級(jí)政府探索政府購(gòu)買服務(wù)、擴(kuò)大公共服務(wù)供給有效機(jī)制的政策已經(jīng)進(jìn)入實(shí)施階段。

(二)購(gòu)買公共服務(wù)可持續(xù)性財(cái)政保障機(jī)制尚未建立

《意見》和《辦法》都明確指出，政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)所需資金在既有財(cái)政預(yù)算安排中統(tǒng)籌考慮。隨著政府提供公共服務(wù)的發(fā)展所需增加的資金，應(yīng)按照預(yù)算管理要求列入財(cái)政預(yù)算。這意味著，將不另外新增一塊財(cái)政資金，而是在既有財(cái)政預(yù)算中統(tǒng)籌安排。也就是說，政府購(gòu)買服務(wù)只是公共服務(wù)供給方式和財(cái)政資金使用方式的改進(jìn)。政府在購(gòu)買公共服務(wù)時(shí)，要根據(jù)批準(zhǔn)的部門預(yù)算，由各部門安排購(gòu)買服務(wù)計(jì)劃，并報(bào)財(cái)政部門后實(shí)施。在購(gòu)買過程中，既要禁止一些單位將本應(yīng)由自身承擔(dān)的職責(zé)轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)力量承擔(dān)，產(chǎn)生“養(yǎng)懶人”現(xiàn)象，也要避免將不屬于政府職責(zé)范圍的服務(wù)大包大攬，增加財(cái)政支出壓力。

就現(xiàn)有情況來看，政府如果不能增大財(cái)政開支中用于公共服務(wù)的比例、構(gòu)建政府購(gòu)買公共服務(wù)財(cái)政專戶統(tǒng)籌管理模式，很難保證政府購(gòu)買公共服務(wù)資金及時(shí)到位，政府購(gòu)買服務(wù)制度化、持續(xù)化、常態(tài)化將成為一紙空文。

(三)有效的購(gòu)買公共服務(wù)品質(zhì)的監(jiān)管制度尚未建立

“加大政府購(gòu)買公共服務(wù)力度”是黨的十八屆三中全會(huì)《決定》就加快轉(zhuǎn)變政府職能提出的一項(xiàng)重要的改革舉措。在建設(shè)服務(wù)型政府、注重改善民生的大背景下，加大政府購(gòu)買公共服務(wù)力度，是大勢(shì)所趨。但地方政府在推進(jìn)這項(xiàng)工作時(shí)，對(duì)購(gòu)買公共服務(wù)“買什么”、“怎么買”在實(shí)施《意見》的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方實(shí)際形成了一些具體有效的做法，但對(duì)于購(gòu)買后如何監(jiān)管還缺乏有效制度設(shè)計(jì)。事后監(jiān)管的缺失一定會(huì)降低財(cái)政資金使用效率、損害服務(wù)對(duì)象利益甚至?xí)a(chǎn)生權(quán)錢交易等腐敗問題。政府購(gòu)買公共服務(wù)決不可以“一買了之”，購(gòu)買后的監(jiān)管非常必要。當(dāng)前，政府部門購(gòu)買服務(wù)后的監(jiān)管制度建立，重在建立服務(wù)提供者定期資訊報(bào)送制度、政府定期檢查制度以及第三方評(píng)估和專業(yè)機(jī)構(gòu)審計(jì)制度，并擴(kuò)大公眾參與面，因?yàn)楣娛枪卜?wù)的直接受益對(duì)象，其對(duì)服務(wù)品質(zhì)有著直觀感受，必須從制度上保障公眾參與服務(wù)監(jiān)督的權(quán)利，既包括在決定是否外包階段聽取公眾意見，更包括對(duì)于已經(jīng)實(shí)施外包的服務(wù)，更要以公眾意見作為政府實(shí)施監(jiān)管、選擇服務(wù)提供者的重要依據(jù)。

三、消解政府購(gòu)買公共服務(wù)制度保障不足的建議

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型，社會(huì)成員的公共服務(wù)需求日益擴(kuò)增，傳統(tǒng)的以政府為唯一公共服務(wù)供給主體的模式已凸顯滯后。為解決社會(huì)成員不斷增長(zhǎng)的多元化公共服務(wù)需求與相對(duì)短缺的公共服務(wù)供給之間的矛盾，政府積極放權(quán)于社會(huì)，使原來政府大包大攬的許多社會(huì)服務(wù)的職能釋放到社會(huì)，以解決公共物品和公共服務(wù)供給不足的現(xiàn)實(shí)問題，并就此推進(jìn)政府的職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)政府加快“治理能力現(xiàn)代化”的進(jìn)程。在世界各國(guó)，政府依靠社會(huì)組織承接政府出資的公共服務(wù)，是一種普遍且日益通行的做法，在大多數(shù)發(fā)達(dá)的工業(yè)化國(guó)家里，政府對(duì)社會(huì)組織的這種依賴相當(dāng)普遍，社會(huì)組織也日益成為公共服務(wù)新的載體。在我國(guó)，20世紀(jì)90年代開始借鑒歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家政府購(gòu)買服務(wù)的做法，其目的就是要解決公共物品和公共服務(wù)供給不足的現(xiàn)實(shí)問題。

不可否認(rèn)的是，由于居于獨(dú)特地位，擁有公共權(quán)力，占有公共資源，具有權(quán)威性和可信度，政府仍然是公共服務(wù)投入的主要來源，是公共服務(wù)供給的基礎(chǔ)力量，還承擔(dān)著提供財(cái)政支持以及或安排、或主導(dǎo)并聯(lián)合其他組織提供公共服務(wù)的職責(zé)，況且政府為保障公共服務(wù)供給所采取的“資助”和“監(jiān)管”等干預(yù)方式亦是其他供給主體所無法替代完成的，所以，政府事實(shí)上同時(shí)肩負(fù)“生產(chǎn)者”、“購(gòu)買者”、“資助者”、“安排者”、“制度規(guī)則制定者”、“監(jiān)管者”等多重角色［9］。為此，筆者認(rèn)為消解政府購(gòu)買公共服務(wù)制度保障不足，應(yīng)從強(qiáng)化政府多元治理理念、強(qiáng)化政府監(jiān)管者的意識(shí)和強(qiáng)化政府動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的思路等方面入手。

(一)強(qiáng)化政府多元治理的理念

治理理論是近20年來國(guó)際社會(huì)科學(xué)中最有影響的理論，其中很重要的一個(gè)觀點(diǎn)就是強(qiáng)調(diào)政府與市場(chǎng)、公民社會(huì)協(xié)同管理公共事務(wù)，這也被西方視為面臨社會(huì)管理危機(jī)，政府失靈與市場(chǎng)失靈并存時(shí)，除政府與市場(chǎng)之外的第三條道路。然而歷史地看，自從國(guó)家產(chǎn)生以后，提供公共服務(wù)也歷來被看作是政府天經(jīng)地義的職責(zé)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)的進(jìn)步，公共服務(wù)的內(nèi)容和范圍日益擴(kuò)大，提供公共服務(wù)任務(wù)的難度在不斷加大，以往單純由政府獨(dú)立提供公共服務(wù)，已經(jīng)不能有效地滿足社會(huì)對(duì)公共服務(wù)的需求了。政府作為一個(gè)整體確實(shí)擔(dān)負(fù)著全社會(huì)利益最大化的目標(biāo)和任務(wù)，主觀意愿上可確定為利他;但作為治理結(jié)構(gòu)中的博弈一方，政府在具體行動(dòng)上必然帶有自身的利益［10］。單純由政府獨(dú)立提供公共服務(wù)，難以擺脫利益誘惑帶來行為的偏頗。事實(shí)上，在我國(guó)，政府壟斷型供給模式已經(jīng)引發(fā)諸如公共服務(wù)的超量供給、效率低下、品質(zhì)低劣等一系列缺陷。政府需要改變傳統(tǒng)的以政府為唯一主體的公共服務(wù)供給模式，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提供主體的多元化與公共服務(wù)提供手段的多樣化。只有理性地接受社會(huì)管理是一個(gè)多元管理的過程，才能明晰自身在多元管理中的角色定位，才能擺脫國(guó)家與社會(huì)對(duì)抗的觀念，從而弱化政府對(duì)社會(huì)控制的功能，自覺而主動(dòng)地采取措施制定相關(guān)制度以保障政府購(gòu)買公共服務(wù)政策的實(shí)施，其前提條件是政府自身要接受并強(qiáng)化政府多元治理的理念。

(二)強(qiáng)化政府監(jiān)管者的意識(shí)

隨著社會(huì)組織渴望進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的意愿增強(qiáng)，不斷要求政府開放參與公共服務(wù)的空間。就我國(guó)目前的情況來看，社會(huì)組織已經(jīng)開始進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，這是一個(gè)好的開端。政府依靠社會(huì)組織承接政府出資的公共服務(wù)，盡管是一種普遍且日益通行的做法，但如果疏于監(jiān)管，同樣會(huì)出現(xiàn)政府提供的服務(wù)得不到公民認(rèn)可的問題。政府購(gòu)買公共服務(wù)中的核心責(zé)任人是政府，只有政府是負(fù)責(zé)的，政府購(gòu)買公共服務(wù)才可能是負(fù)責(zé)的［11］。政府不僅要直接監(jiān)管公共服務(wù)的全過程，而且還要引導(dǎo)社會(huì)公眾尤其是服務(wù)對(duì)象對(duì)公共服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，通過社會(huì)監(jiān)督確保合同約定的服務(wù)內(nèi)容落到實(shí)處［12］。借鑒經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)理論分析，人都是理性的，都想使自己的效用最大化，因而其行為往往受自我利益支配。政府也是經(jīng)濟(jì)人，是有限理性的，也要追求自身利益的最大化［13］。個(gè)人可能為了達(dá)到自己的目的而不惜犧牲大眾的利益，利益集團(tuán)因?yàn)閷ぷ庑袨槎鴵p害更多的社群，政府因利益驅(qū)動(dòng)也會(huì)失職于民。實(shí)踐中，一些社會(huì)公共服務(wù)的購(gòu)買訂單并不是在充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)下訂立的，極易產(chǎn)生尋租行為，很難避免“暗箱操作”。對(duì)此，政府要強(qiáng)化“監(jiān)管者”的意識(shí)，積極推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)監(jiān)管制度的構(gòu)建，以明晰政府購(gòu)買公共服務(wù)招投標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)、程式、監(jiān)督評(píng)估、購(gòu)買的范圍及方式，細(xì)化操作規(guī)程，確保政府購(gòu)買公共服務(wù)合法、合規(guī)。

(三)強(qiáng)化政府動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的思路

購(gòu)買公共服務(wù)是政府履行公共服務(wù)職能的重要內(nèi)容之一，是彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”、解決市場(chǎng)提供公共服務(wù)不足的有效舉措。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，政府購(gòu)買公共服務(wù)的領(lǐng)域(教育、文化、公共衛(wèi)生、社會(huì)(區(qū))服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、殘障服務(wù)、就業(yè)促進(jìn)等)、公共服務(wù)的提供主體(各種各類社會(huì)組織)、購(gòu)買公共服務(wù)的方式(公開競(jìng)標(biāo))等，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的過程中會(huì)不斷地出現(xiàn)新的情況，發(fā)生新的變化，需要政府強(qiáng)化動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的思路，思路決定成敗，適時(shí)調(diào)整思路可以消解機(jī)制存在的困境。在公共服務(wù)購(gòu)買的范圍上，根據(jù)公共服務(wù)的需求，適時(shí)對(duì)公共服務(wù)的內(nèi)容進(jìn)行梳理，修訂《政府公共服務(wù)購(gòu)買目錄》;在公共服務(wù)購(gòu)買程式上，適時(shí)對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的資金、招投標(biāo)辦法等問題進(jìn)行審核;在公共服務(wù)購(gòu)買主體上，適時(shí)對(duì)各類社會(huì)組織的資質(zhì)、信用進(jìn)行核驗(yàn)，確保其行為主體合法合理。這是確保政府購(gòu)買公共服務(wù)制度有效、持續(xù)的必要條件［14］。

總之，公共選擇理論認(rèn)為，政府存在普遍的不足與失誤，通過政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系的重新界定是可以解決政府所面臨的各種問題。其中，購(gòu)買公共服務(wù)就是使政府?dāng)[脫困境而由社會(huì)來提供公共服務(wù)，這是打破政府的壟斷地位，建立公私機(jī)構(gòu)之間競(jìng)爭(zhēng)的一種有效方法。法律制度的保障是確保政府購(gòu)買公共服務(wù)政策有效實(shí)施的基礎(chǔ)，而消解政府購(gòu)買公共服務(wù)制度保障不足則是政府的使命。

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