論公眾參與立法制度的不足與完善

閆 斌

(山西大學(xué)法學(xué)院，山西太原030006)

眾所周知，立法是法律運行的起點，是法治得以彰顯的首要環(huán)節(jié)，也是依法治國的前提性條件。而一直以來，立法決策由少數(shù)法律精英掌控，民眾之于立法，只能是被動地接受與服從。隨著參與制民主理論與實踐的發(fā)展成熟，社會民眾得以在立法工作中扮演重要角色，公眾參與立法制度也成為學(xué)界研究的理論熱點。確實，公眾主體意識的覺醒、現(xiàn)代社會對公共生活的吁求，都使得公眾參與立法具有了現(xiàn)實的必要性與緊迫性［1］。公眾參與立法有助于鞏固立法合法性之基礎(chǔ)，提高立法的科學(xué)性、合理性、可行性。但是，現(xiàn)階段我國的公眾參與立法制度仍然存在著一些不足，如何加以完善已成為當(dāng)務(wù)之急。

一、公眾參與立法之解讀

公眾參與立法目的在于以公眾言論監(jiān)督和倒逼立法機關(guān)的立法行為，使其具有民主性和科學(xué)性。它主要是通過民眾或社團在公共領(lǐng)域中表達意見建議，對立法活動施加影響。以現(xiàn)階段我國的立法實踐而言，公眾參與立法在立法程序的各階段表現(xiàn)如下。

第一，立法準(zhǔn)備階段的公眾參與立法。在此階段，或者由立法機關(guān)征集立法項目，或者由社會民眾主動向立法機關(guān)提出立法建議。目前，已有多個省、自治區(qū)、直轄市在制訂地方法規(guī)之時主動向民眾征集立法建議，這是我國公眾參與立法走向制度化和開始良性發(fā)展的一個信號。

第二，立法草案提出階段的公眾參與立法。民眾提出的立法動議一旦引起立法機關(guān)的重視，有立法權(quán)的立法機關(guān)往往以座談會、論證會的形式召集專家學(xué)者以及一部分民意代表，并匯集相關(guān)行政部門負(fù)責(zé)人，對這一立法草案的可行性和必要性展開討論。2013年10月11日，國務(wù)院法制辦就曾針對《行政調(diào)解條例》召開征求意見調(diào)研座談會。

第三，立法草案起草階段的公眾參與立法。在立法草案的起草階段，由立法機關(guān)主導(dǎo)，針對草案中要反映的立法重點、立法目的等核心問題征求公眾意見。特別應(yīng)注意的是，此階段非常重視法律專家的廣泛參與，因為法律條款的起草是極具技術(shù)性和專業(yè)性的工作，不僅需要反映民聲，還需要體現(xiàn)科學(xué)性。

第四，立法草案審議階段的公眾參與立法。在草案的審議階段，公眾參與立法可以以如下形式展開。一是立法調(diào)研。在我國，立法機關(guān)是各級人民代表大會以及常務(wù)委員會，因此，各級人大可組織常委會委員或人大代表深入基層，密切聯(lián)系群眾，以達傾聽民聲、匯聚民智之目的。二是利用媒體渠道廣泛征求對草案的意見。報紙、電視等傳統(tǒng)媒體可以用來公布法律草案，而新興的網(wǎng)絡(luò)媒體則可以成為廣泛征集民意的工具。三是書面征求意見。以媒體方式征求意見有不確定性，針對特定的立法草案，如果非常有必要征求某行業(yè)、某單位、某專家的意見，可以以投遞書面信函的方式開展工作。四是召開立法座談會、論證會。立法機關(guān)如果認(rèn)為有必要還應(yīng)組織面對面的立法座談會或論證會，積極邀請廣大的專家學(xué)者、社會組織、人民團體、企事業(yè)單位、民意代表參加會議，并廣泛聽取各方意見和建議。五是舉行立法聽證會。立法聽證制度是公眾參與草案審議的重要實現(xiàn)途徑，而立法聽證會是立法聽證制度的直接表現(xiàn)形式，也是表達民意的有效途徑。舉行立法聽證會可以廣泛征集到不同崗位、不同階層群體的意見和建議。六是列席和旁聽。在法律草案的審議過程中可以邀請民意代表、社會組織、企事業(yè)單位列席旁聽法律審議的過程。這不僅是公民政治生活的一部分，也是保證立法在陽光下進行的重要方式，并且讓公民親眼見證法律法規(guī)的形成，能增強群眾對法律的信任，培養(yǎng)民眾的參與意識，最關(guān)鍵的是實現(xiàn)了對立法的有效監(jiān)督。

第五，法律公布之后實施階段的公眾參與立法。由于社會生活的復(fù)雜多變，任何法律的制定都不可能盡善盡美，因此，在法律的實施階段，社會公眾仍然可以針對法律法規(guī)實施過程中存在的相關(guān)問題，向立法機關(guān)提出建議，實現(xiàn)對立法的民主參與和監(jiān)督。近日，由諸多法律專家和社會公眾共同提起的針對勞動教養(yǎng)制度的建議書也已達成正果，勞動教養(yǎng)制度得以終止。值得期待的是，飽受詬病的“嫖宿幼女罪”可以最終在公眾參與立法的監(jiān)督進程中被最終廢止。

二、公眾參與立法之不足

盡管目前我國公眾參與立法正在朝著規(guī)范化和制度化的方向良性發(fā)展，但是，我們必須看到，在公眾參與立法的標(biāo)準(zhǔn)、過程、反饋機制、現(xiàn)實效果方面還存在著問題，具體而言，表現(xiàn)如下。

(一)公眾參與立法的標(biāo)準(zhǔn)較為模糊

早在1954年憲法制定之時，毛澤東同志就以“領(lǐng)導(dǎo)與群眾相結(jié)合”來概括公眾參與立法的成功經(jīng)驗。然而，時至今日，公眾立法仍然沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)。實現(xiàn)公眾廣泛參與立法，必須制定明確的標(biāo)準(zhǔn)。目前，公眾是否參與立法，在多大程度上參與立法，在什么階段參與立法，以及參與立法成敗的評估手段都沒有明確，也沒有強制性的規(guī)定，導(dǎo)致在許多地方，公眾參與立法只是成為一種民主立法的點綴和裝飾，并沒有真正付諸實踐和發(fā)揮其應(yīng)有作用［2］。

(二)公眾參與立法的過程不透明

立法過程的不公開也是公眾參與立法經(jīng)常出現(xiàn)的問題。在立法實踐中，法律或者地方性法規(guī)是否交付表決由各級人大委員會領(lǐng)導(dǎo)人決定，而此步驟并沒有被法律強制公開，特別是缺乏實體與程序上的雙重保障，因此公眾參與立法的透明度還有待加強。也就是說，在立法全過程中，公眾作為參與主體起碼應(yīng)當(dāng)知悉或掌握各種立法信息，并據(jù)此作出判斷和反映，也可在此基礎(chǔ)上提出建議意見或者發(fā)揮監(jiān)督效能。一旦立法過程缺乏透明度，那么民眾對于所立之法難免有懷疑和揣測，因此立法之合法性就有可能難以實現(xiàn)。

(三)公眾參與立法的反饋機制不健全

在自媒體時代，公眾參與立法的廣度和深度都理應(yīng)得到拓展。然而，在現(xiàn)實中，與公眾對于立法參與的強烈熱情形成鮮明對比的是，公眾參與立法的反饋機制還不健全。反饋機制之所以重要，在于它是維系民眾對于立法信任的重要手段。試想如果民眾對于立法提出了合理化建議，立法機關(guān)長時間不予答復(fù)或者久拖不決，那么民眾參與立法的熱情會大打折扣，并且人們對立法機構(gòu)接納民意的真誠度必有懷疑。立法機關(guān)對于所收集到的立法建議，首先，應(yīng)該有回執(zhí);其次，應(yīng)該公布立法建議所集中的領(lǐng)域和方面以及主要涉及的行業(yè)和地域;再次，應(yīng)當(dāng)對立法建議是否采納作出答復(fù)，并且應(yīng)當(dāng)公布采納的具體標(biāo)準(zhǔn)和不采納的緣由所在;最后，反饋機制要保持日常化和常態(tài)化，也就是要持續(xù)和固定地反饋。

(四)公眾參與立法的現(xiàn)實效果不顯著

盡管目前公眾參與立法形式多樣、廣度空前，傳統(tǒng)的電話、函件方式演變?yōu)樽優(yōu)楝F(xiàn)在的座談會、論證會等較為正規(guī)的形式，但是仍然存在著只重形式而不重效果的現(xiàn)象。在許多立法聽證會中，聽證人員是被事先選定的，并且沒有發(fā)言權(quán)，或者有些聽證者的發(fā)言是被事先擬定的。在立法論證會中，專家學(xué)者礙于顏面只是正面贊許，而較少反面批評。立法機構(gòu)所宣揚的公眾參與立法與現(xiàn)實的極大反差是令人擔(dān)憂的，因為許多公眾在提出立法建議和意見之后得不到有效的落實或重視，將產(chǎn)生難以言狀的失落感和挫敗感，這些感受會進一步演化為民眾對于立法的不信任。因此，我們必須切實改變這一現(xiàn)狀。

三、公眾參與立法之完善

(一)完善立法公開制度

立法公開一般是指負(fù)責(zé)立法的機關(guān)單位以多種手段向社會大眾披露立法全過程的各種信息。西方民主國家都有較為健全的立法公開制度。相比之下，我國立法公開制度很不完善［3］。立法公開是衡量一個社會民主法治水平的重要標(biāo)志之一，也是促進政治合法化和實現(xiàn)法律合法性的有效手段，體現(xiàn)了公民之于立法過程的參與權(quán)。缺少立法公開制度，公眾參與立法就只能是無本之木和無源之水。因此，立法公開是公眾參與立法和立法商談實踐的基本前提。

立法公開手段多樣，內(nèi)容豐富，它至少應(yīng)當(dāng)包括以下幾個方面的具體內(nèi)容與步驟。

1．立法信息前期公開

立法信息前期公開的內(nèi)容包括:立法機關(guān)在一定時期內(nèi)的立法規(guī)劃，立法草案的初期文本;立法聽證會記錄、立法論辯會紀(jì)要、立法利益相關(guān)人提供的資料、立法背景介紹資料等;立法聽證會、座談會、論辯會召開時間、地點，參與人員人數(shù)和名單。立法信息前期公開是立法機關(guān)實現(xiàn)“陽光立法”的首要任務(wù)，也是防止“關(guān)門立法”的重要保證。立法信息公開通過傳媒廣泛傳播，有助于民眾知曉立法詳情，廣泛參與立法。

2．立法預(yù)告

立法預(yù)告，通俗來講就是在立法之前公開立法項目規(guī)劃草案或面向社會公開征集立法項目建議或法律法規(guī)草案稿。物權(quán)法與立法法在立法之前就開展立法預(yù)告工作，亦有專家為其提供了專家建議稿。立法預(yù)告有助于提高民眾的立法積極性，還可以傾聽民眾立法需求，把握真實立法民意，匯聚他們的立法智慧，提高立法的有效性、科學(xué)性、民主性。

3．法律草案公開征求意見

立法機構(gòu)所組織起草的立法草案必須經(jīng)過公開征求意見的環(huán)節(jié)。這是因為，立法關(guān)系民眾切身利益，是全社會的公共事務(wù)之一，因此必須向全社會公布，廣泛征求民眾意見，引導(dǎo)民眾積極探討法律草案?？梢酝ㄟ^廣播電視發(fā)布立法草案信息，通過信函、電子郵件接收立法草案意見，通過互聯(lián)網(wǎng)上的微博、微信、論壇等現(xiàn)代傳媒手段為民眾立法商談提供空間。特別是針對專業(yè)性比較強的立法，應(yīng)當(dāng)征求專家的權(quán)威意見，將專家意見和民眾意見相結(jié)合，做出科學(xué)立法決策［4］。對于不采納的立法意見應(yīng)當(dāng)及時回復(fù)，并說明理由。對于采納的立法意見，應(yīng)給與物質(zhì)和精神上的獎勵。

4．立法會議公開

立法會議公開首要是公開立法會議的舉行情況，包括舉行的時間和地點以及參與的人員，還應(yīng)當(dāng)通過報紙、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)全程轉(zhuǎn)播會議實況。另一方面，可以邀請專家學(xué)者、民意代表、新聞記者等實地實時參與立法會議，讓他們親眼見證立法過程，以此提高立法工作的公信力，增強立法透明度，激活民眾參與立法之熱情。

(二)完善立法聽證制度

立法聽證是指立法機關(guān)在主導(dǎo)立法活動之時，為了進一步凝聚民意、匯聚民智，應(yīng)當(dāng)組織立法相關(guān)的利害關(guān)系人、專家學(xué)者、民意代表參與立法過程，傾聽他們對于立法的意見和建議，從而有助于立法機關(guān)提高立法的科學(xué)性和民主性的一項程序性制度。從一定角度看，立法聽證的效果是與立法欲達至的目標(biāo)密切聯(lián)系在一起的［5］。立法聽證制度已經(jīng)開始引起學(xué)界和民眾的廣泛重視，并且在許多地方開始大規(guī)模實施。無疑，這項制度對于立法者收集立法意見、提高立法質(zhì)量、平衡立法利益有關(guān)鍵作用，成為公眾參與立法的有效形式。但是這項制度在實踐中有時并沒有起到應(yīng)有的作用。例如，我國《立法法》第34、58條在一定程度上規(guī)范了立法聽證的相關(guān)內(nèi)容，但是，這些法條的規(guī)定還是相對比較模糊，并沒有對立法聽證的規(guī)則、程序、范圍作出明確規(guī)定，這為立法聽證有效實施帶來了困難，筆者建議在如下幾個方面進一步完善立法聽證制度。

1．確立統(tǒng)一的立法聽證原則

目前，盡管立法聽證已經(jīng)在許多地方廣泛實施，然而，仍然沒有一部全國性的統(tǒng)一的規(guī)范性的立法聽證法規(guī)存在。許多地方制定的立法聽證規(guī)則大多比較粗糙，體系也較為簡單，并且沒有統(tǒng)一的立法聽證原則，這些都嚴(yán)重阻礙了立法聽證制度的健康發(fā)展。因此，必須確立統(tǒng)一的立法聽證原則，在制度上為立法聽證發(fā)展提供保障。

立法聽證的基本原則應(yīng)當(dāng)包含以下三項:一是論辯原則。在許多地方的立法聽證的過程中，聽證人只“聽”而不能或者不愿意辯論，這種立法聽證背離了設(shè)定此項制度的初衷，其效果也可想而知。因此，必須在立法聽證中鼓勵聽證人大膽論爭、充分表達、深入研討，以充分的理由和證據(jù)贏得彼此的信服。二是公開原則。立法聽證本來就是為了防止關(guān)門立法，如果不能實現(xiàn)公開就背離了設(shè)定此項制度的初衷。因此，必須邀請媒體對立法聽證全程進行報道和轉(zhuǎn)播，包括聽證內(nèi)容、參與人、結(jié)果，都要讓所有公眾明確知悉。三是時效原則。立法聽證是為了提高立法的科學(xué)性和民主性，但不能以立法聽證為借口降低立法效率。立法效率低下可能影響社會穩(wěn)定和社會公正的實現(xiàn)，因此必須為立法聽證設(shè)定一定的時效，以提高其效率。

2．明確立法聽證的范圍

立法聽證的范圍，也可以被理解為立法聽證的對象，它是指立法聽證所針對的內(nèi)容和問題。立法聽證不僅要要耗費大量的人力物力，還會有一定的時間成本，并且可能出于保護國家秘密的需要，并非所有立法都需要經(jīng)過立法聽證，只有那些被民眾廣泛關(guān)注、與民眾切身利益密切相關(guān)，并且在時間上允許的立法工作才會進行立法聽證。首先，立法聽證的范圍應(yīng)當(dāng)由民眾協(xié)商，而不是由立法機關(guān)決定。其次，立法聽證的范圍可采取列舉式和排除式的規(guī)定。由于社會生活復(fù)雜多變，列舉式的立法聽證范圍只針對與民眾切身利益相關(guān)的那些重點領(lǐng)域，比如，有關(guān)價格、交通、稅收、教育、衛(wèi)生、環(huán)境保護、網(wǎng)絡(luò)治理、城市管理、行政行為、勞動關(guān)系等關(guān)乎百姓生活的領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)舉行立法聽證。但是列舉式無法窮盡之時，應(yīng)當(dāng)由排除式立法聽證范圍的規(guī)定方式予以補充，例如，有關(guān)軍事和外交的、公共衛(wèi)生突發(fā)性事件(如SARS事件)需要立即決定的，不需要進行立法聽證。

3．明確聽證參與人的選擇方法和標(biāo)準(zhǔn)

首先是對聽證主持人的選擇。在實踐中，立法聽證主持人一般是由立法機關(guān)選擇或任命的，他們的主要職責(zé)在于把握會議進程，協(xié)調(diào)會議節(jié)奏，維護會場秩序。因此，立法聽證的主持人必須具備良好的語言表達能力和清晰的邏輯論證能力，并且要具有主持大型會議的實踐經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上，他們還必須有良好的法律知識素養(yǎng)，熟悉聽證相關(guān)的法律領(lǐng)域?qū)I(yè)知識，同時具備優(yōu)越的情商和高尚的品質(zhì)，既可以有效鼓勵參與人踴躍發(fā)言，又能保證不同意見得以有效表達。

其次是對利害相關(guān)陳述人的選擇。利害相關(guān)陳述人主要是指那些對于特定立法有切身利益關(guān)系的特殊群體，比如某省制定的對于出租車管理的行政法規(guī)，出租車司機就是此法條的利害相關(guān)人。利害相關(guān)人群體對于不同的立法也是不相同的。所以，在確定利害相關(guān)陳述人之時必須結(jié)合具體的立法對象具體分析。另外，對于利害相關(guān)人群體人數(shù)龐大的情況，可以要求他們自己推選代表參加立法聽證，也可以指定代表參加，但是最終參與立法聽證的名單必須經(jīng)過公示，以此保證程序公正。

最后是對專家陳述人的選擇。專家陳述人對于專業(yè)性強、公眾意見分歧明顯的立法議題有必要參與，因為他們的意見較為科學(xué)和權(quán)威，因而可以在立法聽證中釋疑解難，贏得一致意見。邀請專家聽證人應(yīng)當(dāng)保證其權(quán)威性，也就是邀請那些在特定行業(yè)有崇高威信，廣受贊譽的權(quán)威專家參與;應(yīng)當(dāng)保證其公平性，要排除那些可能與立法議題有利益牽涉的專家參與，并且要對專家的品行進行考察，對于專業(yè)知識勝任而品德有瑕疵的專家也不能邀請;應(yīng)當(dāng)保證可行性，也就是要設(shè)定專項財政預(yù)算保證邀請專家參見立法聽證的相關(guān)費用，包括勞務(wù)費、住宿費、交通費等，這樣才能在物質(zhì)上激勵專家更好地為立法聽證服務(wù)。

［1］張帆．多元化、分歧與公眾參與立法的難題［J］．法律科學(xué)，2013(4)．

［2］吳興國．論我國公眾參與地方立法的完善路徑［J］．江西社會科學(xué)，2013(7)．

［3］沈太霞．立法合理性問題研究［J］．暨南學(xué)報 (哲學(xué)社會科學(xué)版)，2012(12)．

［4］黎曉武，楊海坤．論地方立法中公眾參與制度的完善［J］．江西社會科學(xué)，2004(7)．

［5］朱力宇，孫曉東．立法聽證效果評估研究［J］．法學(xué)雜志，2007(5)．