欠發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)的思路探析

朱 磊

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欠發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)的思路探析

朱 磊

（中共亳州市委黨校馬克思主義基本理論教研室，安徽亳州 236800）

推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)，有利于提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和內(nèi)涵，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、擴(kuò)大內(nèi)需和推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。欠發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)存在著資金缺乏、規(guī)劃不科學(xué)、產(chǎn)業(yè)支撐不夠、思想觀念落后、體制改革滯后等制約因素。推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)，要遵循實(shí)事求是的原則，貫徹以人為本、生態(tài)文明、不斷創(chuàng)新的理念，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，進(jìn)行科學(xué)合理的小城鎮(zhèn)規(guī)劃，推進(jìn)社會(huì)保障制度改革，走衛(wèi)星城鎮(zhèn)發(fā)展道路。

欠發(fā)達(dá)地區(qū)；小城鎮(zhèn)建設(shè)；思路探析

推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)，是欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“引擎”，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距的根本舉措，是全面建成小康社會(huì)的重要途徑。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的小城鎮(zhèn)建設(shè)肩負(fù)著重要使命。然而，欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、體制機(jī)制的問(wèn)題，制約了小城鎮(zhèn)健康發(fā)展，影響了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的良性發(fā)展和人民群眾生活水平的提高。本文通過(guò)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)的制約因素的分析，提出加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的思路與對(duì)策，以促進(jìn)小城鎮(zhèn)的健康有序發(fā)展。

小城鎮(zhèn)有狹義和廣義之分，狹義的小城鎮(zhèn)是指除設(shè)市以外的建制鎮(zhèn)，包括縣城。我國(guó)廣義上的小城鎮(zhèn)，除了狹義概念中所指的縣城和建制鎮(zhèn)外，還包括了集鎮(zhèn)?！洞迩f和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》對(duì)集鎮(zhèn)的概念作了明確概括，集鎮(zhèn)是指鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)人民政府所在地和經(jīng)縣級(jí)人民政府確認(rèn)由集市發(fā)展而成的作為農(nóng)村一定區(qū)域經(jīng)濟(jì)、文化和生活服務(wù)中心的非建制鎮(zhèn)。這一概念強(qiáng)調(diào)了小城鎮(zhèn)發(fā)展的動(dòng)態(tài)性和鄉(xiāng)村性，本文采用廣義上的小城鎮(zhèn)概念。

一、欠發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)意義

（一）提高我國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的現(xiàn)實(shí)需要

城市的本質(zhì)內(nèi)涵是使人們的生活更加美好，因此，城鎮(zhèn)化不是目的，只是讓人們生活更加美好的手段。然而，由于一些地方政府對(duì)城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，認(rèn)為城鎮(zhèn)化就是“拉開(kāi)城市框架、擴(kuò)大城市人口規(guī)?！?。地方政府普遍存在著重視大中城市建設(shè)，輕視小城鎮(zhèn)建設(shè)的傾向，使得我國(guó)的城鎮(zhèn)化出現(xiàn)了一些問(wèn)題。一是城市空間擴(kuò)展與人的城鎮(zhèn)化的矛盾。在重視城市空間擴(kuò)展的同時(shí)，忽視人口城鎮(zhèn)化水平的提高。部分城鎮(zhèn)人口僅僅實(shí)現(xiàn)了空間集聚和生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，生活方式并沒(méi)有轉(zhuǎn)變。由于社會(huì)保障制度的不完善，城市中的很多低收入群體沒(méi)有享受到應(yīng)有的社會(huì)保障，沒(méi)有成為真正的城市人，新的城鄉(xiāng)二元矛盾在城鎮(zhèn)內(nèi)出現(xiàn)。二是“城市病”問(wèn)題突出?！俺鞘胁　笔浅擎?zhèn)化的負(fù)效應(yīng)，主要表現(xiàn)為人口膨脹、交通擁堵、房?jī)r(jià)不斷飆升、公共服務(wù)能力不足、生態(tài)惡化和環(huán)境污染加劇等問(wèn)題。這是由于片面強(qiáng)調(diào)發(fā)展大城市造成的，大城市越發(fā)展，人口的過(guò)度膨脹導(dǎo)致公共資源匱乏，進(jìn)而引發(fā)了一系列社會(huì)問(wèn)題。三是城市的發(fā)展定位不準(zhǔn)確。各地在城鎮(zhèn)化過(guò)程中普遍出現(xiàn)了貪大、求洋、迷失自我的現(xiàn)象。很多城市放棄了自己的特色歷史文化，盲目照搬西方城市建筑規(guī)劃，盲目追隨西方大城市發(fā)展模式，這種物質(zhì)層面的膚淺的現(xiàn)代化，導(dǎo)致我國(guó)城市“千城一面”，城市已經(jīng)完全迷失自我。很顯然，這樣的城鎮(zhèn)化并不能提高人民群眾的幸福指數(shù)。因此，要提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和內(nèi)涵，當(dāng)前就要消除以發(fā)展大城市為城鎮(zhèn)化重點(diǎn)的傾向，將城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向中小城市，尤其是注重發(fā)展小城鎮(zhèn)，將發(fā)展小城鎮(zhèn)作為新型城鎮(zhèn)化的重要抓手，盡快打開(kāi)新型城鎮(zhèn)化的困局。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要途徑

城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距不斷擴(kuò)大，城市的發(fā)展像“攤大餅”一樣不斷擴(kuò)張，沒(méi)有考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)的服務(wù)業(yè)、工業(yè)、居住區(qū)的合理布局，更沒(méi)有考慮周邊集鎮(zhèn)的發(fā)展概況，缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略，造成城區(qū)與集鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃不協(xié)調(diào)。由于城鄉(xiāng)二元體制沒(méi)有破除，特別是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、戶籍制度，使得農(nóng)村的生產(chǎn)要素、資源要素不斷流向城市，造成城市與鄉(xiāng)村的差距逐漸擴(kuò)大，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重失衡。只有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，尊重城市與鄉(xiāng)村各自的發(fā)展規(guī)律，不按照城市的標(biāo)準(zhǔn)改造農(nóng)村，保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和生態(tài)特色，才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。小城鎮(zhèn)作為連接城市與鄉(xiāng)村的紐帶，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升，能夠有效帶動(dòng)周邊農(nóng)村發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村的差異化發(fā)展，加速農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的小城鎮(zhèn)通過(guò)利用當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)優(yōu)勢(shì)、資源稟賦，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，形成各具特色的產(chǎn)業(yè)集群，打造“一鎮(zhèn)一品”、“一鎮(zhèn)一業(yè)”的格局，增強(qiáng)了城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的活力，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，創(chuàng)新宏觀調(diào)控的思路和方式，培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的持久動(dòng)力成為必然選擇，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的持久動(dòng)力在于推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)。小城鎮(zhèn)關(guān)聯(lián)度高、影響面大，是連接城鄉(xiāng)和工農(nóng)的紐帶，是農(nóng)村社會(huì)公共產(chǎn)品的供應(yīng)基地和服務(wù)載體。[1]加快小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐，增加對(duì)小城鎮(zhèn)社會(huì)事業(yè)、公共服務(wù)等的投資力度，建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等管理體制和運(yùn)行機(jī)制，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供根本保障。不斷完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)承載功能，加大對(duì)小城鎮(zhèn)的投資力度可以直接拉動(dòng)內(nèi)需。同時(shí)，小城鎮(zhèn)的不斷發(fā)展又能為農(nóng)村富余勞動(dòng)力提供大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，為農(nóng)村人口提供更完善的公共服務(wù)，穩(wěn)定農(nóng)民的收入預(yù)期，增加他們的消費(fèi)欲望，又可進(jìn)一步拉動(dòng)內(nèi)需，最終形成一個(gè)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展與內(nèi)需持續(xù)擴(kuò)大的良性循環(huán)。

（四）推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有力保障

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)改造農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代管理方法管理農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代服務(wù)業(yè)服務(wù)農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代科學(xué)文化知識(shí)提高農(nóng)民的素質(zhì)，小城鎮(zhèn)建設(shè)恰恰能為農(nóng)業(yè)提供技術(shù)指導(dǎo)和金融保險(xiǎn)服務(wù)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律表明，內(nèi)生發(fā)展雖然帶有基礎(chǔ)性和根本性，但外向帶動(dòng)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要途徑，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要與農(nóng)村緊密相連的小城鎮(zhèn)的帶動(dòng)和支撐，才能發(fā)展得好，發(fā)展得快。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這種需要顯得更為迫切。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)落后，城鎮(zhèn)化水平不高，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)缺少城市經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后。大力推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)，能將各種生產(chǎn)要素集聚起來(lái)，推動(dòng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)。大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，有利于節(jié)約集約利用土地，使農(nóng)民人均資源占有量增加，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；蜋C(jī)械化提供條件。小城鎮(zhèn)是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭，有很強(qiáng)的市場(chǎng)拓展能力，能帶動(dòng)一大批農(nóng)產(chǎn)品深加工業(yè)和專業(yè)化農(nóng)副產(chǎn)品市場(chǎng)的發(fā)展壯大，加快傳統(tǒng)的小農(nóng)生產(chǎn)方式向集約化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)化，加快我國(guó)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化步伐。

李克強(qiáng)在國(guó)家糧食局科學(xué)研究院考察調(diào)研時(shí)指出，“推進(jìn)城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民。要走集約、節(jié)能、生態(tài)的新路子，著力提高內(nèi)在承載力，不能人為‘造城'，要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)融合，讓農(nóng)民工逐步融入城鎮(zhèn)。要為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件，提供市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成?！盵2]新型城鎮(zhèn)化要求大中城市、小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，共同促進(jìn)，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、節(jié)約集約、生態(tài)宜居為基本特征，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化。大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，發(fā)揮小城鎮(zhèn)建設(shè)在提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量、縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距、擴(kuò)大內(nèi)需、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等方面的積極作用。

二、欠發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)的制約因素

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的小城鎮(zhèn)建設(shè)存在著很多不利因素，制約了小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展。

一是建設(shè)資金缺乏。建設(shè)資金缺乏是小城鎮(zhèn)建設(shè)的一個(gè)難題。由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，大多數(shù)小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為主體，鎮(zhèn)級(jí)政府的財(cái)政狀況緊張，基本上為“吃飯財(cái)政”，無(wú)法為小城鎮(zhèn)建設(shè)拿出更多的資金。另外，財(cái)政支出的項(xiàng)目較多，財(cái)政支出用在小城鎮(zhèn)建設(shè)的比例也不高。當(dāng)前，全國(guó)范圍內(nèi)僅有浙江、福建、河北部分省份對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)有金融支持，其他省份缺乏對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)的金融支持。銀行信貸款項(xiàng)額度較低，國(guó)家轉(zhuǎn)移支付很少能爭(zhēng)取到較大項(xiàng)目，還出現(xiàn)了小城鎮(zhèn)建設(shè)專項(xiàng)資金被任意挪用的現(xiàn)象。

二是小城鎮(zhèn)規(guī)劃不科學(xué)，缺乏執(zhí)行力。一些小城鎮(zhèn)的規(guī)劃定位不準(zhǔn)，規(guī)劃不細(xì)。特別是一些集鎮(zhèn)建設(shè)，根本就沒(méi)有規(guī)劃。有的小城鎮(zhèn)雖然能夠做到先規(guī)劃，后建設(shè)，但是規(guī)劃設(shè)計(jì)單位沒(méi)有深入實(shí)際調(diào)研，沒(méi)有考慮到小城鎮(zhèn)的資源稟賦、人文歷史、發(fā)展概況等詳細(xì)情況，造成規(guī)劃千篇一律。城鎮(zhèn)規(guī)劃缺乏執(zhí)行力，盡管我國(guó)已經(jīng)制定了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，但是在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，小城鎮(zhèn)規(guī)劃的隨意性大，執(zhí)行力弱，使小城鎮(zhèn)規(guī)劃流于形式，對(duì)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意義不大。

三是缺乏產(chǎn)業(yè)支撐。只有特色產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，才能吸引農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)、居住和生活，從而集聚人口，帶動(dòng)小城鎮(zhèn)的不斷發(fā)展。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的多數(shù)小城鎮(zhèn)缺乏支柱產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，工業(yè)發(fā)展緩慢，二三產(chǎn)業(yè)比例低，農(nóng)民就業(yè)難，缺乏強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)支撐，發(fā)展后勁和動(dòng)力不足，影響了城鎮(zhèn)化動(dòng)力機(jī)制的完善。

四是思想觀念落后。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，不僅經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)落后，人們的思想觀念也相對(duì)保守，普遍存在著認(rèn)識(shí)不足、觀念不新、重視不夠的問(wèn)題，缺乏經(jīng)營(yíng)小城鎮(zhèn)的理念認(rèn)識(shí)、創(chuàng)新認(rèn)識(shí)和工作主動(dòng)性，存在著等、靠、要的思想，過(guò)度依賴于上級(jí)政府的政策和資金支持，極大地制約了小城鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展。

五是體制改革滯后。戶籍管理制度限制了農(nóng)村人口的合理流動(dòng)，現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)制度不利于耕地的流轉(zhuǎn)和農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中人多地少的矛盾無(wú)法得到解決，社會(huì)保障制度的不完善導(dǎo)致進(jìn)城農(nóng)民仍然難以割舍對(duì)土地的依賴，這些都嚴(yán)重影響了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

三、推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)的對(duì)策

（一）把握小城鎮(zhèn)建設(shè)的基本原則和理念

一是遵循實(shí)事求是的原則。城鎮(zhèn)化是一個(gè)自然歷史過(guò)程，推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)，要從實(shí)際出發(fā)，遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，不能不顧實(shí)際亂鋪攤子，大拆大建，盲目攀比。小城鎮(zhèn)建設(shè)一定要和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，不能拔苗助長(zhǎng)，要堅(jiān)持循序漸進(jìn)。一些地區(qū)的小城鎮(zhèn)建設(shè)脫離了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀實(shí)際，經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件不成熟，建設(shè)陷入盲目性，結(jié)果出現(xiàn)了新房漂漂亮亮，街道干干凈凈，人員冷冷清清的尷尬局面，一些新建的街道還出現(xiàn)了“空殼”。因此小城鎮(zhèn)建設(shè)一定要依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀實(shí)際，遵循規(guī)律，因勢(shì)利導(dǎo)，循序漸進(jìn)，逐步完善。

二是樹(shù)立以人為本的理念。發(fā)展小城鎮(zhèn)就是要實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化，要讓人民群眾生活得更美好。小城鎮(zhèn)建設(shè)是一個(gè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)更加協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程，需要對(duì)城鄉(xiāng)各方的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，扭轉(zhuǎn)財(cái)富分配不公的局面。因此，在推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的過(guò)程中，無(wú)論是城鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還是社會(huì)事業(yè)建設(shè)，都應(yīng)體現(xiàn)以人為本。要以提高人民的生活水平為基本宗旨，以群眾利益最大化、政府利益最小化、資本利益合理化為追求目標(biāo)，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展、共同發(fā)展。

三是貫徹生態(tài)文明的理念。黨的十八大報(bào)告指出，建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。必須樹(shù)立尊重自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，貫徹于小城鎮(zhèn)建設(shè)的全過(guò)程。為廣泛吸引投資，一些小城鎮(zhèn)只顧眼前利益，引進(jìn)一些高能耗的企業(yè)，造成資源浪費(fèi)。更有甚者，一些地方政府忽視環(huán)境保護(hù)，引進(jìn)一些污染企業(yè)，給當(dāng)?shù)厝嗣駧?lái)難以彌補(bǔ)的危害。因此要用生態(tài)文明的理念建設(shè)和發(fā)展小城鎮(zhèn)，以緊湊、多樣和低碳為基本的追求目標(biāo)，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，盡可能減少對(duì)自然的干擾和損壞，節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源。[3]

四是貫徹不斷創(chuàng)新的理念。在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈和我國(guó)發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)換的形勢(shì)下，必須把發(fā)展基點(diǎn)放在創(chuàng)新上，形成促進(jìn)創(chuàng)新的體制架構(gòu)，塑造更多依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、更多發(fā)揮先發(fā)優(yōu)勢(shì)的引領(lǐng)型發(fā)展。[4]資金、技術(shù)、人才是區(qū)域經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的三要素。欠發(fā)達(dá)地區(qū)要想實(shí)現(xiàn)趕超式發(fā)展，必須鼓勵(lì)支持創(chuàng)新，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，以創(chuàng)新作為小城鎮(zhèn)建設(shè)的根本動(dòng)力。在產(chǎn)權(quán)制度、投融資體制、分配制度、人才培養(yǎng)引進(jìn)使用機(jī)制等方面進(jìn)行創(chuàng)新。

（二）推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)的路徑

小城鎮(zhèn)建設(shè)可以有效拉動(dòng)內(nèi)需，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供持續(xù)動(dòng)力。推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的小城鎮(zhèn)建設(shè)，要依據(jù)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，整合各種資源，統(tǒng)籌規(guī)劃，共同推進(jìn)。

一是進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃。小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展，首先應(yīng)從規(guī)劃入手，規(guī)劃在發(fā)展中居于龍頭地位，小城鎮(zhèn)的發(fā)展離不開(kāi)規(guī)劃水平的提高。1945年梁思成在重慶《大公報(bào)》“市鎮(zhèn)的體系秩序”一文中說(shuō)：“在今后數(shù)十年間，許多的市鎮(zhèn)農(nóng)村恐怕要經(jīng)歷前所未有的突然發(fā)育，這種發(fā)育，若能預(yù)先計(jì)劃，善于輔導(dǎo)，使市鎮(zhèn)發(fā)展為有秩序的組織體，則市鎮(zhèn)健全，居民安樂(lè)，否則一旦錯(cuò)誤，百年難改，居民將受其害無(wú)窮”。[5]科學(xué)合理的城市規(guī)劃能指導(dǎo)小城鎮(zhèn)和諧發(fā)展，讓城市居民安居樂(lè)業(yè)。由于小城鎮(zhèn)的發(fā)展具有模糊性、開(kāi)放性和非理性化，小城鎮(zhèn)規(guī)劃時(shí)，要注意其動(dòng)態(tài)性。小城鎮(zhèn)規(guī)劃的動(dòng)態(tài)性主要體現(xiàn)為，在規(guī)劃實(shí)施中，在小城鎮(zhèn)各組成要素的協(xié)調(diào)作用下，它能適應(yīng)小城鎮(zhèn)發(fā)展的不斷變化著的要求，并在不定性產(chǎn)生的情況下仍能使規(guī)劃的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。[6]

欠發(fā)達(dá)地區(qū)的小城鎮(zhèn)普遍存在著環(huán)境差、建筑亂、公共設(shè)施滯后、產(chǎn)業(yè)布局混亂等現(xiàn)象，究其原因是沒(méi)有進(jìn)行科學(xué)合理的統(tǒng)籌規(guī)劃。首先要根據(jù)對(duì)小城鎮(zhèn)的定位來(lái)保證規(guī)劃的科學(xué)性。小城鎮(zhèn)是連接農(nóng)村和城市的橋梁和紐帶，小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)著力于服務(wù)“三農(nóng)”問(wèn)題。鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展，應(yīng)當(dāng)結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)先安排供水、排水、供電、供氣、道路、通信、廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施和學(xué)校、衛(wèi)生院、文化站、幼兒園、福利院等公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，為周邊農(nóng)村提供服務(wù)。[7]所以要按照城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標(biāo)，在規(guī)劃上確定小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)格局、發(fā)展布局、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模等。要依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨(dú)特風(fēng)光推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)，讓小城鎮(zhèn)融入到大自然中，“讓居民望得見(jiàn)山，看得見(jiàn)水，記得住鄉(xiāng)愁?！痹谝?guī)劃的過(guò)程中，做到科學(xué)布局、節(jié)約資源、集約發(fā)展，做到動(dòng)態(tài)性、超前性、科學(xué)性、合理性。其次，加強(qiáng)對(duì)小城鎮(zhèn)規(guī)劃的監(jiān)督。完善小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)制，保障規(guī)劃的科學(xué)實(shí)施。最后，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃。要確保規(guī)劃的嚴(yán)肅性和強(qiáng)制性，相關(guān)部門(mén)要嚴(yán)格按照規(guī)劃進(jìn)行小城鎮(zhèn)建設(shè)。科學(xué)合理的規(guī)劃應(yīng)該得到遵守，不能隨地方領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，隨地方領(lǐng)導(dǎo)人意志的改變而改變。對(duì)違反規(guī)劃的建設(shè)行為，要依照法律嚴(yán)格查處，確保規(guī)劃的有效實(shí)施。

二是改革小城鎮(zhèn)建設(shè)的投融資體制。無(wú)論是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是社會(huì)事業(yè)發(fā)展，都需要大量的資金，而大多數(shù)小城鎮(zhèn)無(wú)法提供大量的資金，特別是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)。因此，解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)資金短缺的問(wèn)題，必須建立多元化、高效化、市場(chǎng)化的投融資渠道，吸引民間資本參與小城鎮(zhèn)建設(shè)及投資經(jīng)營(yíng)。運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行方式，發(fā)揮財(cái)政資金和財(cái)政政策的導(dǎo)向作用，通過(guò)制定投資誘導(dǎo)政策，采取擔(dān)保、貼息、補(bǔ)貼等辦法，鼓勵(lì)企業(yè)、個(gè)人以多種方式參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理。逐步建立健全以政府投資拉動(dòng)社會(huì)投資的新型多元化投資機(jī)制，形成包括政府、企業(yè)、個(gè)人在內(nèi)的多元投資格局，推動(dòng)社會(huì)資金不斷流入小城鎮(zhèn)。

在加強(qiáng)財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的同時(shí)，對(duì)于供水、供電、通訊、燃?xì)獾染邆渥载?fù)盈虧條件的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目以及部分文化教育事業(yè)，可以根據(jù)“誰(shuí)投入、誰(shuí)受益”的原則，鼓勵(lì)建立有償使用和合理的收費(fèi)制度，解決投資者投資回報(bào)問(wèn)題。鼓勵(lì)村集體和企業(yè)投資各類市場(chǎng)、商業(yè)街等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。制定有利于小城鎮(zhèn)發(fā)展的稅收體系，合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的固定財(cái)政收入，全額返還土地出讓金，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的財(cái)政實(shí)力。創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，政府按照相關(guān)制度法規(guī)向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，廣泛吸引社會(huì)資本的參與。

三是發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)，不僅僅是擴(kuò)大城市化規(guī)模，更重要的是要引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)工作生活，從而提高他們的生活水平，實(shí)現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村的和諧發(fā)展。從這個(gè)意義上說(shuō)，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，必須發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的條件下，具有堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)支撐是小城鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。吸納大中城市梯次轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)和依靠自身資源優(yōu)勢(shì)集群發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，是小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的兩條并重的路徑。[8]尤其值得注意的是，當(dāng)前我國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)普遍存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、特色產(chǎn)業(yè)不明顯、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不突出等問(wèn)題，這樣的小城鎮(zhèn)難以帶動(dòng)周邊農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的前提是立足比較優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。充分利用各自的資源優(yōu)勢(shì)、區(qū)位優(yōu)勢(shì)積極發(fā)展規(guī)模化、專業(yè)化的特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，建設(shè)一些市場(chǎng)化程度高、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的特色專業(yè)鎮(zhèn)，并逐漸形成協(xié)作緊密的產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群，迅速搶占市場(chǎng)。

對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，要大力發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，像農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、服務(wù)于農(nóng)業(yè)的專業(yè)市場(chǎng)、中介組織等多種類型的產(chǎn)業(yè)化龍頭。在一些地區(qū)，已經(jīng)采取了“公司＋基地＋農(nóng)戶”、“訂單農(nóng)業(yè)”的形式進(jìn)行訂單生產(chǎn)。這種企業(yè)與農(nóng)戶建立訂單生產(chǎn)的方式，有利于對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)資技術(shù)服務(wù)，金融保險(xiǎn)服務(wù)，有利于完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的配套服務(wù)體系，把小城鎮(zhèn)建設(shè)成為農(nóng)副產(chǎn)品加工和銷售中心、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的信息和技術(shù)服務(wù)中心、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的金融保險(xiǎn)服務(wù)中心，這樣才能建立真正意義上的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

四是推動(dòng)制度創(chuàng)新。當(dāng)前小城鎮(zhèn)建設(shè)的過(guò)程中，一些傳統(tǒng)的制度因素仍然阻礙著小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展，如二元制戶籍管理制度、農(nóng)村集體土地的使用和轉(zhuǎn)讓制度、以戶籍為基礎(chǔ)的社會(huì)保障制度。因此要以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，加快體制改革的步伐，構(gòu)建小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的制度體系。首先，進(jìn)一步深化小城鎮(zhèn)戶籍制度改革。凡是在小城鎮(zhèn)有合法固定場(chǎng)所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來(lái)源的農(nóng)民，均可辦理城鎮(zhèn)戶口，并在就業(yè)、子女入學(xué)等方面享有與城鎮(zhèn)居民同等權(quán)利和義務(wù)。其次，推進(jìn)社會(huì)保障制度創(chuàng)新。很多來(lái)到城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民，存在著后顧之憂，他們不敢出讓農(nóng)村的承包地，而是將其作為在城鎮(zhèn)呆不下去的退路，這也是許多學(xué)者反對(duì)土地私有化的重要原因。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使許多人的生產(chǎn)生活充滿了變數(shù)，對(duì)于進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民而言，現(xiàn)行的社會(huì)保障制度無(wú)法提供最基本的保障。因此，要讓小城鎮(zhèn)健康發(fā)展，必須推進(jìn)社會(huì)保障制度的創(chuàng)新，逐步推進(jìn)醫(yī)療、失業(yè)、醫(yī)療保障體制的改革與創(chuàng)新，讓進(jìn)城農(nóng)民真正成為城里人，享受公民待遇。建立面向所有非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員的失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，吸收已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，為進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶并出讓承包地的農(nóng)民提供生活保障。最后，改革現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地的使用和轉(zhuǎn)讓制度?，F(xiàn)行的農(nóng)村集體土地的非流動(dòng)性，不利于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，也無(wú)法保證城鎮(zhèn)建設(shè)的必要用地，集體土地的征用辦法既損害了農(nóng)民的利益，也增加了企業(yè)落戶城鎮(zhèn)的成本。因此，維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。[9]要改革現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地制度，建立集體土地使用權(quán)通過(guò)有償轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)入股等方式，直接進(jìn)入小城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。

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[9] 中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議[M]. 北京: 人民出版社, 2015: 20.

（責(zé)任編校：彭 萍）

Exploration of Construction Way of Small Towns in Less-development Area

ZHU Lei

（Theory Teaching Sector of Marxism, Bozhou Municipal Party School of CPC, Bozhou, Anhui 236800, China）

To push the construction of small towns in less-development area should be stressed that it is to upgrade the connotations of the urbanization, unification planning development of town and countryside, to enlarge the domestic need and to speed up agriculture modernization. However, there is lack of money and technology, people’s view also legs behind. So we must seek the truth from the fact that taking people as the first factor, to develop modern agriculture and modern service first, to conduct the social security system and taking the road of satellite city or town.

less-developed area; construction of small town; exploration of idea

F 291

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2015.04.015

2096-059X(2015)04–0066–05

2015-02-25

朱磊（1980-），男，安徽碭山人，講師，碩士，主要從事中國(guó)共產(chǎn)黨與當(dāng)代中國(guó)研究史研究。