排污權(quán)不是權(quán)利—— 評《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導(dǎo)意見》

邱　本，白　冰(溫州大學(xué)法政學(xué)院，浙江溫州　325035)

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排污權(quán)不是權(quán)利—— 評《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導(dǎo)意見》

邱本，白冰
(溫州大學(xué)法政學(xué)院，浙江溫州325035)

摘要：許多人認(rèn)為排污權(quán)是一種權(quán)利。但基于污染物的性質(zhì)、權(quán)利客體的要求以及污染物減排的目標(biāo)，排污只是一種客觀事實，并不是權(quán)利的依據(jù)，排污權(quán)不是一種權(quán)利。因此，排污權(quán)也不能有償使用和交易，只有如此才能更好地減排。

關(guān)鍵詞：污染；排污權(quán)；減排

一、排污權(quán)不是權(quán)利

在考慮是否將什么確立為權(quán)利時，要考慮權(quán)利的性質(zhì)和要求，并不是隨便什么都可以被確立為權(quán)利的。

權(quán)利是必需的，非必需者無需確立為權(quán)利。權(quán)利或是人性所必需的，如平等、自由等；或是人們生活生產(chǎn)所必需的，如所有權(quán)、債權(quán)等；或是人類政治社會所必需的，如選舉權(quán)、被選舉權(quán)等；權(quán)利是有益的，權(quán)利具有正能量、正效應(yīng)。

對照上述權(quán)利的性質(zhì)和要求，排污權(quán)就不是權(quán)利。因為排污并不是人性所必需的，人性需要無污染的環(huán)境，人性與排污是相斥的；排污也不是人們生活生產(chǎn)所必需的，人們生產(chǎn)生活應(yīng)追求無污染或清潔生產(chǎn)生活，最起碼必須盡量減少排污；排污更不是人類政治社會所必需的，如果不能很好地解決排污問題，將會動搖人類政治社會的基礎(chǔ)；權(quán)利的客體是有益物而不是有害物①排污權(quán)就是排放污染物的權(quán)利, 可偏偏有人將排污權(quán)的客體換成環(huán)境容量. 環(huán)境容量是有限的, 超過了環(huán)境容量就會破壞環(huán)境, 所以要通過行政許可嚴(yán)格限制排污權(quán). 因此, 與其說人們對環(huán)境容量享用什么權(quán)利, 不如直接說在環(huán)境容量有限的情況下, 人們有權(quán)在多大程度上排污.，任何人都不能對有害物享有權(quán)利，如任何人都不能對毒品享有權(quán)利一樣。

2014年8月6日頒發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）規(guī)定：“排污權(quán)是指排污單位經(jīng)核定、允許其排放污染物的種類和數(shù)量”①參見: 國務(wù)院辦公廳. 關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導(dǎo)意見(國辦發(fā)[2014]38 號)[EB/OL]. [2014-10-08]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-08/25/content_9050.htm.，排污權(quán)的客體是污染物，是有害物，嚴(yán)格說來，任何人都不能對排污享有權(quán)利。排污權(quán)不是有益的，而有副（負(fù)）作用，具有負(fù)能量、負(fù)效應(yīng)。只是由于各種原因，目前還無法完全避免排污，不得已，“排污權(quán)以排污許可證形式予以確認(rèn)。”但并不等于說，排污合乎權(quán)利的性質(zhì)和要求，就有權(quán)利依據(jù)，就是一種權(quán)利[1]。

二、排污權(quán)不能出讓及抵押

《意見》認(rèn)為，“建立排污權(quán)有償使用和交易制度，是我國環(huán)境資源領(lǐng)域一項重大的、基礎(chǔ)性的機(jī)制創(chuàng)新和制度改革，是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容，將對更好地發(fā)揮污染物總量控制制度作用，在全社會樹立環(huán)境資源有價的理念，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生積極影響?！边@些都是基于排污是一種權(quán)利而得出的推論。但排污并不是權(quán)利，最起碼不是一般的權(quán)利，不能據(jù)此制定規(guī)則。通過下列論述可以說明，確立排污權(quán)及其有償使用和交易制度，不僅并非有益的機(jī)制創(chuàng)新和制度改革，而且與生態(tài)文明制度建設(shè)是相違背的，結(jié)果不但不能“更好地發(fā)揮污染物總量控制制度作用，在全社會樹立環(huán)境資源有價的理念，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生積極影響”，而且適得其反。

《意見》要求，“嚴(yán)格按照國家確定的污染物減排要求，將污染物總量控制指標(biāo)分解到基層，不得突破總量控制上限?！本唧w要求，“現(xiàn)有排污單位的排污權(quán)，應(yīng)根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、污染物總量控制要求、產(chǎn)業(yè)布局和污染物排放現(xiàn)狀等核定。新建、改建、擴(kuò)建項目的排污權(quán)，應(yīng)根據(jù)其環(huán)境影響評價結(jié)果核定?！边@些說起來容易，但做起來很難。因為這里面不僅有很高的技術(shù)要求，而且有重大的利害關(guān)系，還有復(fù)雜的管理體制，實質(zhì)上很難精確達(dá)到上述要求。如由于技術(shù)要求很高，核定排污權(quán)就很難精確，排污權(quán)不能精確核定，排污權(quán)有償使用和出讓交易就存在弊端。又如管理體制，國家的目標(biāo)應(yīng)從“污染物總量控制”提高為“污染物總量減排”?！兑庖姟返母鞣N制度設(shè)置和具體規(guī)則都是基于“污染物總量控制”做出的，只要“不突破總量控制上限”，核定排污權(quán)就可以出讓、抵押、交易、等等，以至于可以利用一切合法方式以便權(quán)盡其用。但如果著眼于“污染物總量減排”，那么上述制度設(shè)置和具體規(guī)則就不甚適當(dāng)了。而“污染物總量減排”才是排污權(quán)制度和規(guī)則的方向和目標(biāo)。

《意見》規(guī)定，“實行排污權(quán)有償取得”，“排污單位在繳納使用費后獲得排污權(quán)，或通過交易獲得排污權(quán)。排污單位在規(guī)定期限內(nèi)對排污權(quán)擁有使用、轉(zhuǎn)讓和抵押等權(quán)利?！迸盼蹤?quán)的存在是迫不得已，人類迄今為止還不能完全無污染地生產(chǎn)生活，還必須排污才能生產(chǎn)生活，但排污必須予以限制和減少，所以排污權(quán)須經(jīng)行政許可?？梢?，排污權(quán)的權(quán)源是行政許可，而不是有償取得或交易所得，排污權(quán)不是繳費或交易就能獲得的。否則會導(dǎo)致有錢買排污，誰有錢誰就有權(quán)排污，誰越有錢誰就越有權(quán)排污。只要得可償失，排污者就會花錢買排污。雖然排污者自己獲利了，卻把污染排放給了別人、公眾和社會，有些排污給別人、公眾和社會所造成的損失，是排污者根本無法償還的。這也是導(dǎo)致環(huán)境違法成本大大降低、環(huán)境侵權(quán)屢禁不止的重要原因。權(quán)利不能為金錢所買賣，這是權(quán)利的一條原則，也是權(quán)利平等的重要保證。排污權(quán)尤應(yīng)如此。排污單位也不應(yīng)享有在規(guī)定期限內(nèi)對排污權(quán)擁有轉(zhuǎn)讓和抵押等權(quán)利。這樣雖然可以鼓勵排污單位減排，但這同樣可以通過國家財政回購排污權(quán)而達(dá)到，用不著通過排污權(quán)的使用、轉(zhuǎn)讓和抵押去實現(xiàn)。更重要的是，這樣可以禁絕將排污權(quán)轉(zhuǎn)讓和抵押給其他排污單位使用，使其無處可以轉(zhuǎn)讓和抵押排污權(quán)，這樣才能真正減少排污權(quán)的使用和污染物排放量。

《意見》還規(guī)定，排污權(quán)可以出讓，“試點地區(qū)可以采取定額出讓、公開拍賣方式出讓排污權(quán)”。那種體現(xiàn)私人意志、可以自由轉(zhuǎn)讓的是私權(quán)，既然排污權(quán)不是權(quán)利，尤其不是有些人所說的私權(quán)，自然就不能出讓。況且，排污權(quán)是行政核定、許可的，行政核定、許可給誰，就由誰享有，各排污單位的排污權(quán)是相互分離、相互隔絕的，只能獨自享有，不能自行出讓、相互交易，排污單位無權(quán)擅自出讓、交易排污權(quán)。排污權(quán)也不是權(quán)利人（排污單位）自己設(shè)定的，而是國家有關(guān)機(jī)構(gòu)通過對環(huán)境容量精確測算后許可給排污單位的，這種許可權(quán)是特許權(quán)，是不允許轉(zhuǎn)讓的。排污權(quán)之所以要行政許可，根本目的就是為了限制排污權(quán)的轉(zhuǎn)讓[2]。排污權(quán)的轉(zhuǎn)讓不但不能根治環(huán)境問題，而且會惡化環(huán)境問題。因為無論是采取定額出讓還是公開拍賣方式出讓排污權(quán)，都只是在排污單位之間再分配排污權(quán)而已，而且是把排污權(quán)再分配給了那些排污大戶，但國家確定的污染物排放總量并沒有減少，并不能最終減少污染物排放量。差別只是排污權(quán)出讓費的多少，但對于環(huán)境保護(hù)來說，生態(tài)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)效益，排污權(quán)出讓費的多少，不甚重要。與其讓其他排污單位出資購買（受讓）排污權(quán)，不如由國家財政直接回購排污權(quán)，雖然會增加國家的財政負(fù)擔(dān)，但國家在生態(tài)文明建設(shè)方面理應(yīng)承擔(dān)更多更大的責(zé)任。

經(jīng)過行政核定和許可的排污權(quán)，是一個定額，不能超額，可以減額，但剩余的排污權(quán)額度不能出讓。如果出讓的話，排污權(quán)額度并沒有減少，污染物排放量也沒有減少。剩余的排污權(quán)額度應(yīng)該回購，回購款作為對減排單位的獎勵，這樣一方面可以鼓勵排污單位減少排污；另一方面，因排污權(quán)不能出讓，排污單位不能通過金錢在市場上受讓別人的排污權(quán)，這樣就對未減排單位形成倒逼機(jī)制，只能自己減排，不能指望通過受讓別人的排污權(quán)來擴(kuò)大自己的污染物排放量。這樣才能最終凈額減少排污權(quán)和污染物排放量[3]。

三、“富余排污權(quán)”是有害概念

《意見》規(guī)定了“排污權(quán)交易”，還要求“激活交易市場。國務(wù)院有關(guān)部門要研究制定鼓勵排污權(quán)交易的財稅等扶持政策。”而且，“形成‘富余排污權(quán)’參加市場交易；建立排污權(quán)儲備制度，回購排污單位‘富余排污權(quán)’，適時投放市場”。所有這些，動機(jī)都是良好的，目的是鼓勵排污單位減排，但方法欠佳，甚至方向有誤。

這里，《意見》創(chuàng)設(shè)了一個新概念——“富余排污權(quán)”，頗令人費解！事實上，根本就不應(yīng)有什么“富余排污權(quán)”。“富余排污權(quán)”概念本身就自相矛盾，因為排污權(quán)不是越富余越好，而是越稀缺越好，最好是不許可排污權(quán)，排污權(quán)怎么可能富余呢？“富余排污權(quán)”的存在，本身就說明排污權(quán)核定有誤，是核定過多造成的。準(zhǔn)確地說只是“剩余排污權(quán)”，之所以存在“剩余排污權(quán)”，根本原因是排污權(quán)核定不準(zhǔn)確，而且由于各種因素的影響也不可能十分準(zhǔn)確。鑒于排污權(quán)越多，污染物排放量就越大，對環(huán)境的污染就越嚴(yán)重，因此要盡量準(zhǔn)確核定排污權(quán)，是多少就核定多少，與其多核定，不如少核定，盡量不要形成什么“富余排污權(quán)”。將排污權(quán)核定到不可克減的程度，才能最好地發(fā)揮排污權(quán)的作用。一旦發(fā)現(xiàn)排污權(quán)出現(xiàn)剩余，就應(yīng)立即重新核定即減少排污權(quán)，而不是將其出讓、交易?！案挥嗯盼蹤?quán)”是一個有害的概念：一方面，不必要地擴(kuò)大了排污單位的排污權(quán)，增加了污染物排放量；另一方面，國家還得花錢回購“富余排污權(quán)”，給社會和國家造成雙重?fù)p失。而且，“富余排污權(quán)”引人誤解，好像排污權(quán)存在“富余”，誤導(dǎo)人們?nèi)幦「嗟呐盼蹤?quán)，可以花錢去購買排污權(quán)。但事實上，排污權(quán)從來就不是富余的，而是十分緊缺的，排污權(quán)應(yīng)盡可能最小化，最好是不再許可排污權(quán)[4]。之所以要通過行政核定、許可排污權(quán)，最終目的是為了限制、減少乃至取締排污權(quán)，而不是為了充分運用排污權(quán)或用盡排污權(quán)。一旦發(fā)現(xiàn)剩余排污權(quán)，就應(yīng)立即取消、棄用，而不是將其儲備起來，完全沒有必要建立什么“排污權(quán)儲備制度”。當(dāng)排污不再是權(quán)利、無人能夠享有排污權(quán)的時候，才能真正徹底解決環(huán)境污染問題。盡管目前還不能完全如此，但仍然誰也沒有權(quán)利享有富余的排污權(quán)。對于那些“富余排污權(quán)”，不應(yīng)出讓、交易，或者回購后再投放市場，而是回購后就不再使用。這樣才能減少排污權(quán)和污染物排放量，才能更有好地改善環(huán)境質(zhì)量和優(yōu)化環(huán)境資源。如果“富余排污權(quán)”可以出讓、交易的話，排污權(quán)并沒有減少，污染物排放量也不會減少，因而并不能更好地改善環(huán)境質(zhì)量和優(yōu)化環(huán)境資源。

四、“權(quán)利用盡”原則不適用于排污權(quán)

排污權(quán)根源于外部性——環(huán)境的外部性、經(jīng)濟(jì)的外部性，外部性存在的地方，恰恰是市場機(jī)制失靈的地方。排污權(quán)應(yīng)嚴(yán)格限制，不應(yīng)有什么市場，最起碼其市場應(yīng)越小越好，并嚴(yán)格加以管制。企圖通過市場機(jī)制合理配置和高效運行排污權(quán)，以求有效地解決環(huán)境問題，是行不通的。對于排污權(quán)，也談不上“激活交易市場”的問題，激活排污權(quán)交易市場，是為了用盡排污權(quán)，而用盡排污權(quán)，就是最大限度地排污，這與排污權(quán)的宗旨恰相違背，這樣的排污權(quán)就不具有生態(tài)化的價值和功能。排污權(quán)不是權(quán)利，最起碼不是一般的權(quán)利，不能適用一般權(quán)利的邏輯，“權(quán)利用盡”原則不適用于排污權(quán)。排污權(quán)應(yīng)盡量少用，能不用就不用，不能將剩余排污權(quán)用盡，少用不用排污權(quán)才是大用特用排污權(quán)，才是最好地運用排污權(quán)。剩余排污權(quán)，正說明排污單位不需要那么多排污權(quán)，不需要的部分就應(yīng)將其悉數(shù)回購。如果排污單位不需要那么多排污權(quán)，而仍然由其出讓給其他排污單位以運用殆盡，就是人為地擴(kuò)大排污[5]?；刭徟盼蹤?quán)比通過市場出（轉(zhuǎn)）讓、抵押、交易等方式用盡排污權(quán)更能發(fā)揮排污權(quán)的作用，排污權(quán)的根本作用就是限制、減少排污權(quán)，最終達(dá)到減排的目的。因此，對于“富余排污權(quán)”，不應(yīng)進(jìn)行交易，因為交易并沒有減少國家核定的污染物排放總量，而應(yīng)由政府直接回購，將回購款作為對減排單位的獎勵，回購后的“剩余排污權(quán)”不再使用，這樣才能減少國家核定的污染物排放總量。如何準(zhǔn)確核定排污權(quán)并回購剩余排污權(quán)，這才是國務(wù)院有關(guān)部門要研究制定鼓勵排污權(quán)交易的財稅等扶持政策。

隨著人們法律意識的增強(qiáng)，人們已經(jīng)知道而且動不動就“為權(quán)利而斗爭”了，權(quán)利成為了許多新生事物的“準(zhǔn)生證”。但許多人并沒有“認(rèn)真對待權(quán)利”，不是真正創(chuàng)設(shè)權(quán)利而是誤用權(quán)利。如排污權(quán)就是如此，有人甚至認(rèn)為排污權(quán)是一種用益物權(quán)或準(zhǔn)物權(quán)，并套用民法的物權(quán)或準(zhǔn)物權(quán)的概念、理論進(jìn)行了一番似是而非的演繹和闡釋①參見: 高利紅, 余耀軍. 論排污權(quán)的法律性質(zhì)[J]. 鄭州大學(xué)學(xué)報: 哲學(xué)社會科學(xué)版, 2003, (3): 23-33; 鄧海峰.排污權(quán)與不同權(quán)屬之間的效力沖突和協(xié)調(diào)[J]. 清華法學(xué), 2007, (3): 10-21; 鄧海峰, 羅麗. 排污權(quán)制度論綱[J]. 法律科學(xué), 2007, (6): 24-35. 此外, 還有許多人持同樣的觀點.。大前提錯誤，演繹和闡釋不可能正確。必須重申，排污只是不得已而為之，是一種客觀事實，并不具有權(quán)利的性質(zhì)和要求，并不就是權(quán)利，不能將排污權(quán)利化。將排污權(quán)利化，就是權(quán)利的誤用。1986年美國自然資源保護(hù)聯(lián)合會的公益律師、聯(lián)邦環(huán)境局空氣污染處前處長在一次談話中，將美國排污權(quán)制度組成部分的“氣泡”政策稱為允許公司增加污染的一個“騙局”②參見: 王曦. 美國環(huán)境法概論[M]. 武漢: 武漢大學(xué)出版社, 1992: 273.。目前美國已基本廢止排污權(quán)制度。

參考文獻(xiàn)

[1] 李霞, 狄瓊, 樓曉. 排污權(quán)用益物權(quán)性質(zhì)的探討[J]. 生態(tài)經(jīng)濟(jì), 2006, (4): 31-33.

[2] 王清軍. 排污權(quán)初始分配的法律調(diào)控[M]. 北京: 中國社會科學(xué)出版社, 2011: 102-110.

[3] 蔡守秋, 張建偉. 論排污權(quán)交易的法律問題[J]. 河南大學(xué)學(xué)報: 社會科學(xué)版, 2003, (5): 22-24.

[4] 汪勁, 田秦. 綠色正義: 環(huán)境的法律保護(hù)[M]. 廣州: 廣州出版社, 2000: 57.

[5] 王小龍. 排污權(quán)交易研究: 一個環(huán)境法學(xué)的視角[M]. 北京: 法律出版社, 2008: 158.

(編輯：朱選華)

The Emission Rights belong to Anything but Rights—— Comment on The Guidelines of the Compensated Use of Emission Rights and Pilot Work Released by General Office of the State Council

QIU Ben, BAI Bing
(College of Law and Politics, Wenzhou University, Wenzhou, China325035)

Abstract:Emission right is usually regarded as a sort of rights by many people. However, polution discharge is only objective fact instead of the legal ground of rights based on the nature of pollutants, the requirement of object of right and the pollutant reduction targets. Therefore, the use of emission rights can not be paid and traded, only in this way can we fulfil the task of the emission reduction.

Key words:Pollutant; Emission Right; Emission Reduction

基金項目：2011年教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大項目(11JJD820013)

作者簡介：邱本(1966- )，男，江西寧都人，教授，博士，研究方向：法學(xué)

收稿日期：2014-00-00

DOI：10.3875/j.issn.1674-3555.2015.01.006本文的PDF文件可以從xuebao.wzu.edu.cn獲得

中圖分類號：D922.683

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1674-3555(2015)01-0039-05