論后現(xiàn)代公共行政下的環(huán)境多元治理模式——以復(fù)雜性理論為視角

鄭藝群

(福州大學(xué)法學(xué)院，福建福州350002)

一、風(fēng)險社會、復(fù)雜性理論與環(huán)境危機(jī)之關(guān)聯(lián)

(一)風(fēng)險社會下復(fù)雜性理論之興起

眾所周知，任何一個理論和制度的發(fā)展都和其所處的社會時空條件相契合，環(huán)境法學(xué)亦然。面對全球化進(jìn)程的加快和“全球環(huán)境立法的趨同化”［1］，要確定環(huán)境法學(xué)基本理論和基本制度的發(fā)展方向，在全球社會發(fā)展背景下予以審視顯得尤為必要。隨著21世紀(jì)的到來，烏爾里?！へ惪司媸廊?“世界風(fēng)險社會”已經(jīng)悄然而至，人類社會風(fēng)險已超越地域限制而波及全球。風(fēng)險社會呈現(xiàn)出兩大特征:一是風(fēng)險不斷擴(kuò)展的人為不確定性;二是社會關(guān)系、結(jié)構(gòu)和制度的日趨復(fù)雜化、多元化。現(xiàn)代風(fēng)險表現(xiàn)為災(zāi)難性事件頻發(fā)，如環(huán)境危機(jī)、金融風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險等。這些風(fēng)險產(chǎn)生的結(jié)果多樣、風(fēng)險計算無法操作而導(dǎo)致保險失靈，超出了現(xiàn)代社會的控制能力。現(xiàn)代社會生活中風(fēng)險的廣泛存在，是人類決策與行為，法律、技術(shù)、工業(yè)等各種社會制度共同運(yùn)行的結(jié)果。它使得個體和社會的未來不確定性增大，社會危機(jī)事件頻發(fā)。如今，最具前沿性和最具預(yù)測性的理論，均以如何“控制風(fēng)險”或“與風(fēng)險共舞”作為其前沿理論研究之論題。有專家指出:“關(guān)注中國現(xiàn)實，就是要關(guān)注中國進(jìn)入風(fēng)險社會這一基本現(xiàn)實”［2］。當(dāng)下中國社會面臨的困境是:一方面，風(fēng)險社會已然來臨;另一方面，傳統(tǒng)的治理手段因無法化解風(fēng)險，實現(xiàn)社會和諧而面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

20世紀(jì)70年代，一種用于描述和解讀風(fēng)險社會這一形態(tài)的復(fù)雜性理論與風(fēng)險社會相應(yīng)而生，并在同簡單性理論激烈的爭鳴中蓬勃發(fā)展起來。復(fù)雜性理論以批判西方源遠(yuǎn)流長的簡單性理論為使命，以非線性科學(xué)和自組織理論等為基石，在自然科學(xué)與人文社會科學(xué)之間構(gòu)架“溝通的橋梁”。從歷史淵源上看，西方簡單性理論緣起于德謨克利特，并為牛頓力學(xué)三大定律所演繹，將宇宙視為被線性因果法則所支配。簡單性理論認(rèn)為，只要對于事件初始狀態(tài)有精確的認(rèn)識即可把握事物發(fā)展的軌跡。然而，簡單性理論所描繪的，社會系統(tǒng)將沿著確定性軌跡發(fā)展的“元敘事”圖景，在社會發(fā)展進(jìn)程中逐漸隱沒。當(dāng)環(huán)境污染、礦難和金融風(fēng)暴等大量隨機(jī)的、不確定的、影響社會安全的公共危機(jī)事件此起彼伏、不斷涌現(xiàn)時，風(fēng)險社會悄然來臨。與此同時，在現(xiàn)代物理學(xué)領(lǐng)域，隨著量子力學(xué)的出現(xiàn)，牛頓經(jīng)典物理學(xué)所確定的線性因果法則備受質(zhì)疑。之后，一種以整體為研究目標(biāo)的復(fù)雜性理論先后發(fā)展起來，包括一般系統(tǒng)論、控制論、信息論、混沌理論、耗散結(jié)構(gòu)論、協(xié)同學(xué)、突變論和超循環(huán)論。這些理論無論在縱向還是橫向上均相互繼承、相互促進(jìn)、相互發(fā)展，形成了相互貫通的系統(tǒng)，即:復(fù)雜性理論系統(tǒng)。該理論認(rèn)為，事物是由諸多非線性聯(lián)系要素所構(gòu)成的開放系統(tǒng)。換言之:非線性、自組織、整體性、系統(tǒng)開放性乃是復(fù)雜性理論的基本觀點(diǎn)。如今越來越多的人文學(xué)科，開始以復(fù)雜性理論為視角對該學(xué)科的前沿問題予以分析研究。

(二)復(fù)雜性理論視域下的風(fēng)險社會形態(tài)與環(huán)境危機(jī)

用復(fù)雜性理論來分析風(fēng)險社會時會發(fā)現(xiàn)，其所呈現(xiàn)出來的“不確定性”、“開放性”和“社會演變的非線性”，帶有明顯的復(fù)雜性系統(tǒng)特征。風(fēng)險社會“第一個階段是工業(yè)社會的風(fēng)險，其風(fēng)險是以事故概念為前提的……第二個階段是后工業(yè)社會的風(fēng)險……包括生態(tài)的、經(jīng)濟(jì)的和社會的風(fēng)險在內(nèi)的重大風(fēng)險摧毀了原先的可以計算性。”［3］貝克指出:“(世界)風(fēng)險(社會)概念意味著……一種具有威脅性的未來變成了影響當(dāng)前行為的參數(shù)。”［4］貝克對于風(fēng)險社會階段性劃分，以耗散結(jié)構(gòu)理論和涌現(xiàn)理論來解讀，清晰地揭示了風(fēng)險社會乃是人類社會這一復(fù)雜系統(tǒng)，從近平衡態(tài)向遠(yuǎn)離平衡態(tài)發(fā)展，并向臨界點(diǎn)逼近所呈現(xiàn)出的狀態(tài)①系統(tǒng)科學(xué)理論將開放系統(tǒng)分為三個狀態(tài)，即平衡態(tài)、近平衡態(tài)、遠(yuǎn)離平衡態(tài)。比利時科學(xué)家普里戈金則建立起一種新的關(guān)于非平衡系統(tǒng)自組織理論——耗散結(jié)構(gòu)理論。耗散結(jié)構(gòu)理論可概括為:一個遠(yuǎn)離平衡態(tài)的非線性開放系統(tǒng)(不管是物理的、化學(xué)的、生物的乃至社會的、經(jīng)濟(jì)的系統(tǒng))通過不斷地與外界交換物質(zhì)和能量，在系統(tǒng)內(nèi)部某個參量的變化達(dá)到一定的閾值時，通過漲落，系統(tǒng)可能發(fā)生突變即非平衡相變，由原來的混沌無序狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N在時間上、空間上或功能上的有序狀態(tài)。這種在遠(yuǎn)離平衡的非線性區(qū)形成的新的穩(wěn)定的宏觀有序結(jié)構(gòu)，由于需要不斷與外界交換物質(zhì)或能量才能維持，因此稱之為“耗散結(jié)構(gòu)”(dissipative structure)。。當(dāng)系統(tǒng)從近平衡態(tài)向遠(yuǎn)離平衡態(tài)發(fā)展時，依據(jù)涌現(xiàn)理論②“涌現(xiàn)”理論的主要奠基人約翰.霍蘭德(John Henry Holland)在《涌現(xiàn):從混沌到秩序》一書中這樣描述“混沌”現(xiàn)象:“在復(fù)雜的自適應(yīng)系統(tǒng)中，‘涌現(xiàn)’現(xiàn)象俯拾皆是:螞蟻社群、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)、免疫系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)乃至世界經(jīng)濟(jì)等。但凡一個過程的整體的行為遠(yuǎn)比構(gòu)成它的部分復(fù)雜，皆可稱為‘涌現(xiàn)’?！蓖ǔＵf來，“涌現(xiàn)”指一個系統(tǒng)中個體間預(yù)設(shè)的簡單互動行為所造就的無法預(yù)知的復(fù)雜樣態(tài)的現(xiàn)象。，原先系統(tǒng)隨機(jī)產(chǎn)生的微漲落會不斷涌現(xiàn)出來。(筆者以為，這種不斷涌現(xiàn)的微漲落社會系統(tǒng)表現(xiàn)，則是貝克所稱的風(fēng)險社會第一階段。其風(fēng)險以事故概念為前提，事故發(fā)生在一定的地點(diǎn)、時間、人群中。體現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，呈現(xiàn)的將是點(diǎn)源狀的環(huán)境污染事件頻發(fā))。當(dāng)系統(tǒng)從遠(yuǎn)離平衡態(tài)迫近臨界點(diǎn)(閥值)時，依據(jù)涌現(xiàn)理論，不斷涌現(xiàn)的微漲落會形成巨漲落(筆者以為，這種巨漲落的出現(xiàn)，則是貝克所稱的難以預(yù)料和控制的風(fēng)險社會第二階段，即后工業(yè)社會風(fēng)險，體現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，則表現(xiàn)為氣候變化及生態(tài)災(zāi)難的出現(xiàn))。在風(fēng)險社會的第二階段，環(huán)境危機(jī)日益加劇。面對極具復(fù)雜性的環(huán)境危機(jī)系統(tǒng)問題，采用以簡單性理論為基石的傳統(tǒng)法學(xué)理論，已無力應(yīng)對這些“復(fù)雜性”與“不確定性”。由此，基于復(fù)雜性理論的環(huán)境多元“治理”概念應(yīng)運(yùn)而生。

二、后現(xiàn)代公共行政下環(huán)境多元治理模式之生成

(一)公共行政的后現(xiàn)代轉(zhuǎn)向

西方傳統(tǒng)的公共行政研究，發(fā)端于1887年伍德羅.威爾遜的《行政研究》一文。其構(gòu)筑了一個“國家與行政”、“政治與治理”相分離的管理模式。之后，馬克斯.韋伯將官僚制引入行政管理中，由此，自上而下的官僚科層制職權(quán)管理模式成為公共行政的主流思想。然而，20世紀(jì)60年代以來，隨著西方私營部門的崛起，傳統(tǒng)自上而下的公共行政管理模式，受到了社會強(qiáng)烈的抨擊。因此，新公共管理和新公共服務(wù)理論相繼問世。新公共管理，以經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公共選擇和新制度經(jīng)濟(jì)中的交易成本理論為基石，以重視市場機(jī)制在管理中的運(yùn)用為特色，借鑒了私營部門的管理方法。然而，市場失靈狀況頻發(fā)，社會系統(tǒng)不確定性增加，新公共管理理論無法解決市場失靈問題，由此，基于民主公民權(quán)、組織人本主義和社區(qū)與公民社會理論的一種新公共服務(wù)理論應(yīng)運(yùn)而生。新公共服務(wù)理論用“公共服務(wù)理念”取代原先的“公共管理理念”，注重公共行政領(lǐng)域“服務(wù)”的意識和價值，并將此理念融入到制度構(gòu)建中。公共行政管理遂向更關(guān)注公共利益、公民權(quán)利和民主價值實現(xiàn)的方向發(fā)展。

20世紀(jì)90年代以后，西方社會進(jìn)入了被稱之為信息社會、消費(fèi)社會、媒體社會的“后現(xiàn)代時代”?？萍嫉陌l(fā)展和生產(chǎn)力的變革，使得社會結(jié)構(gòu)隨之變化。以“確定性”和“單一性”為特征的傳統(tǒng)公共行政的價值取向，無法適應(yīng)以“不確定性”、“多元性”為特征的后現(xiàn)代社會之需要。于是，福克斯、米勒和法默爾等公共行政領(lǐng)域?qū)W者，以“后現(xiàn)代主義”思想為衣缽，吸收了量子物理學(xué)、復(fù)雜性理論和哈貝馬斯的協(xié)商交往理論，在公共行政領(lǐng)域掀起了一種全新的理論思潮，即:后現(xiàn)代公共行政。美國公共管理學(xué)者查爾斯·古德賽爾在?？怂?、米勒的代表作《后現(xiàn)代公共行政:話語指向》所作的序言中認(rèn)為，后現(xiàn)代公共行政，“在公共行政管理領(lǐng)域的研究中，就目前來看，它代表了最高水平?！保?］1后現(xiàn)代公共行政以強(qiáng)調(diào)否定性、非中心化、破碎性、反正統(tǒng)性、不確定性、非連續(xù)性和多樣性為特征。由此，行政法的范式亦發(fā)生后現(xiàn)代的轉(zhuǎn)向，即認(rèn)為:“行政的理念以公共行政替代國家行政，行政法的分析視角以行政權(quán)力為中心，轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨怖鏋橹行摹！保?］是故，有學(xué)者稱:“現(xiàn)代行政法的時代已經(jīng)終結(jié)?！保?］后現(xiàn)代公共行政理論，在法學(xué)領(lǐng)域促發(fā)的行政法研究范式向后現(xiàn)代轉(zhuǎn)向，標(biāo)志著符合以處理“多元化”和“復(fù)雜性”社會問題為主旨的行政法時代的誕生。

(二)復(fù)雜性理論與多元治理模式之契合

公共行政概念的出現(xiàn)彌合了自伍德羅·威爾遜以來“國家與行政”、“政治與治理”相分離的管理模式。自20世紀(jì)90年代起，在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)領(lǐng)域，“治理”一詞頻頻亮相，且被西方學(xué)者冠以許多新的含義?！啊卫怼?governance)一詞有‘統(tǒng)治、統(tǒng)治之法、權(quán)勢、支配’之意，是一個內(nèi)涵廣泛的概念。”［8］治理理論創(chuàng)始人之一的詹姆斯·N·羅西瑙在其代表作《沒有政府的治理》中，將治理描述為一種規(guī)則體系和建立該體系的機(jī)制。他認(rèn)為，治理“既包括政府機(jī)制，同時也包含非正式、非政府的機(jī)制?！保?］羅伯特·羅茨在《新的治理》一文指出:與傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”不同，治理乃是“一種新的統(tǒng)治過程，是在社會條件發(fā)生改變的情況下以新的方法來統(tǒng)治社會?！保?0］聯(lián)合國全球治理委員會(Commission Global Governance)1995年發(fā)布的《我們的全球之家》認(rèn)為:“治理強(qiáng)調(diào)的是過程、協(xié)調(diào)、互動及公共部門和私人部門共同參與?！保?1］這種由各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)共同管理事務(wù)的方式即稱之為“多元治理模式”。

筆者以為，后工業(yè)社會風(fēng)險不斷的“涌現(xiàn)”，導(dǎo)致了多元、復(fù)雜和開放的后現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)的形成，由此促發(fā)了多元治理模式的出現(xiàn)。20世紀(jì)60年代之后，隸屬于復(fù)雜性理論的協(xié)同理論，越來越多地被運(yùn)用于復(fù)雜性社會系統(tǒng)之共同決策中。美國社會學(xué)家彼得斯在其《政府未來的治理模式》論著中，提出了構(gòu)建參與式國家的建議。如果從涌現(xiàn)理論來看，開放的社會系統(tǒng)內(nèi)各要素相互作用、共同參與，將會形成如亞里斯多德所言的:“整體大于部分之和”之行為效果。這種開放系統(tǒng)內(nèi)各要素之間的共同參與，是系統(tǒng)在宏觀層次上出現(xiàn)新的、協(xié)同的結(jié)構(gòu)、功能、模式、行為、性質(zhì)及價值的條件。協(xié)同理論同樣表明，對于復(fù)雜性系統(tǒng)有序結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，不一定要通過系統(tǒng)突變的方式重新獲得平衡，也可以通過系統(tǒng)內(nèi)部各要素的協(xié)同動作，導(dǎo)致新的穩(wěn)定態(tài)有序結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)。協(xié)同理論運(yùn)用于公共危機(jī)管理中，將使得那些遠(yuǎn)離平衡態(tài)，看似混亂無序的公共危機(jī)促成人們所期待的新的穩(wěn)定有序結(jié)構(gòu)成為可能。而這一新結(jié)構(gòu)的形成有賴于復(fù)雜社會系統(tǒng)中各主體的協(xié)同合作，這種協(xié)同合作即是多元治理模式，它將成為后現(xiàn)代社會公共危機(jī)管理的主要模式。

(三)復(fù)雜性理論視域下環(huán)境善治的實現(xiàn)

近年來，在極具后現(xiàn)代性的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域③目前有些學(xué)者認(rèn)為環(huán)境法學(xué)領(lǐng)域的“后現(xiàn)代性”研究是不切合實際的。筆者認(rèn)為，“后現(xiàn)代”一詞代表著“多元性”、“不確定性”和“開放性”這些社會特征。近年來，由環(huán)境污染和破壞所導(dǎo)致的環(huán)境風(fēng)險在不斷加大，并導(dǎo)致“不確定”的公共危機(jī)事件頻發(fā)。在《2014年中國法治發(fā)展報告》這本由中國社科院法學(xué)研究所發(fā)布的法治藍(lán)皮書中，梳理了近14年間群體性事件的特點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染在所有萬人以上的群體性事件中占50%，從而得出環(huán)境污染是導(dǎo)致萬人以上群體性事件的主要原因?？梢?，現(xiàn)今中國的環(huán)境問題已經(jīng)具有“復(fù)雜的、不確定的”后現(xiàn)代意味了。因此，環(huán)境法的研究急需汲取這些能夠連接自然科學(xué)與人文科學(xué)并處理后現(xiàn)代問題的復(fù)雜性理論之研究成果。，由環(huán)境污染和環(huán)境破壞所引發(fā)的環(huán)境危機(jī)和群體性事件不降反升，并呈多發(fā)態(tài)勢。是故，在環(huán)境保護(hù)這一彰顯公共利益的領(lǐng)域，采用何種公共管理模式來實現(xiàn)環(huán)境善治成為關(guān)注的論題。眾所周知，環(huán)境糾紛所具有的復(fù)雜性和環(huán)境危機(jī)爆發(fā)的不確定性，使得傳統(tǒng)的以國家行政機(jī)關(guān)為主的公共行政方式無法實現(xiàn)環(huán)境善治。此時，基于復(fù)雜性理論視角下的公共行政理論的后現(xiàn)代轉(zhuǎn)向，為環(huán)境善治提供了新的路徑，即:構(gòu)建由政府主體、私人組織、第三部門及其他社會自治組織共同參與的、行之有效的公共危機(jī)管理機(jī)制，也就是環(huán)境多元治理模式。該模式“嘗試推動公共危機(jī)的分散化治理”［12］，從而為環(huán)境危機(jī)的化解提供了新的途徑。

2002年，可持續(xù)發(fā)展世界首腦會議提出環(huán)境善治思想(Good environmental governance)。會議所簽訂的《約翰內(nèi)斯堡宣言》強(qiáng)調(diào):“良好的管治對實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)至關(guān)重要”。環(huán)境善治，實質(zhì)上就是通過多元治理的方式實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。環(huán)境法學(xué)界長期一致呼吁，要通過立法明確公民參與環(huán)境保護(hù)相關(guān)決策的權(quán)利以實現(xiàn)環(huán)境善治(學(xué)界一般認(rèn)為，環(huán)境公眾參與權(quán)是一種權(quán)利。筆者以為，公眾參與權(quán)的確定是實現(xiàn)環(huán)境多元治理的基礎(chǔ)。故而，該項權(quán)利應(yīng)該被視為一種權(quán)力，這種權(quán)力也是公眾之所以能夠參與環(huán)境治理的法理依據(jù))。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，人們?yōu)榱藨?yīng)對危機(jī)結(jié)社聯(lián)盟并交換著信息，系統(tǒng)能量會流向交換區(qū)域，并通過能量匯集而產(chǎn)生權(quán)能，參與系統(tǒng)交換者成了涌現(xiàn)出的環(huán)境權(quán)能持有者。在此時，利他性的交換行為會涌現(xiàn)出更高的權(quán)能，即:環(huán)境權(quán)力。而自利性的行為涌現(xiàn)出來的權(quán)能則是環(huán)境權(quán)利。故而，當(dāng)“利他性”生態(tài)人參與環(huán)保等社會活動領(lǐng)域時，就會形成環(huán)境權(quán)力。這種具有利他性行為即是中國傳統(tǒng)文化中所稱道的君子之作為?！墩撜Z》記載了孔子對于君子與小人的區(qū)分:“子曰:君子周而不比，小人比而不周”，這里的君子小人是指品德，周比二字，古注或作公私講，或作義利講。此處作公私講，君子辦事，為公，而不為私。平時修養(yǎng)，亦是去其私心，存其公心。此即周而不比。小人辦事，為私，而不為公。無事時，心中所想，也是有私無公?！吧鷳B(tài)人”行為即具有君子“周而不比”的利他性品格，這種“利他性”生態(tài)人的不斷涌現(xiàn)，如環(huán)保社團(tuán)等社會組織和個人參與環(huán)境保護(hù)，將推動環(huán)境多元治理模式之建立。

三、復(fù)雜性理論下環(huán)境多元治理模式之建構(gòu)

(一)環(huán)境多元治理模式建構(gòu)的基石:行政契約

由上可知，根植于復(fù)雜性理論的環(huán)境多元治理模式與后現(xiàn)代行政下對于環(huán)境危機(jī)的管理暗相契合。后現(xiàn)代行政理論正是社會契約在現(xiàn)代行政法領(lǐng)域拓展的結(jié)果。眾所周知，“社會契約論是關(guān)于國家和國家權(quán)力起源的學(xué)說，也是政府行使行政權(quán)和承擔(dān)行政責(zé)任的邏輯起點(diǎn)?！保?3］它為國家和政府權(quán)力的合法性來源提供了理論依據(jù)。通過公民與公民之間訂立契約以及公民與國家之間委托授權(quán)，國家與政府據(jù)此獲得了行政管理的權(quán)力。由此可知，在西方民主政治中，政府責(zé)任賴以存在的基礎(chǔ)乃是權(quán)力的委托—代理關(guān)系，故“社會契約意味著政府在承諾維護(hù)公共利益的基礎(chǔ)上，它擁有了公共權(quán)力……社會契約還意味著公民有服從公共權(quán)力管理的義務(wù)、監(jiān)督與制約公共權(quán)力的權(quán)利?！保?4］10由于政府是獨(dú)立利益實體，權(quán)力容易被濫用，故近現(xiàn)代西方行政法是以“控權(quán)論”和“守夜人角色”為核心的。然而，伴隨市場經(jīng)濟(jì)中“自由主義”的無限擴(kuò)張，具外部性的“公有地”悲劇頻頻發(fā)生。并導(dǎo)致環(huán)境問題的出現(xiàn)和環(huán)境危機(jī)的加劇。故環(huán)境因為具有“不能為人力所控制”的這種物理屬性而無法為民法所調(diào)整。作為私法的民事法律制度亦無法成為保護(hù)環(huán)境之法律工具?！耙虼?，公權(quán)力的介入、行政強(qiáng)制機(jī)制的建立成為了世界各國解決環(huán)境問題的首選?！保?4］10

西方社會依據(jù)“公共財產(chǎn)論”和“公共信托論”獲得了公民環(huán)境利益受托人之資格，由此取得了環(huán)境管理的權(quán)力，并以維護(hù)公眾公共財產(chǎn)和防止環(huán)境污染之名介入企業(yè)生產(chǎn)活動中，并取得了一定的成效。通過前述對于風(fēng)險社會和復(fù)雜性理論的分析可知，公權(quán)力代表著政府與企業(yè)和公眾處于一種“管理與被管理”、“主動與被動”的縱向關(guān)系形態(tài)之中，這種權(quán)力模式可以有效地防止點(diǎn)源式的環(huán)境污染和破壞的發(fā)生，但對于“不確定的”、“后果多樣的”、“風(fēng)險無法計算的”環(huán)境危機(jī)之化解則顯得力不從心。因為“后現(xiàn)代社會”之環(huán)境危機(jī)管理需要橫向的“網(wǎng)絡(luò)治理”模式維護(hù)公共利益。在這種模式中，政府扮演著“履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任之公共服務(wù)提供者”之角色。大家知道，在風(fēng)險社會“回力棒效應(yīng)”廣泛存在，企業(yè)會因為“無知之幕”和“信息不對稱”而缺乏環(huán)境保護(hù)動力，并最終既成為環(huán)境風(fēng)險制造者又成為環(huán)境風(fēng)險的受害人，此時，作為掌握著大量信息資源的政府，其有責(zé)任為企業(yè)傳遞環(huán)境風(fēng)險信息，并“引導(dǎo)企業(yè)在后現(xiàn)代社會和風(fēng)險社會中不僅做一個追求經(jīng)濟(jì)利益的‘經(jīng)濟(jì)人’，也成為一個關(guān)注‘生態(tài)利益’的生態(tài)人?！保?3］故環(huán)境管理要實現(xiàn)從原先的以行政權(quán)力為中心向以環(huán)境公共利益為中心的轉(zhuǎn)變，政府的角色亦從舵手變成了提供服務(wù)者。政府和企業(yè)、公眾也從傳統(tǒng)契約理論中管理與被管理關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦姓跫s中互助、平等關(guān)系，并成為讓“人與生態(tài)”這一共同體系統(tǒng)演變?yōu)楹暧^有序穩(wěn)定結(jié)構(gòu)的貢獻(xiàn)者和服務(wù)者。由此，行政契約也成為了環(huán)境多元治理模式之基石。

(二)環(huán)境多元治理模式建構(gòu)的關(guān)鍵

1.以復(fù)雜性理論匡定環(huán)境善治的價值束:多元參與性、協(xié)同合作性、整體開放性

復(fù)雜性理論對于后現(xiàn)代公共行政下環(huán)境多元治理具有重要的建構(gòu)價值。筆者以為，環(huán)境多元治理模式強(qiáng)調(diào)治理主體的多元性、多元主體之間的協(xié)商合作性及權(quán)力運(yùn)行的整體開放性。其在本質(zhì)上是一種基于關(guān)系主義和復(fù)雜性理論的“網(wǎng)絡(luò)治理”。故應(yīng)以復(fù)雜性理論來匡定環(huán)境善治所追求的價值束，即多元參與性、協(xié)同合作性和整體開放性。其原因在于:首先，與具有“縱向結(jié)構(gòu)”特征的傳統(tǒng)行政管理模式和具有“橫向結(jié)構(gòu)”特征的公共管理、公共服務(wù)模式不同的是，呈“網(wǎng)絡(luò)化”特征的環(huán)境多元治理更加需要多元主體的平等參與、共同關(guān)注。其次，環(huán)境多元治理的成效有賴于多元參與主體之間的協(xié)同合作。多元治理模式更加關(guān)注主體間的交往關(guān)系、協(xié)同關(guān)系以及信息的開放性和信息交互狀況。最后，傳統(tǒng)的治理模式是規(guī)則導(dǎo)向的，其所關(guān)注的是如何保證既定治理規(guī)則在自上而下的“威權(quán)”空間軸上層層傳遞下去。在這樣的模式里，治理規(guī)則的形成與所要治理的問題是處于時空分離的狀態(tài)。

多元治理模式則是問題導(dǎo)向的，其核心是如何通過主體間的交往、協(xié)作、信息交流，在環(huán)境問題(尤其是突發(fā)性的環(huán)境危機(jī))出現(xiàn)時，形成實時的治理方案。在多元治理模式中，治理方案的形成與所要治理的問題基本處于“時空一體”的情境中。由此，治理能力與治理問題共時、同在，并涌現(xiàn)出公共能量場。后現(xiàn)代公共行政代表人物查爾斯.J.?？怂?、休.T.米勒指出:“公共能量場不具有很強(qiáng)的抽象性，它包含著情境、語境及歷史性……能量場概念更強(qiáng)調(diào)一種根本上的相互依賴性，甚至說是一種滲透性?！保?］76可見，這種在多元治理過程中所涌現(xiàn)出來的能量場極具整體開放性。

2.大力培育社會組織以確保治理主體的多元參與性

在后現(xiàn)代公共行政下，環(huán)境善治的實現(xiàn)有賴于治理主體的多元參與性。然而，由于自上而下行政管理模式的長期運(yùn)行，形成了政府管理權(quán)“一支獨(dú)大”的現(xiàn)狀。面對著不斷涌現(xiàn)出的環(huán)境問題和環(huán)境公共危機(jī)，“時空分離”的縱向治理模式亟待轉(zhuǎn)型為“時空一體”、并具有自組織結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)狀多元治理模式。自1994年3月31日，中國第一個在國家民政部注冊成立的民間環(huán)保組織“自然之友“誕生以來，作為多元治理主體的重要力量——環(huán)保NGO等非政府組織，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域發(fā)揮了越來越重要的作用。然而，由于缺乏相關(guān)立法的保障和扶持，環(huán)保NGO的發(fā)展壯大受到了制約。因此，通過立法來支持和大力培育具有環(huán)境多元治理能力的社會組織，已成為能否建構(gòu)環(huán)境多元治理模式的關(guān)鍵。從中國歷史發(fā)展看，傳統(tǒng)社會由于多元鄉(xiāng)族組織的存在而呈現(xiàn)出具有自組織多元治理特征。鄉(xiāng)族是“多層次的多元的錯綜復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，而且具有很強(qiáng)的適應(yīng)性?！保?5］可見，中國具有多元治理的歷史經(jīng)驗。故而，筆者以為，應(yīng)該充分重視和挖掘中國傳統(tǒng)豐富的多元治理經(jīng)驗，并將其運(yùn)用于當(dāng)下的環(huán)境多元治理模式建構(gòu)中。

3.用行政契約、行政協(xié)議規(guī)范權(quán)力和義務(wù)以保障治理過程的協(xié)同合作性

如前所述，行政契約是環(huán)境多元治理模式的基石。在環(huán)境管理中，當(dāng)政府和企業(yè)就實現(xiàn)某一環(huán)保目標(biāo)而簽訂行政契約時，政府的義務(wù)乃是通過為企業(yè)提供相關(guān)技術(shù)援助和信息資源來幫助企業(yè)達(dá)成環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。與傳統(tǒng)的公共行政相比，行政契約中的政府應(yīng)以“幫助者”而非“命令者”的角色出現(xiàn)?！靶姓跫s的訂立傳達(dá)出這樣一種信息，即在風(fēng)險社會中，面對利益多元化趨向，公權(quán)力通過契約方式消弭了公法與私法的鴻溝，模糊了兩者的界限，從而使得公權(quán)私法化，公法與私法將進(jìn)一步融合。其核心要旨就在于要突破傳統(tǒng)契約理論中‘公權(quán)－私權(quán)’二元結(jié)構(gòu)?！保?3］這種更加柔和、富有彈性的行政契約手段能夠促成環(huán)境多元治理主體之間協(xié)同合作關(guān)系的形成。在環(huán)境多元治理模式下政府更多是通過多元方式(不僅僅通過行政權(quán)力的行使)來承擔(dān)責(zé)任，維護(hù)公益。近年來，在環(huán)境管理領(lǐng)域，政府通過與企業(yè)簽訂合同環(huán)境服務(wù)來達(dá)到環(huán)境善治的環(huán)保目標(biāo)已成蔚然之勢④關(guān)于合同環(huán)境服務(wù)，在政策層面，環(huán)保部于2011年4月發(fā)布了《關(guān)于環(huán)保系統(tǒng)進(jìn)一步推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，鼓勵“積極探索合同環(huán)境服務(wù)等新型環(huán)境服務(wù)模式”。2014年3月26日，環(huán)保部科技標(biāo)準(zhǔn)司副司長胥樹凡在第七屆中國環(huán)境產(chǎn)業(yè)大會上表示，國內(nèi)環(huán)境服務(wù)業(yè)未來發(fā)展?jié)摿薮螅畱?yīng)加大環(huán)境服務(wù)購買力度。。筆者以為，通過簽訂行政契約來規(guī)范政府部門之間、政府與企業(yè)之間、政府與社會組織之間的權(quán)力和義務(wù)來保障環(huán)境多元治理過程中的協(xié)同合作性應(yīng)當(dāng)成為未來環(huán)境治理的主要方式⑤近年來，有關(guān)政府間關(guān)系的府際合作理論被廣泛應(yīng)用于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，參見http:∥www.pprd.org.cn/huanbao/200504150515.htm。這些府際合作協(xié)議的簽訂增強(qiáng)了政府間環(huán)境保護(hù)的協(xié)同性。與此同時，政府與企業(yè)之間所簽訂的有關(guān)節(jié)能減排、發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)的行政契約、行政協(xié)議也日益成為解決環(huán)境污染、構(gòu)建生態(tài)文明的重要方式。值得關(guān)注的是，“如今通過與政府簽訂‘協(xié)議保護(hù)’的方式，越來越多的環(huán)保NGO參與到有關(guān)生物多樣性的保護(hù)和治理中。”參見:黃春蕾《我國生態(tài)環(huán)境公私合作治理機(jī)制創(chuàng)新研究——“協(xié)議保護(hù)”的經(jīng)驗與啟示》?！独碚撆c改革》，2011年第5期，第59－62頁。。

4.構(gòu)建交互式、回應(yīng)型的信息交流平臺以實現(xiàn)治理方式的整體開放性

在通過立法來編織一個多元參與、協(xié)同合作的環(huán)境治理“因陀羅網(wǎng)”后，如何制定行之有效的環(huán)境公共政策成為環(huán)境治理成效的關(guān)鍵所在?！肮舱咝纬傻倪^程極為復(fù)雜……這些過程是動態(tài)的、流動的，并且是松散地結(jié)合的?！保?6］由此可知，環(huán)境治理政策和方案的形成具有明顯的非線性機(jī)制特征。筆者認(rèn)為，在這種以非線性機(jī)制為主要特征的環(huán)境多元治理中，必須以復(fù)雜性理論來應(yīng)對不斷涌現(xiàn)的環(huán)境問題和環(huán)境危機(jī)，并形成一個宏觀、穩(wěn)定并具有耗散結(jié)構(gòu)特征的有序結(jié)構(gòu)。在復(fù)雜環(huán)境治理過程中，由于混沌現(xiàn)象和蝴蝶效應(yīng)的廣泛存在，耗散結(jié)構(gòu)對于初始條件高度敏感，故相關(guān)環(huán)境信息能否在多元治理主體間得到及時、完整的傳遞并發(fā)布，直接關(guān)乎環(huán)境治理的成效。然而，在環(huán)境管理過程中，當(dāng)環(huán)境問題爆發(fā)時，地方政府或者企業(yè)往往會為了自身利益而有意識地屏蔽或延遲發(fā)布有關(guān)環(huán)境污染的信息，從而導(dǎo)致環(huán)境危機(jī)向更深更廣的范圍發(fā)展。

依據(jù)復(fù)雜性理論，整體開放性是復(fù)雜社會系統(tǒng)形成宏觀穩(wěn)定結(jié)構(gòu)的重要條件。故要建立一個宏觀穩(wěn)定的環(huán)境多元治理系統(tǒng)，則必須構(gòu)建一個整體開放的管理模式，而加強(qiáng)信息公開、發(fā)布，建構(gòu)一個整體開放、交互回應(yīng)性信息公開、發(fā)布和傳遞平臺，對于該模式的形成以及環(huán)境善治的實現(xiàn)至關(guān)重要。在環(huán)境信息公開法律制度設(shè)計方面，我國僅僅是由環(huán)保部2007年發(fā)文出臺了《環(huán)境信息公開辦法(試行)》，日前，由環(huán)保部起草的《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開暫行辦法》已于2015年1月1日實施。鑒于信息公開在環(huán)境多元治理中的重要性，必須提高環(huán)境信息公開的立法位階，明確并細(xì)化政府和企業(yè)在環(huán)境信息發(fā)布方面的責(zé)任，構(gòu)建交互式回應(yīng)型的環(huán)境信息發(fā)布、交流平臺以實現(xiàn)治理方式的整體開放性⑥2007年2月8日國家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布了《環(huán)境信息公開辦法(試行)》，該辦法自2008年5月1日起施行。該辦法界定了環(huán)境信息包括政府環(huán)境信息和企業(yè)環(huán)境信息。由環(huán)保部起草的《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開暫行辦法》將于2015年1月1日實施，該辦法對于企事業(yè)單位環(huán)境信息公開的事項、公開的方式和程序、獎懲的辦法都做了詳盡的規(guī)定。從域外看，美國制定了《應(yīng)急計劃和團(tuán)體知情權(quán)》來保障公眾的信息知情權(quán)。我國臺灣地區(qū)則有“政府資訊公開法”以及相關(guān)配套的“行政院環(huán)境保護(hù)署及所屬機(jī)構(gòu)提供政府咨詢收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”、“行政院環(huán)境保護(hù)署當(dāng)事人閱覽行政須知”、“個人資料保護(hù)法”形成了較為完善的涵蓋有關(guān)環(huán)境信息公開、發(fā)布、查閱等環(huán)境信息傳遞、交流、回應(yīng)的立法體系。這些環(huán)境信息立法對于今后我國構(gòu)建更加完備的、系統(tǒng)化的環(huán)境信息法律系統(tǒng)具有十分重要的參考價值。。

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