非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理研究初探

匡皓

非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理研究初探

匡皓

隨著我國資本項(xiàng)目可兌換的不斷推進(jìn)，非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)規(guī)模、需求日益增長，面對(duì)不同類型的非銀行金融機(jī)構(gòu)，外匯局應(yīng)適時(shí)調(diào)整對(duì)其的管理方式、管理重點(diǎn)，并從有利于投融資便利化的角度考慮對(duì)其實(shí)施管理的制度設(shè)計(jì)，切實(shí)提高管理效率，服務(wù)涉外經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

外匯管理 非銀行金融機(jī)構(gòu) 主體監(jiān)管

一、研究非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理問題的現(xiàn)實(shí)意義

2009年以來，國家外匯管理局對(duì)外匯管理法規(guī)進(jìn)行全面梳理、精簡，行政許可事項(xiàng)大幅減少，外匯管理理念、管理方式逐步轉(zhuǎn)變。而在外匯管理的個(gè)別領(lǐng)域，如在非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理方面，因涉及其他行業(yè)監(jiān)管部門，在法規(guī)清理、規(guī)范管理方面存在較大難度，如何通過審慎界定非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理重點(diǎn)、改進(jìn)管理方式是破解當(dāng)前非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理問題的必然選擇。

一方面，我國資本項(xiàng)目可兌換不斷推進(jìn)，非銀行金融機(jī)構(gòu)參與國際、國內(nèi)兩個(gè)市場的內(nèi)在需求日益強(qiáng)烈，所產(chǎn)生的直接投融資活動(dòng)以及跨境收支行為也日益增多，這迫切要求外匯管理部門從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)國際收支平衡的角度通盤考慮相關(guān)外匯管理問題；另一方面，國家對(duì)政府部門簡政放權(quán)、依法行政的相關(guān)要求，促使外匯管理部門在管理理念、方式上發(fā)生轉(zhuǎn)變，在對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理的問題上，則是要體現(xiàn)精簡行政審批環(huán)節(jié)、流程，并通過事后監(jiān)測分析對(duì)主體實(shí)施監(jiān)督管理的理念、方式。

特別是近些年，非銀行金融機(jī)構(gòu)所涉外匯業(yè)務(wù)呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢(shì)。以湖南為例，2010年以來，保險(xiǎn)公司、證券公司、財(cái)務(wù)公司、融資租賃公司等非銀行金融機(jī)構(gòu)盡管在全轄跨境收支、結(jié)售匯等指標(biāo)中所占比重較小，但呈現(xiàn)逐年上升態(tài)勢(shì)；其跨境收支總額、結(jié)售匯總額絕對(duì)數(shù)也呈現(xiàn)逐年增長趨勢(shì)，個(gè)別指標(biāo)還呈現(xiàn)出爆發(fā)式增長態(tài)勢(shì)。對(duì)此，外匯局也有必要從制度層面考慮對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)的事后監(jiān)管問題。

2011年以來，外匯局在打破現(xiàn)行業(yè)務(wù)條塊管理、簡化賬戶管理、促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面進(jìn)行嘗試，特別是推出了跨國公司外匯資金集中運(yùn)營管理試點(diǎn)政策，這項(xiàng)政策對(duì)于作為某些跨國公司主辦企業(yè)的財(cái)務(wù)公司來說，無疑是賦予其更多資金管理中心的職能。境內(nèi)外成員企業(yè)外匯資金在岸歸集、統(tǒng)一調(diào)度使用，一方面降低了跨國公司集團(tuán)內(nèi)部外匯資金運(yùn)營成本，另一方面也激增了財(cái)務(wù)公司外匯業(yè)務(wù)數(shù)量，這迫切要求外匯局要加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)公司自身資產(chǎn)負(fù)債業(yè)務(wù)以及外匯資金池業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理，也有必要從非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理制度設(shè)計(jì)上予以充分考慮。

二、現(xiàn)行非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理框架及特點(diǎn)

（一）非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理框架

通過對(duì)現(xiàn)行外匯管理以及非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理法規(guī)文件的梳理，目前，對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)的外匯管理主要包括三個(gè)方面：

1、對(duì)中資非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)管理：主要包括對(duì)中資信托投資公司、融資租賃公司、財(cái)務(wù)公司、證券公司、保險(xiǎn)公司和其它金融公司經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)實(shí)施監(jiān)督管理，外匯局具體負(fù)責(zé)對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)的審批、終止、管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和檢查，重點(diǎn)對(duì)證券公司經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)資格，企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)公司即期結(jié)售匯業(yè)務(wù)資格，非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯利潤結(jié)匯，外匯營運(yùn)資金匯兌等實(shí)施管理，相關(guān)管理規(guī)定主要集中于《非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)管理規(guī)定》（〔92〕匯業(yè)發(fā)字第15號(hào)）。

2、外資參股非銀行金融機(jī)構(gòu)所涉外匯管理：目前，對(duì)外資參股非銀行金融機(jī)構(gòu)所涉外匯管理暫無統(tǒng)一管理規(guī)定，外匯局重點(diǎn)對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯資本金賬戶開立，外匯資本金結(jié)匯；外方股東減（撤）資、中方股東受讓外匯股權(quán)購付匯；中方股東向外方股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)結(jié)匯；外方股東利潤境內(nèi)再投資（增資）等進(jìn)行管理，相關(guān)管理規(guī)定散現(xiàn)于外商來華直接投資外匯管理政策以及外匯賬戶、匯兌、劃轉(zhuǎn)管理相關(guān)規(guī)定。

3、非銀行金融機(jī)構(gòu)境外投資、融資所涉外匯管理：目前，對(duì)于非銀行金融機(jī)構(gòu)境外投資、融資所涉外匯管理暫無統(tǒng)一管理規(guī)定，相關(guān)管理規(guī)定散現(xiàn)于境外直接投資、外債、跨境擔(dān)保管理以及外匯賬戶、匯兌、劃轉(zhuǎn)管理等相關(guān)規(guī)定。

（二）非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理特點(diǎn)

由于非銀行金融機(jī)構(gòu)種類繁多，所開展的外匯業(yè)務(wù)差異性大，因此，現(xiàn)行的非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理有如下特點(diǎn)：

1、管理未形成體系。目前，非銀行金融機(jī)構(gòu)行業(yè)主管部門主要包括人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、國資委、發(fā)改委、商務(wù)部、地方金融辦等多個(gè)部門，如融資租賃公司的發(fā)起成立方式不同，涉及的主管部門也不盡相同，銀監(jiān)、商務(wù)、稅務(wù)等部門都有可能成為其主管部門。由于非銀行金融機(jī)構(gòu)所涉行業(yè)主管部門的多樣性，歸口管理的不統(tǒng)一性等諸多因素，致使外匯局對(duì)其外匯業(yè)務(wù)市場準(zhǔn)入、跨境收支等實(shí)施管理上，難以形成管理體系。

2、兩元監(jiān)管模式并存。隨著我國金融行業(yè)逐步對(duì)外開放，外資在金融領(lǐng)域的參與程度、境內(nèi)非銀行金融機(jī)構(gòu)境外投融資需求等日益增長，伴生的外匯業(yè)務(wù)種類繁多且不斷發(fā)生變化，引發(fā)外匯管理問題層出不窮。外匯局對(duì)于部分非銀行金融機(jī)構(gòu)主體，如對(duì)汽車金融公司等的管理理念、方式較為成熟，形成了以主體監(jiān)管為主線的監(jiān)管體系；而對(duì)于部分主體的特定業(yè)務(wù)，如企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)公司即期結(jié)售匯市場準(zhǔn)入（退出），融資租賃公司收取外幣租金、對(duì)外債權(quán)登記等，因其所涉外匯業(yè)務(wù)較為特殊，在對(duì)其的管理方式上往往采取以業(yè)務(wù)行為監(jiān)管為主線的監(jiān)管模式。

3、管理覆蓋面有限。目前，中資非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)市場準(zhǔn)入、外資參股非銀行金融機(jī)構(gòu)所涉外匯業(yè)務(wù)、非銀行金融機(jī)構(gòu)境外投融資等已納入現(xiàn)行外匯管理范疇，但中外合資或外商獨(dú)資的非銀行金融機(jī)構(gòu)其外匯業(yè)務(wù)市場準(zhǔn)入暫未納入。由地方金融辦批準(zhǔn)成立的小額貸款公司、擔(dān)保公司等，其外匯業(yè)務(wù)的市場準(zhǔn)入、外資參股所涉外匯業(yè)務(wù)、境外投資融資管理等暫未明確納入現(xiàn)行外匯管理范疇。

4、管理手段較單一。外匯局除對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)部分主體外匯業(yè)務(wù)市場準(zhǔn)入、因外資參股所涉外匯業(yè)務(wù)、境外投融資等須經(jīng)審批、核準(zhǔn)、登記（備案）外，對(duì)其經(jīng)營的外匯業(yè)務(wù)、外匯資產(chǎn)負(fù)債以及損益等情況持續(xù)監(jiān)管的手段、措施相對(duì)缺乏。

三、亟待解決的幾個(gè)問題

隨著銀行、證券、保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管職能從人民銀行監(jiān)管職能中分離出來，原來由人民銀行制定的，特別是涉及非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理方面的相關(guān)管理規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前實(shí)際情況，一些內(nèi)容有必要進(jìn)行重新修訂或調(diào)整。目前，在完善非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理方面，存在一些問題、難點(diǎn)亟待解決：

1、法規(guī)清理問題。非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理相關(guān)規(guī)定存續(xù)時(shí)間序列長，如對(duì)中資非銀行金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督管理的《非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)管理規(guī)定》是1992年制定的，至今未作修訂或調(diào)整，而后續(xù)的一些相關(guān)規(guī)定隨著國家外匯管理形勢(shì)以及主體業(yè)務(wù)需求的變化不斷充實(shí)、完善，但由于一些基本法規(guī)制定時(shí)涉及其他行業(yè)主管部門，此類法規(guī)的清理存在較大難度。

2、監(jiān)管方式問題。從現(xiàn)行的相關(guān)管理規(guī)定不難看出，外匯局對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)實(shí)施全方位、全流程的監(jiān)管，即包括對(duì)其外匯業(yè)務(wù)市場準(zhǔn)入、外匯業(yè)務(wù)處理、內(nèi)控制度建設(shè)等的監(jiān)督管理。一方面，外匯局在實(shí)施上述全流程監(jiān)管的過程中，積累了大量工作經(jīng)驗(yàn)，并取得了較好監(jiān)管效果，因此，一些觀點(diǎn)認(rèn)為從規(guī)范業(yè)務(wù)發(fā)展、保一方金融平安的角度實(shí)施全方位監(jiān)管很有必要；另一方面，隨著國家資本項(xiàng)目可兌換進(jìn)程加快以及人民幣國際化的提速，一些觀點(diǎn)認(rèn)為外匯管理應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)變理念，調(diào)整管理思路，通過簡化、取消行政審批事項(xiàng)，把外匯管理一線崗位的同志從行政審批等繁瑣的事務(wù)性工作中解脫出來，積極開展事后監(jiān)測分析與業(yè)務(wù)核查。監(jiān)管方式的優(yōu)化并達(dá)成共識(shí)，是解決當(dāng)前對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理問題的關(guān)鍵。

3、監(jiān)管信息采集問題。近些年來，外匯局一直注重業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，國際收支申報(bào)、結(jié)售匯、賬戶等業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)日臻完善，隨著2013年5月推出資本項(xiàng)目信息系統(tǒng)，為非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)管理提供了良好的監(jiān)管平臺(tái)。由于制度框架設(shè)計(jì)問題，業(yè)務(wù)管理需求不明確，如何通過現(xiàn)有系統(tǒng)采集相關(guān)業(yè)務(wù)信息，實(shí)施后續(xù)監(jiān)管是強(qiáng)化對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理的重要環(huán)節(jié)。

4、內(nèi)部協(xié)調(diào)問題。目前，對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)的外匯管理，大部分主體管理權(quán)限歸屬于資本項(xiàng)目外匯管理部門，保險(xiǎn)公司外匯管理歸屬于經(jīng)常項(xiàng)目外匯管理部門，而其他一些可能涉及跨業(yè)務(wù)條線管理的又由綜合管理部門牽頭，這種多頭業(yè)務(wù)管理模式，無疑在管理層面上，特別是在管理制度的調(diào)整、重新設(shè)計(jì)上將增加協(xié)調(diào)成本，不利于管理效率的提升。

四、完善外匯管理框架的初步設(shè)想

按照外匯管理理念、管理方式的調(diào)整思路，即從重審批轉(zhuǎn)變?yōu)橹乇O(jiān)測分析、從重事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)事后管理、從重行為管理轉(zhuǎn)變?yōu)楦訌?qiáng)調(diào)主體管理、從“有罪假設(shè)”轉(zhuǎn)變到“無罪假設(shè)”、從“正面清單”轉(zhuǎn)變到“負(fù)面清單”的外匯管理“五個(gè)轉(zhuǎn)變”，統(tǒng)籌考慮非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理問題，在梳理現(xiàn)行外匯業(yè)務(wù)市場準(zhǔn)入、綜合頭寸管理、匯兌管理等的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一個(gè)涵蓋信托投資公司、融資租賃公司、財(cái)務(wù)公司、證券公司、保險(xiǎn)公司和其它金融公司的外匯業(yè)務(wù)、跨境投融資管理等內(nèi)容的管理框架，統(tǒng)一、規(guī)范對(duì)中、外資機(jī)構(gòu)的管理。

1、管理原則及目標(biāo)。對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)的外匯管理應(yīng)遵循簡化前置管理、拓寬管理覆蓋面、突出事后監(jiān)測分析、強(qiáng)化主體監(jiān)管的原則，以達(dá)到以下目標(biāo)：

（1）簡化事前審批管理。主要是將非銀行金融機(jī)構(gòu)視同一般企業(yè)主體實(shí)施外匯管理，取消其外匯資本金賬戶開立以及賬戶內(nèi)資金結(jié)匯、補(bǔ)充營運(yùn)資金購匯、外資參股所涉相關(guān)外匯業(yè)務(wù)的核準(zhǔn)等。

（2）實(shí)施全面監(jiān)管。一是將中、外資非銀行金融機(jī)構(gòu)以及經(jīng)政府相關(guān)部門批準(zhǔn)設(shè)立的準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)等均納入外匯管理范疇；二是對(duì)上述機(jī)構(gòu)所涉外匯業(yè)務(wù)實(shí)施全面監(jiān)督管理。

（3）開展事后監(jiān)測分析。通過不斷完善現(xiàn)有外匯業(yè)務(wù)系統(tǒng)功能，充分利用系統(tǒng)數(shù)據(jù)對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管指標(biāo)實(shí)施監(jiān)測分析，并對(duì)異常情況進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示。

（4）實(shí)施主體監(jiān)管。打破投資、外債、資本市場等業(yè)務(wù)條線監(jiān)管模式，對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)、跨境投融資等行為實(shí)施監(jiān)管，全面分析、掌握監(jiān)管主體的業(yè)務(wù)合規(guī)性。

2、管理框架初步設(shè)想。筆者認(rèn)為，基于非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理現(xiàn)狀，有必要重新制定統(tǒng)一的規(guī)章制度或辦法，通過簡化、規(guī)范相關(guān)業(yè)務(wù)操作，切實(shí)提升監(jiān)管效率。該項(xiàng)規(guī)章制度或辦法核心內(nèi)容應(yīng)該包括：

（1）外匯業(yè)務(wù)市場準(zhǔn)入管理：主要包括非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)市場準(zhǔn)入（退出）、企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)公司即期結(jié)售匯市場準(zhǔn)入（退出）等業(yè)務(wù)辦理流程、主體資格以及需提交審核資料等。

（2）外匯業(yè)務(wù)管理：主要包括外匯業(yè)務(wù)范圍，對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯賬戶、匯兌管理，跨境投融資管理等原則及相關(guān)要求。

（3）頭寸管理：主要包括結(jié)售匯頭寸等額度管理、監(jiān)管要求。

（4）業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)報(bào)送：主要包括通過銀行向外匯局報(bào)送外匯賬戶、匯兌、跨境收支、境內(nèi)劃轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)的原則、方式以及要求；定期向外匯局系統(tǒng)報(bào)送外匯業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、外匯資產(chǎn)負(fù)債數(shù)據(jù)等。

（5）罰則：對(duì)違反外匯局相關(guān)規(guī)定，如擅自開辦外匯業(yè)務(wù)、未實(shí)施頭寸管理、未向外匯局報(bào)送相關(guān)數(shù)據(jù)等行為應(yīng)明確處罰原則、措施等。

3、實(shí)現(xiàn)措施與建議。

為了進(jìn)一步完善非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理，外匯局應(yīng)明確牽頭部門，組織協(xié)調(diào)相關(guān)制度、措施的制定工作。

（1）關(guān)于外匯業(yè)務(wù)市場準(zhǔn)入問題，一是簡化業(yè)務(wù)申請(qǐng)資料清單，制定統(tǒng)一的外匯業(yè)務(wù)市場準(zhǔn)入要求；二是放寬企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)公司申請(qǐng)即期結(jié)售匯業(yè)務(wù)資格條件中關(guān)于“未存在違反外匯管理法規(guī)行為”“近兩年”的限制性要求。

（2）關(guān)于頭寸管理問題，一是針對(duì)不同主體施行有差別的頭寸管理制度。如保險(xiǎn)公司、證券公司、財(cái)務(wù)公司等，可根據(jù)其外匯業(yè)務(wù)規(guī)模的一定比例測算頭寸額度；如信托投資公司等，可按照其凈資產(chǎn)的一定比例測算頭寸額度。二是外匯局定期對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)的外匯頭寸實(shí)施監(jiān)督管理。

（3）關(guān)于事后監(jiān)管問題，一是外匯局應(yīng)督促非銀行金融機(jī)構(gòu)按要求定期向外匯局系統(tǒng)報(bào)送外匯業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)以及外匯資產(chǎn)、負(fù)債數(shù)據(jù)；二是對(duì)事后監(jiān)測分析發(fā)現(xiàn)的苗頭性問題，建議采取風(fēng)險(xiǎn)提示函、約談相關(guān)負(fù)責(zé)人等方式予以告知；三是通過業(yè)務(wù)核查，發(fā)現(xiàn)的實(shí)質(zhì)性違規(guī)問題，按程序移交外匯檢查部門查處。

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Research on Foreign Exchange Management of Non-banking Financial Institutions

KUANG Hao
Changsha Central Branch,People's Bank of China,Changsha 410000

Along with the continuous improvement of capital account convertibility,foreign exchange business scale and demand of non-banking financial institutions is growing.In the face of different types of non-banking financial institutions,the foreign exchange bureau should adjust its management mode and management focus timely,and consider the system design of itsimplementation managementfrom the view offacilitating theinvestmentand financing,and effectively improve the management efficiency,provide service for foreign economic development.

Foreign Exchange Management,Non-banking Financial Institutions,Subject Supervision

F830

A

匡皓，男，中國人民銀行長沙中心支行經(jīng)濟(jì)師，研究方向：外匯管理；湖南長沙，410005