治理視角下村級(jí)財(cái)務(wù)管理的考量與創(chuàng)新

徐瀟瀟

（華中師范大學(xué) 審計(jì)處，武漢　430079）

治理視角下村級(jí)財(cái)務(wù)管理的考量與創(chuàng)新

徐瀟瀟

（華中師范大學(xué) 審計(jì)處，武漢430079）

當(dāng)下農(nóng)村正處于改革期和轉(zhuǎn)型期，村級(jí)財(cái)務(wù)管理顯得尤為重要。它更加強(qiáng)調(diào)核算與審計(jì)的民主參與、程序規(guī)范、責(zé)任與監(jiān)督、透明合法等價(jià)值理念。這些理念與“治理”所倡導(dǎo)的內(nèi)涵相契合。用“治理”去考量當(dāng)下村級(jí)財(cái)務(wù)管理，對(duì)于各地結(jié)合自身實(shí)際，探索和創(chuàng)新財(cái)務(wù)管理體制具有重要的啟示意義。

治理；村級(jí)財(cái)務(wù)；創(chuàng)新

1987年頒布的《村民委員會(huì)組織法》標(biāo)志著中國農(nóng)村村民自治進(jìn)入制度化運(yùn)作時(shí)期，村民委員會(huì)是農(nóng)村群眾性自治組織，是村民自治的組織基礎(chǔ)，也是村級(jí)財(cái)務(wù)的一級(jí)核算單位。村級(jí)集體財(cái)產(chǎn)是全體村民所有，村民委員會(huì)代表全體村民對(duì)集體資產(chǎn)、集體財(cái)務(wù)進(jìn)行管理。村級(jí)財(cái)務(wù)管理是關(guān)系到基層農(nóng)村群眾根本利益的最直接體現(xiàn)［1］，也是關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要方面。在當(dāng)下我國農(nóng)村社會(huì)進(jìn)入全面改革期，進(jìn)一步加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)管理體制的完善與創(chuàng)新顯得尤為突出和重要。

一、治理視角下村級(jí)財(cái)務(wù)管理的考量

從概念上看，“農(nóng)村財(cái)務(wù)管理”是一種活動(dòng)，它是指對(duì)直接歸農(nóng)民集體占有、管理的各種資產(chǎn)所發(fā)生的一切收入的使用、分配等財(cái)務(wù)活動(dòng)的核算、計(jì)劃、監(jiān)督與控制［2］。它主要有三個(gè)特點(diǎn)：一是集體性與個(gè)體性。村級(jí)財(cái)務(wù)管理的是集體財(cái)產(chǎn)，但它也涉及全體農(nóng)民的根本利益。二是主導(dǎo)性與參與性。村級(jí)財(cái)務(wù)的管理者是村民委員會(huì)，由其主導(dǎo)對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行審計(jì)、核算，但農(nóng)民享有監(jiān)督權(quán)與參與權(quán)。三是過程性與結(jié)果性。集體財(cái)務(wù)管理既涉及對(duì)集體資產(chǎn)或資金的使用及使用過程進(jìn)行的表決和控制，也涉及對(duì)集體財(cái)務(wù)活動(dòng)結(jié)果的監(jiān)督和評(píng)估?？梢哉f，集體財(cái)務(wù)管理關(guān)乎村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，關(guān)乎村民們的根本利益。

村級(jí)財(cái)務(wù)管理涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民主政治進(jìn)程的重要方面，涉及廣大農(nóng)民切身利益，一直受到國家高層的高度關(guān)注和重視?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第八條規(guī)定“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”；2004年，農(nóng)業(yè)部在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)公開和財(cái)務(wù)管理工作的通知》中，提出“必須實(shí)行財(cái)務(wù)公開制度，要做到經(jīng)?；?、制度化、規(guī)范化”；2006年農(nóng)業(yè)部在《農(nóng)村集體財(cái)務(wù)管理規(guī)范化管理辦法》中提出“村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度化、規(guī)范化”的具體要求；2013年中央一號(hào)文件提出“加強(qiáng)農(nóng)村集體‘三資’（資金、資產(chǎn)、資源）管理，同時(shí)根據(jù)農(nóng)村不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)情況探索適合本地區(qū)的財(cái)務(wù)制度”；2015年中央一號(hào)文件提出“健全農(nóng)村集體‘三資’管理監(jiān)督和收益分配制度”。這些政策文件既為村級(jí)財(cái)務(wù)管理提供了合法性基礎(chǔ)，也為完善村級(jí)財(cái)務(wù)管理體制提供了制度性保障。

無論是在概念上還是在政策上，“村級(jí)財(cái)務(wù)管理”的內(nèi)涵與“治理”所倡導(dǎo)的主題是相契合、相一致的。治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。［3］“治理”強(qiáng)調(diào)六個(gè)基本要素：合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效。［4］由于村級(jí)財(cái)務(wù)管理涉及村莊整體利益與全體村民的利益，因此它的核算、審計(jì)和管理就是一種村莊公共性的活動(dòng)。它本身就涵蓋了民主參與、制度規(guī)范、程序合法、使用科學(xué)、責(zé)任監(jiān)督、公開透明、管理有效和接受質(zhì)詢等治理要素。

綜上所述，以“治理”視角對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)管理進(jìn)行考量合乎理論規(guī)范、合乎實(shí)踐要求。在農(nóng)村社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，進(jìn)一步完善和創(chuàng)新村級(jí)財(cái)務(wù)管理對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展及自治開展大有裨益。在實(shí)踐上，它的關(guān)鍵點(diǎn)在于完善村級(jí)財(cái)務(wù)治理體制，它的重點(diǎn)在于創(chuàng)新村級(jí)財(cái)務(wù)治理機(jī)制。在邏輯思維上，“治理”與“創(chuàng)新”是村級(jí)財(cái)務(wù)管理的趨向，“更多地治理，更多地創(chuàng)新，而不是管理”，是改革時(shí)期農(nóng)村村級(jí)財(cái)務(wù)管理活動(dòng)的主題。

二、村級(jí)財(cái)務(wù)管理存在的治理困境及原因

近些年來，隨著新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展以及農(nóng)村社會(huì)綜合改革的推進(jìn)，農(nóng)村社會(huì)呈現(xiàn)出多元化的社會(huì)現(xiàn)象及問題（如空心村、社區(qū)化等）。以往傳統(tǒng)式的村級(jí)財(cái)務(wù)管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并且暴露出眾多弊端。如村級(jí)會(huì)計(jì)賬簿信息不真實(shí)、村集體財(cái)產(chǎn)莫名流失、村級(jí)財(cái)務(wù)不公開、村集體“三資”私人化等現(xiàn)象，在全國各地層出不窮，不但阻礙了新農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)與政治建設(shè)的發(fā)展，而且在一定程度上影響了基層黨群、干群關(guān)系，進(jìn)而破壞農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。［5］

1.現(xiàn)有財(cái)務(wù)模式的主導(dǎo)性、干預(yù)性過強(qiáng)。

整體上看，農(nóng)村村級(jí)財(cái)務(wù)管理模式主要有四種模式：村賬村管、村級(jí)會(huì)計(jì)委派、村賬鄉(xiāng)管、村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理。［6］四種模式雖然管理成本、機(jī)制上各有利弊，但都有一個(gè)共同特征：均有一種向上的傾向性，是一種集體主導(dǎo)式財(cái)務(wù)模式。這種模式忽略了村級(jí)財(cái)務(wù)的基本屬性——集體屬性，導(dǎo)致村級(jí)財(cái)務(wù)在計(jì)劃、核算和審計(jì)中，未能充分采納村民意見，并與村民協(xié)商與互動(dòng)，使村民對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)產(chǎn)生一種模糊的印象。村級(jí)財(cái)務(wù)的集體屬性決定了它的每一個(gè)環(huán)節(jié)都要有村民的參與、協(xié)商與互動(dòng)，“村民知曉且參與村級(jí)財(cái)務(wù)”是培育互動(dòng)式財(cái)務(wù)模式的核心。從“治理”視角看，這方面的問題主要是治理主體的單一性，集體主導(dǎo)下的村級(jí)財(cái)務(wù)模式不利于財(cái)務(wù)的公開、透明以及權(quán)責(zé)對(duì)稱，導(dǎo)致村干部和村民的“三資”觀念不強(qiáng)。

2.村民主體性缺失，財(cái)務(wù)審計(jì)的參與率較低。

徐勇教授認(rèn)為，“作為經(jīng)濟(jì)主體的農(nóng)民，應(yīng)該更加關(guān)注切身利益，關(guān)注村務(wù)管理，關(guān)注基層干部的行為方式，即要求更多的政治參與”。［7］村級(jí)財(cái)務(wù)關(guān)系到村莊的發(fā)展，關(guān)系到每一個(gè)村民的切身利益。理論上說，村民應(yīng)該積極參與村級(jí)財(cái)務(wù)的核算與審計(jì)；但在實(shí)際上，村民的參與率處于較低的水平。在村級(jí)財(cái)務(wù)的管理中，村民的主體性地位缺失導(dǎo)致了較低的參與率。

3.管理機(jī)制不健全，導(dǎo)致村級(jí)財(cái)務(wù)管理混亂。

2013年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)建立健全“農(nóng)村集體財(cái)務(wù)預(yù)決算制度，加強(qiáng)收入管理、開支審批、資源登記等工作”。雖然各村根據(jù)自身實(shí)際進(jìn)行了有益的探索，但還是由于各種因素的影響，使村級(jí)財(cái)務(wù)管理機(jī)制屢屢出現(xiàn)銜接不夠、落實(shí)不到位、脫離實(shí)際等問題，最終導(dǎo)致村級(jí)財(cái)務(wù)管理出現(xiàn)各種混亂現(xiàn)象。根據(jù)調(diào)研經(jīng)歷，農(nóng)村村級(jí)財(cái)務(wù)混亂主要體現(xiàn)有集體資產(chǎn)進(jìn)出登記信息不全、主管村干部隨意報(bào)賬、會(huì)計(jì)記賬不嚴(yán)格、大筆資金不入賬等。村級(jí)財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)不合理，造成了財(cái)務(wù)活動(dòng)的失序狀態(tài)，主要有三方面原因：一是政經(jīng)合一，難以建立完善的財(cái)務(wù)審計(jì)制度。一般來說，村委會(huì)配備專門的會(huì)計(jì)人員，但由于農(nóng)村人才資源的缺乏，常常由村干部兼任，這就導(dǎo)致了農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)的二合一體制，在根源上就難以建立完備的財(cái)務(wù)審計(jì)制度。二是村級(jí)財(cái)務(wù)公開制度、監(jiān)督制度的缺失。在很多農(nóng)村，村級(jí)財(cái)務(wù)公開制度、監(jiān)督制度流于形式，難以常態(tài)化。由于會(huì)計(jì)基礎(chǔ)和素養(yǎng)不高，在村民大會(huì)上提交的審計(jì)賬簿質(zhì)量不高，很多村民看不懂，模糊審計(jì)現(xiàn)象嚴(yán)重。三是“村民監(jiān)督委員會(huì)”等組織尚未建立。在很多農(nóng)村的財(cái)務(wù)管理工作中，并未形成相對(duì)完善的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)狀況缺乏常態(tài)化的審計(jì)監(jiān)督，“內(nèi)部人監(jiān)督財(cái)務(wù)”的狀況比較普遍，無法發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督和民主監(jiān)督的作用，村級(jí)財(cái)務(wù)賬目的透明度低。［8］

4.缺乏有效的監(jiān)管，村級(jí)財(cái)務(wù)透明性較低。

各種政策、文件、法律等為村級(jí)財(cái)務(wù)管理提供了合法性基礎(chǔ)，如何保證村級(jí)財(cái)務(wù)管理的有效性是當(dāng)前村級(jí)財(cái)務(wù)管理的重點(diǎn)。在很多農(nóng)村，村級(jí)財(cái)務(wù)缺乏有效的監(jiān)管，常常導(dǎo)致村集體資產(chǎn)的無形流失、村級(jí)財(cái)務(wù)使用的隨意性較大、村級(jí)財(cái)務(wù)并未發(fā)揮應(yīng)有的作用。監(jiān)管的缺失直接導(dǎo)致村級(jí)財(cái)務(wù)管理秩序的混亂，進(jìn)一步增加了村級(jí)財(cái)務(wù)公開和透明的難度。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多村干部根本無法說出村級(jí)財(cái)務(wù)的收支情況。村級(jí)財(cái)務(wù)治理的民主參與率低、程序不規(guī)范等造成財(cái)務(wù)難以透明化和公開化，更無法對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的使用結(jié)果進(jìn)行有效的監(jiān)管和評(píng)估。

三、創(chuàng)新村級(jí)財(cái)務(wù)治理機(jī)制的建議

村級(jí)財(cái)務(wù)管理目標(biāo)是建立一種責(zé)權(quán)利明晰、民主科學(xué)、規(guī)則完備、運(yùn)作高效的村級(jí)財(cái)務(wù)管理運(yùn)作機(jī)制。因此，村級(jí)財(cái)務(wù)首先是治理，而不是管理。創(chuàng)新村級(jí)財(cái)務(wù)管理機(jī)制要結(jié)合農(nóng)村實(shí)際情況，完善和創(chuàng)新村級(jí)財(cái)務(wù)管理機(jī)制，建立適合不同發(fā)展水平的多樣化的村級(jí)財(cái)務(wù)管理模式。

1.轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新村級(jí)財(cái)務(wù)管理方式。

思想觀念決定行為模式。村級(jí)財(cái)務(wù)管理是村民自治的重要內(nèi)容，其管理方式與農(nóng)村治理方式有著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。創(chuàng)新村級(jí)財(cái)務(wù)管理方式首先要轉(zhuǎn)變觀念。對(duì)于處于改革期和轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村社會(huì)來說，以往傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)管理方式已經(jīng)不能適應(yīng)新時(shí)期的要求。首先，引入治理的理念，在村級(jí)財(cái)務(wù)管理中樹立“參與、責(zé)任、透明、合法”等觀念。村級(jí)財(cái)務(wù)管理是一項(xiàng)公共性活動(dòng)，涉及村集體及全體村民的切身利益。新時(shí)期村級(jí)財(cái)務(wù)管理將更加復(fù)雜和系統(tǒng)，更需要多元化的治理，而不是傳統(tǒng)的簡單的管理。治理視野下的村級(jí)財(cái)務(wù)管理更加強(qiáng)調(diào)村民的參與、財(cái)務(wù)管理的規(guī)范性與合法性、財(cái)務(wù)賬簿的公開與透明、村級(jí)財(cái)務(wù)的責(zé)任制。其次，在轉(zhuǎn)變觀念的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際情況，探索具有自身特色的有效村級(jí)財(cái)務(wù)管理方式。在有些較大的行政村，可以嘗試將村級(jí)財(cái)務(wù)管理權(quán)下放至村民小組，實(shí)行“村小組”一級(jí)的財(cái)務(wù)管理?？梢栽谟袟l件的行政村嘗試建立村民財(cái)務(wù)委員會(huì)，與村委會(huì)、村黨支部并立，實(shí)行“黨務(wù)—行政—財(cái)務(wù)”分開治理，提高效率和公開性。

2.建立民主導(dǎo)向的村級(jí)財(cái)務(wù)管理體制。

村級(jí)財(cái)務(wù)管理問題是農(nóng)村基層民主中的重要一環(huán)，是廣大農(nóng)民最關(guān)心的問題，它影響著農(nóng)村基層民主的發(fā)展，關(guān)系著廣大人民群眾的切身利益。［9］因此，建立民主導(dǎo)向的村級(jí)財(cái)務(wù)管理體制可以促進(jìn)和提升財(cái)務(wù)管理的透明性和公開性。所謂民主導(dǎo)向就是指村級(jí)財(cái)務(wù)管理不僅要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等上級(jí)政府部門負(fù)責(zé)，更重要的是要對(duì)全體村民負(fù)責(zé)，因?yàn)榇寮?jí)財(cái)務(wù)不僅是村集體的財(cái)產(chǎn)，也是全體村民共同擁有、享有的財(cái)產(chǎn)。在財(cái)務(wù)計(jì)算、核算、審計(jì)和評(píng)估中，要吸納村民代表參與，廣泛征求村民們的同意，與全體村民協(xié)商，以互動(dòng)的方式推進(jìn)村級(jí)財(cái)務(wù)的科學(xué)化管理。一是可以加強(qiáng)村民代表大會(huì)、村委會(huì)等組織形式對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的審計(jì)功能，將村級(jí)財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)列為村民代表大會(huì)和年終總結(jié)大會(huì)的重要議程，增強(qiáng)村民們的財(cái)務(wù)審計(jì)能力。二是在行政村或村民小組一級(jí)建立財(cái)務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、財(cái)務(wù)監(jiān)督小組或財(cái)務(wù)監(jiān)督代表等機(jī)制，拓寬民眾參與村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)與核算。三是定期將村級(jí)財(cái)務(wù)予以公開，在村委會(huì)、村中顯要位置予以張榜公布，接受全體村民的監(jiān)督和評(píng)估，并建立日常化的村級(jí)財(cái)務(wù)信訪制度，接受全體村民的質(zhì)詢以及詢問。四是加強(qiáng)村黨支部對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的監(jiān)督功能。建立“村民、村黨支部、財(cái)務(wù)監(jiān)督委員會(huì)”等多元主體的監(jiān)督體系，在參與核算和審計(jì)中強(qiáng)化村級(jí)財(cái)務(wù)管理的民主導(dǎo)向，促進(jìn)其民主化、管理制度化。

3.健全機(jī)制，強(qiáng)化村級(jí)財(cái)務(wù)管理新常態(tài)。

村級(jí)財(cái)務(wù)如果管理得當(dāng)、運(yùn)用科學(xué)，不僅可以提升村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與村莊公共事業(yè)建設(shè)，而且會(huì)提高全體村民的經(jīng)濟(jì)收入及公共利益。這均取決于村級(jí)財(cái)務(wù)管理的制度化與規(guī)范化，它是新時(shí)期農(nóng)村村級(jí)財(cái)務(wù)管理的新趨勢(shì)和新常態(tài)。一是建立健全規(guī)范的賬簿制度。嚴(yán)格按照《會(huì)計(jì)法》，科學(xué)設(shè)立總賬目和明細(xì)賬目，細(xì)化資金流，對(duì)每一筆賬都要詳細(xì)做好賬目，保證賬簿的清晰、仔細(xì)和規(guī)范，同時(shí)要實(shí)行嚴(yán)格的發(fā)票報(bào)賬沖賬制度，杜絕村級(jí)財(cái)務(wù)的私人化、集團(tuán)化。二是建立健全財(cái)務(wù)核算和審計(jì)制度。依托村兩委，建立專門的村級(jí)財(cái)務(wù)核算和審計(jì)組織，定期對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行審計(jì)和檢查，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題。以客觀、公正地評(píng)估村級(jí)財(cái)務(wù)管理能力，提升村級(jí)財(cái)務(wù)評(píng)估的科學(xué)水平。

4.依托村民自治，拓展財(cái)務(wù)管理模式。

我國農(nóng)村實(shí)行村民自治制度，村民委員會(huì)是實(shí)行自治的組織形式。近些年來，廣東清遠(yuǎn)、東莞、佛岡等地積極探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，將村民自治重心下移，開展村民小組自治，并在村民小組一級(jí)設(shè)立村民理事會(huì)、村民議事會(huì)以及財(cái)務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，刺激了村民開展自治的積極性和主動(dòng)性，提升了村民自治的效率。這些有益的嘗試與探索不僅將村民自治推向前進(jìn)，而且推動(dòng)了農(nóng)村民主政治發(fā)展的新高潮，更重要的是將村民自治、村級(jí)財(cái)務(wù)管理、村莊經(jīng)濟(jì)建設(shè)、村莊社會(huì)及生態(tài)治理有機(jī)地連接起來，實(shí)現(xiàn)了聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。可以說，這些地方的有益探索對(duì)于其他地區(qū)的農(nóng)村村級(jí)財(cái)務(wù)管理提供了一種新的模式，即依托于村民自治的探索，拓展財(cái)務(wù)管理的新模式。

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F302.6

A

1671-2862（2015）02-0031-03

2015-01-11

徐瀟瀟，女，湖北宜昌人，碩士研究生，華中師范大學(xué)審計(jì)處職員，研究方向：審計(jì)治理。