促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政政策研究

孟　華，王曉騰

(1.上海師范大學(xué) 人文與傳播學(xué)院，上?！?00234；2.財政部 財政科學(xué)研究所，北京　100042)

促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政政策研究

孟華1，王曉騰2

(1.上海師范大學(xué) 人文與傳播學(xué)院，上海200234；2.財政部 財政科學(xué)研究所，北京100042)

文化產(chǎn)業(yè)已被確定為我國經(jīng)濟社會未來發(fā)展的支柱性產(chǎn)業(yè)，財政支持是推動文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要且有效的手段之一，借鑒國外發(fā)達國家財政支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成功經(jīng)驗，進一步完善我國支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)財政政策，具有重要的現(xiàn)實意義。

文化產(chǎn)業(yè)；財政；稅收

一、我國財政支持文化產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀及存在問題

文化是民族的血脈，越來越成為民族凝聚力和創(chuàng)造力的重要源泉，文化產(chǎn)業(yè)是文化傳承和發(fā)揚的重要載體。十八大報告將文化建設(shè)提升到一個新臺階，將其作為“五位一體”總布局中的重要一環(huán)，提出到2020年文化產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟支柱性產(chǎn)業(yè)的明確目標。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，是文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展振興和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的主要推動力。順應(yīng)新形勢發(fā)展，加速文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域政府職能轉(zhuǎn)型，不斷開創(chuàng)財政促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新局面，是亟待解決的問題。

為了推動文化體制改革，國家出臺系列財政政策支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2009年，國務(wù)院將文化產(chǎn)業(yè)上升為國家戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，并通過第一部文化產(chǎn)業(yè)專項規(guī)劃《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》，之后，陸續(xù)出臺《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動文化大發(fā)展大繁榮的決定》、《國家“十二五”時期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》等政策，十八大三中全會公告，對文化產(chǎn)業(yè)和文化企業(yè)市場地位進行更加清晰的定位，“加快完善文化生產(chǎn)經(jīng)營體制，建立健全現(xiàn)代文化市場體系”，這些政策都極大的促進了文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。國家財政部也相應(yīng)出臺系列支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，包括《關(guān)于繼續(xù)實施文化體制改革中經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)若干稅收政策的通知》、《關(guān)于繼續(xù)實施支持文化企業(yè)發(fā)展若干稅收政策的通知》、《關(guān)于推動特色文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于大力支持小微文化企業(yè)發(fā)展的實施意見》、《關(guān)于推動特色文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于支持文化服務(wù)出口等營業(yè)稅政策的通知》等。同時，財政部給予財政資金投入支持，主要的公共財政資金投入主要包括文化事業(yè)費、財政專項撥款、財政轉(zhuǎn)移支付等，且以文化事業(yè)費為主，[1]文化事業(yè)費主要用于發(fā)展社會文化事業(yè)，對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到基礎(chǔ)性促進作用，由2006年的158.03億元增長到2013年的530.49億元，年均增長18.9%。在財政專項撥款方面，2008年中央財政設(shè)立“文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金”，面向文化產(chǎn)業(yè)類企業(yè)法人，采用貸款貼息、項目補助、補充國家資本金、績效獎勵、保險費補助等多種形式，支持和培育文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2008-2013年，中央財政累計安排文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金142億，其中，2013年為48億。

表12006-2013年我國文化事業(yè)費支出情況

年份20062007200820092010201120122013金額(億元)158 03198 96248 04292 31323 06392 62480 08530 49增長率(%)18 125 924 717 810 521 522 310 5

數(shù)據(jù)來源：文化部相關(guān)資料。

在國家政策支持下，尤其是2008年以來，我國文化產(chǎn)業(yè)取得飛躍性發(fā)展，我國文化產(chǎn)業(yè)法人單位增加值由2008年的7166億元增長到2013年的20081億元，年均增長22.9%，占GDP比重由2008年的2.28%上升到2013年的3.53%，見，增長率均高于同期GDP 的增長率，見表2。

表22008-2013年我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況

年份文化產(chǎn)業(yè)法人單位增加值(億元)增長率(%)高于GDP增長率(%)占GDP比重(%)2008716618 50 42 282009878622 614 12 5820101105225 88 02 7520111551540 422 63 2820121807116 56 73 4820132008111 11 63 53

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局相關(guān)資料。

盡管我國文化產(chǎn)業(yè)取得不錯的成績，但在財政政策和投入支持方面，仍存在著許多的問題，表現(xiàn)為：

(一)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政資金投入不足

近年來，各級政府加大文化的投入力度，但文化投入所占財政支出的比重仍然非常低，且遠低于教育事業(yè)費、衛(wèi)生事業(yè)費以及科技使用費等，2013年，我國文化事業(yè)費占財政支出的比重僅為0.38%，加上文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金，這個比重也僅為0.41%。同時，文化事業(yè)費支出速度較慢，2006-2013年文化事業(yè)費支出速度低于同期財政支出0.5個百分點。

(二)體制障礙導(dǎo)致專項資金整體效益不佳

盡管我國出臺多項文化產(chǎn)業(yè)專項資金，但總體規(guī)模較小，目前只有幾十億的規(guī)模，扶持力度偏弱，加上文化事業(yè)管理體制存在部門化、地方化和行政固化等情況，造成財政資金投入分散化，難以集中使用，減弱文化企業(yè)申請積極性，資金有效整合困難，難以發(fā)揮整體效益，同時，在財政資金的使用方向和使用效率上還有待改善。

(三)文化產(chǎn)業(yè)的財政支持政策引導(dǎo)作用不強

進入“十二五”，國務(wù)院、財政部、國稅總局等出臺系列財稅政策，支持不同層次、不同范圍的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但仍存在部分突出問題，如部分政策落實不到位導(dǎo)致未普遍落實，政策法規(guī)不完善導(dǎo)致政策引導(dǎo)不充分，部分政策缺失導(dǎo)致社會資本參與效果不佳。在文化產(chǎn)業(yè)增值稅優(yōu)惠政策，沒有覆蓋到全部行業(yè)，僅局限于部分子行業(yè)或部分企業(yè)的稅收優(yōu)惠，造成不同行業(yè)和不同所有制企業(yè)間的稅收待遇不公。政策力度不夠，稅收減免的程序過分繁瑣，缺乏地區(qū)性優(yōu)惠政策和產(chǎn)業(yè)人員適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠，導(dǎo)致社會資本參與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極性不高和程度有限。

二、財政促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機理

財政促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展有其客觀的經(jīng)濟機理，也有符合我國國情的社會機理，理清相應(yīng)的作用機理有助于推動財政支持文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

(一)文化產(chǎn)業(yè)的公共產(chǎn)品屬性需要財政介入

根據(jù)公共物品理論，文化產(chǎn)品具有典型的公共物品屬性，屬于一種比較特殊的準公共物品，具有受益的非排他性和消費的非競爭性，即：當(dāng)個體享受文化產(chǎn)品或服務(wù)時，并不排斥其他個體同時享用，通常也不受市場情況變動影響。[2]這就決定了文化產(chǎn)業(yè)是不同于其他一般產(chǎn)業(yè)的特殊產(chǎn)業(yè)。文化產(chǎn)業(yè)不能簡單的歸納為公共產(chǎn)品、準公共產(chǎn)品或私人產(chǎn)品，財政需要根據(jù)文化產(chǎn)品屬性的偏向程度進行分類支持，對于公共性較小的產(chǎn)業(yè)，政府可以給予適當(dāng)?shù)难a貼予以扶持，而對于公共性較大的產(chǎn)業(yè)，政府則要起到主導(dǎo)作用，綜合運用多種財政工具給予支持。無論哪種情況，政府借助財政工具介入文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是必須的。

(二)文化產(chǎn)業(yè)的正外部性效應(yīng)需要財政支持

文化產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)和消費的優(yōu)秀文化產(chǎn)品具有較強的正外部性，體現(xiàn)為：優(yōu)秀的文化產(chǎn)品具有益智和娛樂功能，借助現(xiàn)代高科技在傳播速度、距離和技術(shù)方面的先進手段，它的外部性被急速的放大，能對某一社會群體甚至整個社會產(chǎn)生強烈的正外部效應(yīng)，有利于提高國民的整體素質(zhì)，促進社會和諧。一般情況下，政府鼓勵和支持優(yōu)秀文化產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費，但文化產(chǎn)品的邊際收益難以彌補其邊際成本，文化企業(yè)不傾向于提供這類產(chǎn)品和服務(wù)，如果完全依靠市場來提供，根本無法達到社會最佳規(guī)模，也不利于文化產(chǎn)業(yè)資源有效配置。因此，政府財政支持有助于彌補文化產(chǎn)業(yè)市場失靈。

(三)文化產(chǎn)業(yè)的公共經(jīng)濟特征需要財政調(diào)控

世界范圍內(nèi)的實踐證明，文化產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為各國經(jīng)濟發(fā)展新的增長點，且美、英、日、韓等發(fā)達國家由政府主導(dǎo)，在國家層面對文化產(chǎn)業(yè)進行戰(zhàn)略定位。[3]文化產(chǎn)業(yè)具有公共經(jīng)濟的特征，其特征體現(xiàn)為：公益性，這主要由文化產(chǎn)品的公共物品屬性決定的，表現(xiàn)為文化產(chǎn)業(yè)在追求經(jīng)濟效益的同時，兼有增進文化領(lǐng)域的社會公共福利的功能；無償性，這與文化產(chǎn)品和服務(wù)受益的非排他性和消費的非競爭性聯(lián)系在一起的，表現(xiàn)為個體貢獻的份額與其消費的份額并非對等；[4]強制性，文化產(chǎn)業(yè)根源于文化服務(wù)和管理需要，是對文化領(lǐng)域市場失靈的補充與糾正，其公共性與無償性的特點也必然使其具有強制性的特征。因此，文化產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營活動是由公共部門，尤其是文化部門和財政部門進行調(diào)控，有計劃地進行公共決策、組織和實施。

(四)文化產(chǎn)業(yè)的意識形態(tài)性需要財政引導(dǎo)

文化產(chǎn)業(yè)具有意識形態(tài)，在文化生產(chǎn)與傳播中具有其他產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟形態(tài)所不具有的意識形態(tài)演變功能，[5]反映著一定歷史時期和社會發(fā)展階段的思想文化主張、價值觀和民族觀，從而潛移默化地向消費者傳遞和滲透著一國文化產(chǎn)品所包含的價值觀念、人生理念甚至是政治主張等。在這個過程中，文化產(chǎn)業(yè)成為意識形態(tài)革命的傳播工具和實現(xiàn)渠道，因此，各國對文化產(chǎn)業(yè)的市場準入的控制成為現(xiàn)代政府文化管理的重要內(nèi)容和制度形態(tài)。我國是社會主義國家，更加注重社會主義價值理念的宣傳，文化產(chǎn)業(yè)是社會主義精神文明建設(shè)的重要一環(huán)，政府通過財政工具對文化產(chǎn)業(yè)進行必要引導(dǎo)是客觀國情需要。

三、國外財政促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗借鑒

基于文化產(chǎn)業(yè)的公益性以及調(diào)節(jié)經(jīng)濟發(fā)展的作用，世界各國尤其是發(fā)達國家均高度重視文化產(chǎn)業(yè)的投入和發(fā)展，出臺系列法律法規(guī)，在政策和資金上給予支持，包括財政政策、稅收優(yōu)惠、社會扶持等，甚至提升到國家戰(zhàn)略高度。各國的財政投入、稅收激勵以及投融資做法各具特色，很多成功經(jīng)驗值得我國借鑒。

(一)財政直接投入

財政直接投入是發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的主要手段，尤其是法國，政府制定了完善的文化產(chǎn)業(yè)財政扶持政策，文化產(chǎn)業(yè)財政支出約占GDP的1%，即使在金融危機的2009年，法國中央政府用于公共文化事務(wù)的開支約占財政預(yù)算的4%左右。德國文化事業(yè)則由各州政府管轄，近年來聯(lián)邦政府預(yù)算中都有一筆數(shù)額客觀的文化事業(yè)經(jīng)費，且每年不斷提高預(yù)算，修改多項文化產(chǎn)業(yè)法律，為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供有力的資金。從國外各國或地區(qū)的實踐來看，促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的另一種手段是通過政府撥款、財團資助和社會捐助部門等建立基金，如1990年，日本設(shè)立藝術(shù)文化振興基金，由特殊法人日本藝術(shù)文化振興會對各領(lǐng)域的文化藝術(shù)活動進行資助，運營資金約有642億日元，其中政府出資占82.6%。此外，日本財政出資建立產(chǎn)業(yè)海外展開基金，幫助日本文化產(chǎn)業(yè)擴張海外市場。

(二)稅收優(yōu)惠政策

稅收優(yōu)惠歷來是產(chǎn)業(yè)振興的重要手段，歐美國家均采用稅收優(yōu)惠政策促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，且各有特色。[6]多數(shù)國家的常見做法是對文化產(chǎn)業(yè)適用較正常稅率較低的稅率，如加拿大文化產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠則以稅收抵扣為主，優(yōu)惠范圍廣，不同產(chǎn)業(yè)均可享受不同程度的稅收抵扣優(yōu)惠。美國的文化產(chǎn)業(yè)對其成熟的文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)體系的稅收優(yōu)惠是具有特色的，對園內(nèi)從事符合條件的文化產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營等活動給予系列稅收優(yōu)惠。歐美文化產(chǎn)業(yè)發(fā)達國家為提高藝術(shù)家等從業(yè)者的積極性，普遍對個人的文化產(chǎn)業(yè)收入實行高比例特定費用扣除制度，這個費用扣除額最高可達收入的60%。[6]此外,國外文化產(chǎn)業(yè)還大量存在投資抵免、投資抵扣、提高起征點、加計扣除、免稅收入、延期納稅等稅收優(yōu)惠方式。

(三)財政投融資支持政策

文化產(chǎn)業(yè)的財政投融資政策實質(zhì)上是將文化產(chǎn)業(yè)引入市場投融資機制的多元化政策，美國、韓國和英國主要實施這項政策。美國是產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)源地，對文化產(chǎn)業(yè)投融資采用市場主導(dǎo)模式，各類基金廣泛應(yīng)用于文化產(chǎn)業(yè)融資，對文化產(chǎn)業(yè)的資金來源于政府、資本市場和外商直接投資，在此基礎(chǔ)上，吸納整合各種資源支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。韓國則主要運用政府主導(dǎo)模式，政府對文化產(chǎn)業(yè)投入巨額資金，同時引入國外直接投資，每年投資額遞增速度達到35%，同時，成立各種專項資金，如文化產(chǎn)業(yè)振興基金等。英國政府則采用政府陪同資助模式，采用公私合作制模式，引導(dǎo)社會資本資助文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

(四)政府采購政策

政府購買文化產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品是政府推動文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效手段之一，日本是最具有代表性的國家，通過“政府出資搭臺，文化企業(yè)免費唱戲”的營銷模式，將日本的文化產(chǎn)品銷往世界各地，具體而言，就是政府購買優(yōu)秀的文化產(chǎn)品，然后將購買的產(chǎn)品無償提供給發(fā)展中國家使用。此外，還對亞洲國家特別是東亞國家贈送大量書籍，并設(shè)立和擴充日本文化交流設(shè)施和文化研究機構(gòu)等。

四、我國財政促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的建議

我國財政促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得一定成績，但也存在不少問題，按照文化產(chǎn)業(yè)財政政策體系的總體思路和基本原則，進一步完善支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政政策建議如下：

(一)合理制定文化產(chǎn)業(yè)的財政投入政策，創(chuàng)新財政支持方式

針對現(xiàn)行文化產(chǎn)業(yè)部分發(fā)展領(lǐng)域缺乏政策支持，以及財政扶持資金不足等方面的問題，應(yīng)合理制定財政投入政策，加大薄弱環(huán)節(jié)的財政支持力度，設(shè)立綠色文化產(chǎn)業(yè)基金，支持綠色環(huán)保，明確財政專項資金對中小微文化產(chǎn)業(yè)的支持，加大民族地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)的支持，制定經(jīng)營性文化事業(yè)轉(zhuǎn)型扶持政策，引導(dǎo)其向社會企業(yè)發(fā)展。財政支出扶持政策應(yīng)側(cè)重于局部支持和引導(dǎo)，重獎勵而非補助，重政府采購而非政府生產(chǎn)，加大地方政府的支持力度，提高地方政府對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金規(guī)模，適時取消文化事業(yè)建設(shè)費，由各級政府保障，政府扶持資金應(yīng)與社會資本有機結(jié)合，設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)投資基金，拓展融資渠道，引導(dǎo)更多的社會資金投入到文化產(chǎn)業(yè)中，發(fā)揮市場在配置文化資源中的決定性作用。

(二)加大文化產(chǎn)業(yè)財政專項資金規(guī)模，完善專項資金管理制度

我國文化產(chǎn)業(yè)專項資金規(guī)模偏少，扶持力度較弱，有必要加大包括文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金、國家出版基金、“走出去”專項資金等財政專項資金的支持力度，根據(jù)未來文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點，調(diào)整專項資金的使用范圍和方向，使專項資金保持一定的年增長速度，提高資金的支持效果。同時，針對當(dāng)前文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)專項資金使用范圍上存在交叉和管理分散的問題，應(yīng)統(tǒng)籌安排和合理整合各類專項資金，避免資金過于分散即重復(fù)投入等問題，更有效地發(fā)揮各類專項資金的作用，

(三)明確和延續(xù)文化產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，完善政策規(guī)定

目前，我國文化產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策具有時限限制和不穩(wěn)定性，需要對文化產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展的重要階段給予更有力的支持。相對于國外文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，我國文化產(chǎn)業(yè)處于培育和起步階段，需要稅收優(yōu)惠政策給予支持，稅收政策覆蓋面廣，應(yīng)側(cè)重于普惠、公平以及產(chǎn)業(yè)支持，旨在促進競爭，培育市場主體，激發(fā)市場活力，因此，應(yīng)深化營改增改革，完善文化產(chǎn)業(yè)增值稅和營業(yè)稅政策，基于企業(yè)所得稅法優(yōu)惠政策范圍，完善文化產(chǎn)業(yè)所得稅政策，加強文化產(chǎn)業(yè)“走出去”稅收政策，在調(diào)整和完善相關(guān)政策規(guī)定的基礎(chǔ)上，繼續(xù)延續(xù)現(xiàn)有的增值稅優(yōu)惠政策，可設(shè)定較長的優(yōu)惠期，使相關(guān)優(yōu)惠政策長期化和穩(wěn)定化，給產(chǎn)業(yè)發(fā)展賦予穩(wěn)定的稅收預(yù)期和良好的發(fā)展環(huán)境。扶持文化體制改革和發(fā)展的稅收政策的實施，根據(jù)改制中存在的問題，對稅收優(yōu)惠政策進行完善。

(四) 重視文化產(chǎn)業(yè)財政支持的績效考核，細化考核指標

到2020年，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為我國的經(jīng)濟支柱性產(chǎn)業(yè)，如果以文化產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的較低標準5%來計算，則文化產(chǎn)業(yè)的增速需要高達14.66%，[7]因此，發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)是一項艱巨的系統(tǒng)工程，任重而道遠，則圍繞提高資金使用效率為核心的績效考評就顯得尤為關(guān)鍵。2012年，財政部出臺《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃(2012-2015年)》，要求形成體現(xiàn)行業(yè)等方面特點的各類評價標準，這在一定程度上，加快了政府職能轉(zhuǎn)變，重視投入資金的績效考評工作，設(shè)置科學(xué)、合理的評價指標和評價程序，形成全方位、多層次的績效責(zé)任制，提高資金分配使用的透明度和覆蓋面，從而促進文化產(chǎn)業(yè)又快又好的發(fā)展。

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(責(zé)任編輯：王荻)

The Research of Fiscal Policy on China’s Cultural Industry Development

MENG Hua1，WANG Xiao-teng2

(1.School of Humanities and Communication, Shanghai Normal University,Shanghai,200234;2.Institute of Financial Science,Ministry of Finance,Beijing 100042,China)

The cultural industry has been identified as the future development of the pillar industry in China, and the finance is one of the important and effective means to promote the development of cultural industry. Borrowed from the successful experience of developed countries in financial support for the development of cultural industry, it is practically significant for further consummating China to support the development of cultural industries related to fiscal policies.

cultural industry; finance; tax

2015-04-20

孟華, 女，上海師范大學(xué)人文與傳播學(xué)院副教授，博士；王曉騰，男，財政部財政科學(xué)研究所博士研究生。

F812.2；G124

A

1008-2603(2015)03-0092-04