行政憲制主義視域下的地方食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革

曾 娜

(昆明理工大學(xué) 法學(xué)院，云南 昆明 650500)

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行政憲制主義視域下的地方食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革

曾 娜

(昆明理工大學(xué) 法學(xué)院，云南 昆明 650500)

新一輪的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革，并沒(méi)有呈現(xiàn)出擺脫“為改而改”應(yīng)急式痼疾的明顯跡象，地方層面很快陷入食藥單列模式與市場(chǎng)局模式之爭(zhēng)，《食品安全法》設(shè)想的常態(tài)化監(jiān)管始終未能實(shí)現(xiàn)?？朔Ь车乃悸分?，是引入行政憲制主義概念，從理性工具和商談建構(gòu)兩種范式的構(gòu)造入手，探討地方食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革的方向和思路，使之走向常態(tài)化、持續(xù)化、規(guī)范化。

行政憲制主義；地方食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)；食藥單列；市場(chǎng)局

2013年3月10日公布的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》終結(jié)了食藥領(lǐng)域延續(xù)多年的分段監(jiān)管模式，以國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局為主的全程監(jiān)管體制最終得以確立。為指導(dǎo)地方層面的機(jī)構(gòu)改革，國(guó)務(wù)院隨后出臺(tái)《關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2013〕18號(hào))，要求地方政府原則上參照國(guó)務(wù)院整合食品藥品監(jiān)督管理職能和機(jī)構(gòu)的模式，組建食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。然而，本應(yīng)在2013年年底完成的地方機(jī)構(gòu)改革工作，卻很快陷入食藥單列模式與市場(chǎng)局模式之爭(zhēng) 所謂市場(chǎng)局模式，指的是將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥等市場(chǎng)監(jiān)管部門合并成一個(gè)部門，借此實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管。實(shí)踐中，地方政府一般采取的是工商、質(zhì)監(jiān)、食藥部門的“三合一”模式，也有地方實(shí)行“四合一”(還包括物價(jià)或鹽務(wù)部門)模式。，尤其在十八屆三中全會(huì)后，更是紛爭(zhēng)不斷。一輪輪的機(jī)構(gòu)改革，時(shí)間之長(zhǎng)、過(guò)程之混亂，已經(jīng)超出了決策者和公眾的預(yù)期和忍耐。在這樣的背景下，問(wèn)題已經(jīng)不是如何建立高水平的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而是要逐漸形成對(duì)理想的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的共識(shí)。為使該問(wèn)題意識(shí)得以凸顯，并解決本文關(guān)注的地方食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革的常態(tài)化問(wèn)題，引入“行政憲制主義”概念或許是有意義的。

一、問(wèn)題：“為改而改”、應(yīng)急式的痼疾猶在

從時(shí)間軸上回顧，我國(guó)的食品安全監(jiān)管體制改革，如以2003年國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局的成立為標(biāo)志，迄今已有十余年。其深嵌于我國(guó)總體的機(jī)構(gòu)改革中，與后者相伴隨，艱難前行。這本身就意味著，它絕非一朝一夕、畢其功于一役之事。2013年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的公布，起初印象是食品安全監(jiān)管體制改革終于靠近終點(diǎn)，有望走上常規(guī)之道?？墒?，接下來(lái)的地方改革亂象，再次凸顯長(zhǎng)期以來(lái)存在的“為改而改”、應(yīng)急式的痼疾。

按照國(guó)務(wù)院2013年第18號(hào)文的要求，地方層面的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革只需蕭規(guī)曹隨，依樣組建即可。最初的設(shè)想是在2013年年底，隨著縣一級(jí)機(jī)構(gòu)組建完畢，徹底完成食藥全系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)改革，然而，在這場(chǎng)改革進(jìn)行中，市場(chǎng)局模式橫空出世，深圳、浙江、天津、遼寧、吉林、上海浦東新區(qū)、重慶兩江新區(qū)、武漢東湖新區(qū)等地相繼實(shí)施了市場(chǎng)局改革。[1]最大的震動(dòng)則是作為國(guó)務(wù)院推動(dòng)食藥機(jī)構(gòu)改革的樣本城市的陜西渭南市，2015年初決定將縣級(jí)工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、鹽務(wù)等四個(gè)部門職責(zé)整合，組建市場(chǎng)監(jiān)督管理局。不到兩年時(shí)間，設(shè)置單獨(dú)的食藥監(jiān)管部門的原因真發(fā)生了重大變化、達(dá)到可予廢止的程度，還是本就沒(méi)有必要設(shè)置？頻繁的機(jī)構(gòu)改革并不代表根本的進(jìn)步，反而讓人忘記改革的初衷，重復(fù)陷入“為改而改”的泥沼，呈現(xiàn)在公眾面前的只是部門間的爭(zhēng)權(quán)奪利，食品安全問(wèn)題仍無(wú)改觀。

食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的改革歷史，還或隱或顯地呈現(xiàn)出對(duì)重大食品安全事件的被動(dòng)應(yīng)急式反應(yīng)的表象。例如，三鹿奶粉事件后，2008年11月國(guó)務(wù)院決定將省以下食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)由垂直管理改為地方分級(jí)管理，隨后2009年通過(guò)的《食品安全法》設(shè)立了食品安全委員會(huì)。同樣地，在本輪機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行中，十八屆三中全會(huì)公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“改革市場(chǎng)監(jiān)管體系，實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管”，受此影響，市場(chǎng)局模式頗受青睞，一些地方政府將此看作是對(duì)未來(lái)大部制改革的提前準(zhǔn)備。然而，2014年7月，正準(zhǔn)備在全市8個(gè)中心城區(qū)推廣市場(chǎng)局模式的上海出現(xiàn)“福喜事件”，安徽、河南等地緊急叫停市場(chǎng)局改革。國(guó)務(wù)院辦公廳也在9月28日下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品藥品監(jiān)管體系建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的通知》(國(guó)辦發(fā)明電〔2014〕17號(hào))，提出“進(jìn)行綜合設(shè)置市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革的縣(市、區(qū))要確保食品藥品監(jiān)管能力在監(jiān)管資源整合中得到強(qiáng)化，可根據(jù)工作需要，加掛食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)的牌子?！笨傊?，政府主導(dǎo)的、更多由中央決策層強(qiáng)力推動(dòng)下的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革，在一次次食品安全事件的沖擊下，似乎總有“應(yīng)急式改革”之嫌。

二、立法設(shè)想：走上常態(tài)化監(jiān)管

痼疾早已存在，也早已為決策者認(rèn)識(shí)。為使食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革納入制度化、常規(guī)化軌道，在2013年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案公布后不久，全國(guó)人大常委會(huì)啟動(dòng)《食品安全法》的修訂工作，試圖從法律上鞏固機(jī)構(gòu)改革成果。然而，在一年多的審議過(guò)程中，對(duì)地方食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置，始終未有一致認(rèn)識(shí)。上?！案Ｏ彩录焙蟪雠_(tái)的國(guó)務(wù)院辦公廳第17號(hào)文，在食藥單列模式與市場(chǎng)局模式的選擇上，仍持模糊態(tài)度。為什么在頻繁的機(jī)構(gòu)改革的負(fù)面性已被充分認(rèn)知的背景下，食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革至今不能按照“法治方式”進(jìn)行？欲究個(gè)中原因，回顧和檢視改革的目的指向，是必要的。

食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革，就其本身內(nèi)容而言，主要涉及以下三個(gè)事項(xiàng)：職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制。三者之間彼此牽扯，尤以職責(zé)的確定為根本，包括：一是管轄事項(xiàng)的范圍，這個(gè)問(wèn)題關(guān)乎哪些事項(xiàng)有必要保留在食品安全監(jiān)管部門之手，哪些事項(xiàng)應(yīng)劃歸其他行政部門；二是職責(zé)的配置，在研究框定必要的、合理的管轄事項(xiàng)之同時(shí)，也應(yīng)考慮相伴隨的職責(zé)如何配置，縱向涉及中央與地方之間、地方各級(jí)政府之間的配置，橫向則是政府職能部門之間的配置。常態(tài)化的監(jiān)管要求從管轄事項(xiàng)出發(fā)確定監(jiān)管職責(zé)，在此基礎(chǔ)上考慮內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制，以此為核心而展開(kāi)機(jī)構(gòu)改革，方收事半功倍之效。

以事項(xiàng)為例，食品安全監(jiān)管部門確有不少與其他行政機(jī)關(guān)重疊的管轄事項(xiàng)，尤其與工商、質(zhì)監(jiān)職責(zé)交錯(cuò)最為明顯。2013年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案雖將質(zhì)檢總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)和工商總局的流通環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管職責(zé)劃歸國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，現(xiàn)實(shí)中的職責(zé)交叉仍會(huì)存在，如食品相關(guān)產(chǎn)品的監(jiān)管或間接涉及食品的市場(chǎng)監(jiān)管等。因此，無(wú)論是食藥單列模式，還是市場(chǎng)局模式，都無(wú)法回避與相關(guān)部門的管轄事項(xiàng)的分工，差別無(wú)非在于分工是在機(jī)構(gòu)的外部還是在內(nèi)部。對(duì)于管轄事項(xiàng)和職責(zé)的配置問(wèn)題，必須回溯到食品安全監(jiān)管部門的設(shè)置目的上考慮。以美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局的設(shè)置為例，其前身“農(nóng)業(yè)部化學(xué)局”的主要使命是規(guī)制廠商對(duì)產(chǎn)品的虛假或誤導(dǎo)性陳述，1938年《食品、藥品和化妝品法》的公布，成為一個(gè)標(biāo)志性事件，使之從一個(gè)保護(hù)消費(fèi)者不受欺詐的組織，演變成為社會(huì)進(jìn)步制定科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)。[2]從而，與定位于維護(hù)市場(chǎng)秩序和公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的一般市場(chǎng)監(jiān)管區(qū)別開(kāi)來(lái)，并在政府序列中獲得一個(gè)永久性的位置。

本輪機(jī)構(gòu)改革肇始于加強(qiáng)食品安全監(jiān)管，最初的理想設(shè)計(jì)是用管藥的方法管食品。相比一般商品，食品必須更安全?！白屜M(fèi)者自己決定”或者“讓自由市場(chǎng)自由運(yùn)作”也許對(duì)一般商品行之有效，但對(duì)食品來(lái)說(shuō)卻行不通。就此，食藥單列模式更具合理性。然而，市場(chǎng)局模式在現(xiàn)實(shí)中卻得到地方政府的爭(zhēng)相效仿，雖源于化解現(xiàn)實(shí)編制問(wèn)題的需要，但一定程度上也表明食藥單列模式似乎并不切合地方實(shí)際，以至于改革愿景基本落空。為什么在機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行中，改革的最初目的卻被遺忘？在此，有必要引入“行政憲制主義”概念，從機(jī)構(gòu)情境出發(fā)，合理建構(gòu)、限制食品安全監(jiān)管部門并促使其有效履行職責(zé)。

三、行政憲制主義概念的引入

在當(dāng)今行政國(guó)家，權(quán)力巨大的監(jiān)管機(jī)構(gòu)始終面臨一個(gè)合法性問(wèn)題。依憲治國(guó)要求通過(guò)合理劃分國(guó)家權(quán)力，對(duì)政府行為提供有效的規(guī)范化約束系統(tǒng)，從這個(gè)意義上講，依法行政是依憲治國(guó)的一個(gè)重要內(nèi)容?；趯W(xué)者對(duì)行政機(jī)關(guān)、行政國(guó)家和立憲主義之間交互作用的關(guān)注，產(chǎn)生了行政憲制主義概念。[3]它不僅僅指行政機(jī)關(guān)對(duì)憲法規(guī)范和原則的遵守和貫徹，這樣的理解過(guò)于狹窄；而是指向如何建構(gòu)、限制公共行政并使其負(fù)責(zé)的體系化認(rèn)識(shí)，簡(jiǎn)言之，就是有關(guān)良好公共行政的認(rèn)識(shí)。[4]行政憲制主義代表著憲法發(fā)展的一種特定的合法化形式，相比司法機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)基于其專業(yè)性背景，具有在更細(xì)微的層面上平衡憲法和政策間的沖突的能力，且為公眾參與憲法意義的形成提供潛在機(jī)會(huì)。這些都促使行政機(jī)關(guān)有能力回應(yīng)社會(huì)治理需要，擔(dān)負(fù)起推進(jìn)憲法實(shí)施和保障公民基本權(quán)利的歷史使命。

在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，不時(shí)出現(xiàn)各種食品安全危機(jī)，針對(duì)這些危機(jī)的研究都繞不開(kāi)監(jiān)管體制，這是因?yàn)槿魏挝C(jī)的核心均涉及監(jiān)管機(jī)構(gòu)在識(shí)別、評(píng)估和管理風(fēng)險(xiǎn)上的角色。因此，當(dāng)談到食品安全危機(jī)時(shí)，現(xiàn)有的監(jiān)管體制必然被視為失敗而需要改革，問(wèn)題是應(yīng)當(dāng)采取什么形式的改革。很長(zhǎng)一段時(shí)期，食品安全監(jiān)管體制改革被概念化為科學(xué)與民主在決策中的優(yōu)先性問(wèn)題，如《食品安全法》增設(shè)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，以及《食品安全法(修訂草案二次審議稿)》提出的社會(huì)共治等，可以說(shuō)是科學(xué)進(jìn)路和民主進(jìn)路的不同反映。然而，細(xì)察之下可以發(fā)現(xiàn)，食品安全監(jiān)管并不是簡(jiǎn)單的科學(xué)/民主二元選擇的問(wèn)題，這是因?yàn)閷?duì)科學(xué)民主的理解，必須通過(guò)監(jiān)管機(jī)構(gòu)為中介來(lái)處理，對(duì)二者的需求，實(shí)際上是對(duì)特定公共行政類型的需求。在一個(gè)法治國(guó)家，公共行政承受著合法性赤字，在食品安全監(jiān)管中尤其尖銳，原因主要在于不確定性和高度技術(shù)性問(wèn)題使監(jiān)管過(guò)程非常不透明。在這種情況下，對(duì)于食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的作用和性質(zhì)，有著根本不同的理解。從本質(zhì)上講，這些都是關(guān)于行政憲制主義的爭(zhēng)論，因其涉及到法律在構(gòu)成和限制公共行政上可以而且應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的不同角色。

廣義上看，行政憲制主義有兩種不同的主導(dǎo)范式：理性工具范式(the rational-instrumental paradigm，RI)和商談建構(gòu)范式(the deliberative-constitutive paradigm，DC)。根據(jù)RI范式，公共行政是實(shí)現(xiàn)立法要求的“傳送帶”，相比之下，DC范式將公共行政理解為通過(guò)行使基于協(xié)商的自由裁量權(quán)來(lái)解決問(wèn)題的過(guò)程。二者對(duì)食品安全問(wèn)題的性質(zhì)進(jìn)行了不同的概念化。RI范式下，食品安全問(wèn)題是一個(gè)通過(guò)嚴(yán)格的技術(shù)分析進(jìn)行的內(nèi)部管理，科學(xué)在很大程度上被限定為方法論術(shù)語(yǔ)，行政機(jī)關(guān)依據(jù)經(jīng)科學(xué)和社會(huì)科學(xué)方法驗(yàn)證的事實(shí)來(lái)適用法律。在DC范式，行政機(jī)關(guān)具有廣泛的自由裁量權(quán)，科學(xué)具有更廣泛的含義，包括科學(xué)判斷和專門知識(shí)，而參與的協(xié)商性質(zhì)要求行政機(jī)關(guān)承擔(dān)更顯著的領(lǐng)導(dǎo)角色。[5]可以說(shuō)，商談建構(gòu)范式將大量的權(quán)力交給行政官員，理性工具范式則將大量的權(quán)力賦予科學(xué)分析。以此為視角，可以發(fā)現(xiàn)地方食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)模式之爭(zhēng)中的盲區(qū)。

四、地方食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革的行政憲制主義情境

地方食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，人們不斷反思：究竟什么才是適合當(dāng)下的最佳監(jiān)管模式？食品安全監(jiān)管究竟應(yīng)當(dāng)全覆蓋還是專業(yè)化？在改革陷入僵局的時(shí)候，我們?nèi)绾尾拍芸朔Ь常繖C(jī)構(gòu)改革不可能在真空中運(yùn)行，也不可能簡(jiǎn)單地通過(guò)立法與政策之間的平衡就能解決，相反，爭(zhēng)議背后隱藏著公共行政的合法性問(wèn)題，行政憲制主義的進(jìn)路或許有助于對(duì)機(jī)構(gòu)改革的重新思考。

食藥單列模式以美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局為典型代表，1938年公布的《食品、藥品和化妝品法》要求該機(jī)構(gòu)必須基于科學(xué)證據(jù)從事監(jiān)管，1962年的法律修正導(dǎo)致在監(jiān)管過(guò)程中專家意見(jiàn)讓位于科學(xué)實(shí)驗(yàn)，1970年代后又引入食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，到1981年，該機(jī)構(gòu)已經(jīng)具備了一個(gè)科學(xué)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的大部分核心要素。從上述發(fā)展過(guò)程看，以美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局為參照的食藥單列模式，非常接近行政憲制主義的RI范式，強(qiáng)調(diào)為實(shí)現(xiàn)保障公眾身體健康和生命安全的立法要求，行政機(jī)關(guān)必須基于科學(xué)證據(jù)從事監(jiān)管。正是考慮到在政策制定層面上，食品安全監(jiān)管面臨的主要問(wèn)題是政治、商業(yè)對(duì)科學(xué)的挑戰(zhàn)，我國(guó)設(shè)立了獨(dú)立的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，期望高水平的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)能夠成為其決策的基礎(chǔ)。

然而，若從機(jī)構(gòu)所處的行政環(huán)境入手，食藥單列模式適用于地方時(shí)，有著不同于中央的現(xiàn)實(shí)和法律問(wèn)題，尤其在基層。以首個(gè)完成食藥單列模式改革的甘肅省為例，機(jī)構(gòu)改革后全省食藥系統(tǒng)新增8000多人，其中近2000人是從工商、質(zhì)監(jiān)劃轉(zhuǎn)，其余6000多人是從衛(wèi)生計(jì)生等系統(tǒng)調(diào)劑而來(lái)。[6]甘肅省的情況并不是特例，這是編制硬約束下的必然選擇。毫無(wú)疑問(wèn)，人員專業(yè)性方面的欠缺將嚴(yán)重削弱地方食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的科學(xué)監(jiān)管能力。與此同時(shí)，對(duì)于食品安全這類高社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的公共產(chǎn)品，中央政府卻一再通過(guò)法律和政策文件將監(jiān)管責(zé)任轉(zhuǎn)移給地方，以盡可能降低自身承擔(dān)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，當(dāng)食品安全監(jiān)管責(zé)任層層下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)時(shí)，受經(jīng)費(fèi)、人員的制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)食藥監(jiān)管所根本沒(méi)有精力也沒(méi)有能力承擔(dān)專業(yè)性監(jiān)管。當(dāng)政策執(zhí)行者缺乏動(dòng)力和(或能力)去執(zhí)行政策時(shí)，必然會(huì)通過(guò)各種各樣的變通執(zhí)行來(lái)應(yīng)付差事，而通常最有效也最保險(xiǎn)的手段就是運(yùn)用手中的自由裁量權(quán)對(duì)政策變通執(zhí)行。[7]這些因素共同導(dǎo)致食藥單列模式適用于基層時(shí)，很難實(shí)現(xiàn)RI范式對(duì)科學(xué)監(jiān)管和嚴(yán)格貫徹立法指令的要求。

相形之下，地方機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中出現(xiàn)的市場(chǎng)局模式，在有效控制機(jī)構(gòu)數(shù)和人員編制的同時(shí)，更加切合基層食品安全監(jiān)管工作的需求。我國(guó)基層的食品安全風(fēng)險(xiǎn)大部分是人為的制假售假風(fēng)險(xiǎn)，這和西方國(guó)家主導(dǎo)的技術(shù)性食品安全風(fēng)險(xiǎn)有一定差別，從這個(gè)角度看，監(jiān)管面的全覆蓋要比監(jiān)管的專業(yè)性問(wèn)題更為迫切。而且，上述的風(fēng)險(xiǎn)特質(zhì)，也決定了合并多種市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)的市場(chǎng)局模式，因減少了跨機(jī)構(gòu)間的工作協(xié)調(diào)，更具執(zhí)法效率，較能適應(yīng)執(zhí)法區(qū)域較廣且頗具流動(dòng)性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村的需要。再者，《食品安全法》要求的許可證制度，過(guò)高的進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)人為地將大量零散的小作坊排除出去，脫離了基層實(shí)際，反而鼓勵(lì)了監(jiān)管不作為。多種因素共同促成了基層以調(diào)解為主的辦案方式，科學(xué)證據(jù)只是決策過(guò)程中的一種信息輸入而非決策依據(jù)，執(zhí)法人員需要足夠的裁量權(quán)應(yīng)對(duì)農(nóng)村面臨的工業(yè)化食品和鄉(xiāng)村食品的雙重挑戰(zhàn)。以上分析無(wú)非是要表明，基層食品安全監(jiān)管工作的特點(diǎn)，決定了監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能僅僅根據(jù)科學(xué)證據(jù)和立法指令辦事，而應(yīng)通過(guò)裁量權(quán)的行使以及與利益相關(guān)人的溝通，以持續(xù)性地解決食品安全問(wèn)題。據(jù)此，暗合行政憲制主義DC范式特質(zhì)的市場(chǎng)局模式可能更接近基層的期望。

總之，在選擇采取食藥單列模式還是市場(chǎng)局模式時(shí)，應(yīng)充分考慮機(jī)構(gòu)環(huán)境，大城市與中小城市不同，城市與農(nóng)村也不同。將食藥部門單列，有利于加強(qiáng)專業(yè)性和人才隊(duì)伍建設(shè)，但整體監(jiān)管資源也相對(duì)較弱，協(xié)調(diào)成本會(huì)上升。在省級(jí)層面，因承擔(dān)較多的政策制定職能，且監(jiān)管對(duì)象也多是規(guī)范化的大中型企業(yè)，宜采食藥單列模式，既有利于貫徹各種責(zé)任制形式的要求，也能充分保證科學(xué)原理和立法指令在決策中占有主導(dǎo)地位。統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管有利于不同領(lǐng)域市場(chǎng)監(jiān)管的相互學(xué)習(xí)，如果運(yùn)行得好，可以充實(shí)基層監(jiān)管力量，減少協(xié)調(diào)成本，更適用于執(zhí)法區(qū)域比較分散、以家庭式小作坊為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村。這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置思路，已反映在最近的改革實(shí)踐中。如深圳市早在2009年就組建市場(chǎng)監(jiān)管局，本輪機(jī)構(gòu)改革中，深圳市又將食品安全監(jiān)管職能從市場(chǎng)監(jiān)管局劃轉(zhuǎn)出來(lái)，組建獨(dú)立的食品藥品監(jiān)管局；反之，以農(nóng)村地區(qū)為主的陜西渭南市，則從食藥單列轉(zhuǎn)向市場(chǎng)局模式；云南省在省級(jí)層面采取的是食藥單列模式，但在州市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)準(zhǔn)備將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥部門整合為市場(chǎng)監(jiān)督管理局和市場(chǎng)監(jiān)督管理所?？梢哉f(shuō)，地方食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，承擔(dān)較多政策制定職能的省級(jí)層面趨向于食藥單列模式，地市級(jí)以下尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，則以市場(chǎng)局模式為主導(dǎo)。在此基礎(chǔ)上，基于行政憲制主義的RI范式和DC范式，著力塑造適應(yīng)不同情境的監(jiān)管機(jī)構(gòu)類型，使之有能力應(yīng)對(duì)不同特質(zhì)的食品安全問(wèn)題。

五、結(jié)論

歷時(shí)十多年的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革，既反映了中央對(duì)食品安全問(wèn)題的重視，也反映出這場(chǎng)改革的復(fù)雜性，始終難以形成統(tǒng)一的改革思路。前述對(duì)地方食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置的簡(jiǎn)單勾勒，主要是想表明行政憲制問(wèn)題在機(jī)構(gòu)改革中的關(guān)鍵角色。也就是說(shuō)，基于食品安全問(wèn)題的不確定性、復(fù)雜性以及社會(huì)政治意義上的模糊性，食品安全危機(jī)是不可避免的，在此背景下，機(jī)構(gòu)設(shè)置上沒(méi)有完美的典范存在。分具DC范式和RI范式特質(zhì)的市場(chǎng)局模式和食藥單列模式，也各有自己的長(zhǎng)處和短處。前者強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)需要相當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)，以提高它們有效解決問(wèn)題的能力，但這使權(quán)力濫用的控制變得更加困難；后者承諾問(wèn)責(zé)制和立法控制，但以有效解決問(wèn)題為代價(jià)。盡管這樣的分析可能是令人沮喪的，但這種察覺(jué)很重要，有助于通過(guò)避免毫無(wú)希望地追求食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的完美典范，促進(jìn)更有針對(duì)性的改革。當(dāng)然，更重要的是應(yīng)當(dāng)塑造一種監(jiān)管結(jié)構(gòu)，使科學(xué)與民主形成相互作用的支持與約束，從而保證改革的常態(tài)性、持續(xù)性與規(guī)范性，公眾與企業(yè)都將從中受益。

[1] 袁端端，孫然.市場(chǎng)局橫空出世，食藥改革何去何從？[N].南方周末，2014-08-28.

[3] 沈巋.解困行政審批改革的新路徑[J].法學(xué)研究，2014(2).

[5] Elizabeth Fisher. Food Safety Crises as Crises in Administrative Constitutionalism[J].HealthMatrix:JournalofLaw-Medicine,2010(20).

[6] 蔣昕捷.機(jī)構(gòu)改革三五年后，食品安全亂象將有很大改觀[N].南方周末，2014-08-28.

[7] 劉鵬，劉志鵬.街頭官僚政策變通執(zhí)行的類型及其解釋—基于對(duì)H縣食品安全監(jiān)管執(zhí)法的案例研究[J].中國(guó)行政管理，2014(5).

(責(zé)任編輯：李瀟雨)

Reform of Local Food Safety Regulatory Agencies from the Perspective of Administrative Constitutionalism)

ZENG Na)

(School of Law of Kunming University of Science and Technology, Kunming 650500，China)

A new round of reform on food safety regulatory agencies has not yet shown any obvious sign of breaking itself from the existing pattern of reform for change and accidental response. The local reform soon falls into the disputes between separate food and drug regulatory agency mode and market bureau mode. The normal regulation kequired by The Food Safety Act has failed to achieve. A new approach to overcome the difficulties faced by the reform is to introduce the concept of administrative constitutionalism. Based on the construction of the rational-instrumental and the deliberative-constitutive paradigms, we can analyze the reform direction of local food safety regulatory agencies, so as to normalize and standardize the reform.

administrative constitutionalism; local food safety regulatory agencies; separate food and drug regulatory agency; market bureau

2015-05-27

云南省教育廳科學(xué)研究基金重點(diǎn)項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào)：2014Z033)。

曾娜，女，昆明理工大學(xué)法學(xué)院副教授，博士。

D922.16

A

1008-2603(2015)05-0058-05