關(guān)于構(gòu)建我國糧食安全問責(zé)機制的思考——以糧食收儲制度改革為視角

李國慶

(1.鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院法律系，河南鄭州450015;2.河南工業(yè)大學(xué)糧食政策與法律研究所，河南鄭州450001)

2015年4月17日，中央電視臺《焦點訪談》節(jié)目曝光了，遼寧和吉林等地中儲糧委托的承儲庫和糧商相互勾結(jié)，用陳糧頂替新糧、惡意套取差價補貼，致使儲備糧發(fā)芽、變色或發(fā)霉等問題，［1］引發(fā)輿論廣泛關(guān)注。4月22日，國務(wù)院總理李克強做出重要批示，強調(diào)此事性質(zhì)惡劣，要求進行徹查、依法問責(zé)，并舉一反三，抓緊完善監(jiān)管制度，堅決堵塞漏洞，切實守住管好“天下糧倉”。國家糧食局已派出工作組趕赴兩省現(xiàn)場督辦核查。

近些年來，我國糧食收儲環(huán)節(jié)大案頻發(fā)。2013年中儲糧河南分公司原總經(jīng)理受賄1400余萬，與下屬糧庫就地采用“空轉(zhuǎn)糧”方式套取國家巨額補貼;2013年5月，國家審計署對中儲糧2011年度財務(wù)審計中查出中儲糧所屬湖南分公司等5家分公司部分直屬庫違反國家規(guī)定，通過先出售給關(guān)聯(lián)企業(yè)再回購的方式獲利1702萬元;中儲糧安徽分公司渦陽直屬庫違規(guī)收購劣質(zhì)小麥“以次充好”，造成收購資金巨額損失……［2］。發(fā)生在糧食收儲環(huán)節(jié)的一系列行政違法行為表明，我國現(xiàn)行糧食收儲的管理環(huán)節(jié)存在巨大問題隱患，亟待進行改革。

1 我國糧食收儲問題的癥結(jié)

糧食的收購與存儲位于糧食流轉(zhuǎn)體系的中間環(huán)節(jié)，是銜接糧食生產(chǎn)和糧食加工、消費環(huán)節(jié)的樞紐，對于糧食安全目標(biāo)的實現(xiàn)非常重要。從發(fā)生在糧食收儲過程中的案件來看，所有問題的矛頭均指向監(jiān)管環(huán)節(jié)。普遍認(rèn)為，行政監(jiān)管的失范是導(dǎo)致糧食收儲環(huán)節(jié)違法行為高發(fā)的根源。然而，采取“空轉(zhuǎn)糧”、“轉(zhuǎn)圈糧”、“以次充好”等方式套取國家資金的方式，本身并不是什么高科技的違規(guī)操作手段，并不難以監(jiān)管。而且從我國糧食安全的監(jiān)管來看，基本上已經(jīng)建立了一套相對完備的監(jiān)管法律規(guī)范。2003年發(fā)布實施的《中央儲備糧管理條例》明確規(guī)定：“承儲企業(yè)不得虛報、瞞報中央儲備糧的數(shù)量，不得在中央儲備糧中摻雜摻假、以次充好，不得擅自串換中央儲備糧的品種、變更中央儲備糧的儲存地點，不得因延誤輪換或者管理不善造成中央儲備糧陳化、霉變”;“承儲企業(yè)不得以低價購進高價入賬、高價售出低價入賬、以舊糧頂替新糧、虛增入庫成本等手段套取差價，騙取中央儲備糧貸款和貸款利息、管理費用等財政補貼?！?004年的《糧食流通管理條例》也規(guī)定：“糧食儲存企業(yè)對超過正常儲存年限的陳糧，在出庫前應(yīng)當(dāng)經(jīng)過糧食質(zhì)量檢驗機構(gòu)進行質(zhì)量鑒定，凡已陳化變質(zhì)、不符合食用衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的糧食，嚴(yán)禁流入口糧市場”。在2010年之后，國家糧食局更是在《加強糧食存儲的若干問題意見》、《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行糧食最低收購價和臨時存儲糧油收購政策有關(guān)問題的通知》等一系列規(guī)范性文件中強調(diào)嚴(yán)厲查處壓級壓價、抬級抬價、虛報進度、“轉(zhuǎn)圈糧”、套取補貼等違法違規(guī)行為。然而，在這些不可謂不嚴(yán)格的相關(guān)規(guī)定面前，糧食收購與倉儲的一道道紅線被輕松突破，“轉(zhuǎn)圈糧”等違法行為仍然大行其道，一個個糧倉“碩鼠”仍然能成功“火中取栗”，其中原因不得不令人深思。

其實，從行政管理權(quán)的角度來分析，糧食收儲環(huán)節(jié)這種“有法不依”、“執(zhí)法不嚴(yán)”行為的發(fā)生，核心在于沒有建立起與義務(wù)設(shè)定相匹配的行政問責(zé)機制。

1.1 問責(zé)事由含糊不清

在相關(guān)的糧食收儲法律規(guī)范中，“不符合質(zhì)量等級和國家標(biāo)準(zhǔn)要求的”、“倒賣陳化糧或者不按照規(guī)定使用陳化糧的”、“在中央儲備糧中摻雜摻假、以次充好的”等，均使用了較為含糊的法律用語，無法為法律責(zé)任勾勒出清晰的假定前提。法律責(zé)任的追究是違反法律義務(wù)的必然后果，應(yīng)以清晰的法律義務(wù)設(shè)定作為前提。缺乏對違法行為的準(zhǔn)確描述，必然導(dǎo)致過分依靠執(zhí)法者的自我判斷來進行選擇性執(zhí)法。在我國現(xiàn)行的糧食收儲監(jiān)管體制中，監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的利益本身就有趨同性。問責(zé)客體的設(shè)定不明，形成了追責(zé)機制啟動的障礙，直接導(dǎo)致的后果就是紙面的法律被經(jīng)常性束之高閣。問責(zé)事由的模糊，還會導(dǎo)致糧食法律威懾性降低，無法達到預(yù)防違法行為發(fā)生的目的。

1.2 監(jiān)督檢查“輕程序、重實體”

在糧食法律規(guī)范中，監(jiān)督檢查是依法執(zhí)法和依法裁判的基礎(chǔ)，是法律義務(wù)與法律責(zé)任之間溝通的中樞?，F(xiàn)行的收儲規(guī)定，雖然都用專門的篇幅規(guī)定了監(jiān)督檢查的內(nèi)容，但這些規(guī)定的內(nèi)容多集中于對監(jiān)管部門監(jiān)督檢查的“賦權(quán)”，對于檢查流程、檢查要素、檢查人員資質(zhì)、檢查結(jié)論等程序性規(guī)范均予以回避，直接導(dǎo)致檢查成為“走過場”的樣板戲，無法為追責(zé)機制的啟動提供合法依據(jù)，也導(dǎo)致了“監(jiān)而不管”潛規(guī)則的泛濫。

1.3 欠缺統(tǒng)一而明確的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)

我國針對收儲制度這一糧食法的核心內(nèi)容，主要通過《糧食流通管理條例》、《中央儲備糧管理條例》和國家糧食局的一系列法律文件加以規(guī)范，包括廣東、貴州、寧夏等地方還專門制定了儲備糧管理的地方性法規(guī)，以強化糧食安全的責(zé)任機制。但由于缺乏對糧食安全問責(zé)制度的統(tǒng)一規(guī)定，對類似管理人員“轉(zhuǎn)圈糧”這樣的違法操作行為的追責(zé)范圍到底有多大，追責(zé)強度有多大，違法程度如何區(qū)分處理，始終沒有一個明確的標(biāo)準(zhǔn)。實踐證明，問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的不明，已經(jīng)嚴(yán)重制約了我國糧食收儲管理的效能。法律責(zé)任的設(shè)定“不是為了對人加以制裁，而是以制裁的預(yù)先規(guī)定而促使、要求人履行義務(wù)”［3］。沒有了高懸在頭上的達摩克利斯之劍，對義務(wù)的履行與遵守也就成了一種奢望。

2 我國糧食收儲制度的改革與糧食安全監(jiān)管

2015年國家糧食流通工作會議確定了糧食收儲制度改革作為糧食流通的四大重點改革方向之首，并提出了落實省長負責(zé)制為核心的改革方向。［4］2014年底國務(wù)院發(fā)布了《建立健全糧食安全省長責(zé)任制的若干意見》(國發(fā)［2014］69號)，第一次在國家層面的文件中明確了糧食安全的省長負責(zé)制。通過省長負責(zé)制，明確了省級人民政府在糧食安全方面的事權(quán)和相應(yīng)責(zé)任，這是貫徹國家糧食安全戰(zhàn)略、保障國家糧食安全的一項基本舉措。

從糧食安全保障的角度而言，省長負責(zé)制是省政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的糧食安全市、縣長責(zé)任制和部門分工負責(zé)制。它要求各級人民政府切實承擔(dān)起保障本地區(qū)糧食安全的主體責(zé)任，為本地區(qū)的糧食安全負總責(zé)，地方行政首長成為糧食安全的第一責(zé)任人。從糧食安全的監(jiān)督管理而言，省長負責(zé)制，本質(zhì)上就是要搭建起一套以行政問責(zé)為中心的系統(tǒng)的糧食安全責(zé)任體系。在這套體系中，通過責(zé)權(quán)的明晰，為本地區(qū)的糧食安全提供強有力的保障。具體到糧食收儲體制而言，省長負責(zé)制強化了對糧食收購環(huán)節(jié)的監(jiān)管，對“轉(zhuǎn)圈糧”、“壓級壓價”、“抬級抬價”、“虛假入賬”等違規(guī)行為會形成有效的遏制;省長負責(zé)制對糧食倉儲行為的規(guī)范也會產(chǎn)生制度內(nèi)的約束力，對落實糧食儲備費用和補貼資金的合法使用、完善倉儲庫的輪換制度都會起到有效促進的作用。由于目前糧食收儲中出現(xiàn)的法律風(fēng)險幾乎均來自于管理環(huán)節(jié)，因此糧食安全的省長負責(zé)制實際上是從監(jiān)管體制內(nèi)部對糧食管理制度進行的一種改造。這種改造以層層約束為特點，將糧食安全的管理權(quán)限與法律責(zé)任實現(xiàn)了有機的統(tǒng)一。各級行政首長不僅成為糧食安全監(jiān)管權(quán)力的享有者和行使者，而且成為被監(jiān)管的對象，成為糧食安全管理鏈條中的一個節(jié)點。另外，通過依法制訂省長負責(zé)制的監(jiān)督考核辦法，將糧食安全的負責(zé)制納入政府績效考評范圍，定期組織考核，可以將依法行政和政府績效的科學(xué)性評價和諧地融為一體。

從體制的角度來分析，現(xiàn)有糧食收儲環(huán)節(jié)的違規(guī)操作，許多學(xué)者和實務(wù)界人士認(rèn)為問題主要出在臨時收儲制度上，因此建議改革現(xiàn)有收儲制度，實施目標(biāo)價格補貼。［5］所謂的目標(biāo)價格補貼是以政府預(yù)先確定糧食的目標(biāo)價格，農(nóng)民按市價隨行就市銷售。市價低于目標(biāo)價格時，按差價給予農(nóng)民補貼;若市價高，則不啟動該政策，價格隨行就市。應(yīng)當(dāng)說，目標(biāo)價格補貼是一種以市場價格為導(dǎo)向的改革，本身值得肯定，有利于發(fā)揮市場在糧食價格調(diào)節(jié)中的基礎(chǔ)性作用。我國對種糧農(nóng)民的直接補貼僅占其收入的3%，一直處于低位，遠低于發(fā)達國家直接補貼達30%-50%的比例。［6］從2014年開始，我國已經(jīng)開始啟動了新疆棉花和內(nèi)蒙古、東北大豆的目標(biāo)補貼試點。然而，從監(jiān)管角度而言，以目標(biāo)價格直接補貼的形式全面替代最低收購價和臨時收儲制度，并非是解決違規(guī)操作行為的“萬能良藥”。雖然目標(biāo)價格補貼在“體制外”運行，不發(fā)生在糧食收購的流通環(huán)節(jié)，通過直接補貼給種糧農(nóng)民，一定程度會降低中央儲備糧的存儲量，減小通過中間商轉(zhuǎn)手套取國家糧食補貼的風(fēng)險。但作為中央儲備糧的收購與存儲依然可能面臨“虛假記賬”、“壓級壓價”、“抬級抬價”、“舊糧頂替新糧”、“摻雜摻假”、“以次充好”等問題。以實際查處的案件來看，違規(guī)操作行為也多發(fā)自中儲糧的直屬庫和中儲糧委托的承儲庫。寄希望依靠糧食目標(biāo)價格補貼的改革來自行治愈糧食收儲制度中的頑癥，并不現(xiàn)實。解決糧食收儲中行政違法問題的基本出路還是應(yīng)該立足建構(gòu)一個符合實際的糧食安全問責(zé)機制，強化法律責(zé)任的硬性約束，為收儲制度的改革提供嚴(yán)格的法治保障。

3 我國糧食安全問責(zé)機制的建構(gòu)

糧食收儲僅僅是糧食安全體系鏈條上的一環(huán)，糧食安全涉及糧食的生產(chǎn)、流通、儲備、加工、調(diào)控、消費等多個方面，迫切需要整合“碎片化”、“分散化”的糧食法律責(zé)任，建構(gòu)起一個全新的糧食安全責(zé)任機制。在已報送國務(wù)院的《糧食法(送審稿)》中明確規(guī)定：“國家實行糧食安全考核問責(zé)制度，具體辦法由國務(wù)院制定”。應(yīng)當(dāng)說，考核問責(zé)制度的建立是我國糧食法律責(zé)任完善的重要舉措，是行政體系內(nèi)部對糧食安全履職部門和履職人員的違法行為的糾錯，充分體現(xiàn)了問責(zé)制度懲罰與預(yù)防的功能。

所謂“問責(zé)”，是指問責(zé)主體有權(quán)要求被問責(zé)對象解釋和糾正某種行為，后者必須予以回應(yīng)，并就其失誤接受制裁。［7］糧食安全考核問責(zé)，從性質(zhì)上看是一種以行政問責(zé)為核心的問責(zé)機制，其基本內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括問責(zé)主體、問責(zé)對象、問責(zé)事由、考核內(nèi)容、問責(zé)程序、問責(zé)形式等基本要素。在未來統(tǒng)一的糧食安全考核問責(zé)法律規(guī)范中，應(yīng)重點厘清糧食安全考核問責(zé)的基本要素，搭建一個體系科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理、責(zé)任嚴(yán)明的問責(zé)機制。

3.1 問責(zé)主體

糧食安全的問責(zé)，本質(zhì)上是一種行政體制內(nèi)的問責(zé)形式，屬于同體問責(zé)，即行政體系內(nèi)部對其工作人員的問責(zé)。因此，糧食安全問責(zé)的主體應(yīng)為上級政府組織，即縣級以上地方政府以及負有糧食安全監(jiān)管職能的行政主管機關(guān)(發(fā)展改革委、糧食局)。

3.2 問責(zé)對象

在糧食安全的省長負責(zé)制下，考核問責(zé)的對象主要包括：①各級政府的行政正副領(lǐng)導(dǎo);②各級糧食安全行政監(jiān)管機關(guān)的正副領(lǐng)導(dǎo);③糧食安全行政執(zhí)法人員;④依行政授權(quán)或者行政委托實施糧食安全管理行為的組織和個人。

從目前查處的糧食收儲環(huán)節(jié)的違法行為來看，依行政授權(quán)或者行政委托實施糧食安全管理行為的組織和個人，由于欠缺有效的制度內(nèi)約束，是糧食安全監(jiān)管中的一個“軟肋”，應(yīng)作為重點的規(guī)制對象。

3.3 問責(zé)事由

區(qū)分行政執(zhí)法人員和領(lǐng)導(dǎo)人員，糧食安全的問責(zé)事由應(yīng)包括：①行政執(zhí)法人員違反糧食安全的行政職責(zé)權(quán)限和行為規(guī)范的行為;②領(lǐng)導(dǎo)人員違法決策或者對上述行政執(zhí)法人員的違法行為負有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

如前所述，問責(zé)事由的不明已經(jīng)成為制約我國糧食安全追責(zé)機制發(fā)揮功效的短板，因此針對負有不同糧食安全職責(zé)的執(zhí)法人員進行履職義務(wù)的明確設(shè)定，是保障考核問責(zé)落到實處的關(guān)鍵。在具體問責(zé)事由的設(shè)定中，應(yīng)比照不同糧食安全管理崗位的職責(zé)要求，有針對性地假定違規(guī)違法行為，對問責(zé)內(nèi)容進行類型化歸納，統(tǒng)一進行規(guī)范。

3.4 考核內(nèi)容及結(jié)果使用

糧食安全的考核問責(zé)，是以考核作為問責(zé)依據(jù)的一種責(zé)任追究機制，考核內(nèi)容應(yīng)包括被考核對象在糧食安全的執(zhí)行、決策、效能、廉政和操守等五個方面。本著獎優(yōu)罰劣的原則，考核結(jié)果不僅是行政問責(zé)的重要依據(jù)，還可以作為評價各部門工作績效、改進工作、加強管理的重要依據(jù)，考核結(jié)果還應(yīng)作為干部考核、選拔任用的重要依據(jù)和表彰獎勵的重要依據(jù)。因此，在問責(zé)法律規(guī)范中，應(yīng)體現(xiàn)懲罰與獎勵并重，對工作有突出貢獻的人員，應(yīng)采用通報表揚、年度考核優(yōu)秀、嘉獎、記功等方式予以表彰。對于考核中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為，應(yīng)按照程序啟動問責(zé)機制，追究責(zé)任。對于嚴(yán)重違反糧食安全法規(guī)、發(fā)生嚴(yán)重糧食安全事故的糧食行政主管機關(guān)，應(yīng)在政府績效考評中采取一票否決措施。

3.5 問責(zé)形式

糧食安全的考核問責(zé)，性質(zhì)上主要是要求被問責(zé)主體承擔(dān)一種行政責(zé)任，其問責(zé)形式應(yīng)主要包括：公開道歉;責(zé)令做出書面檢查;通報批評;行政首長約談;引咎辭職;責(zé)令辭職;行政處分(警告、記過、記大過、降級、撤職、開除)等。

應(yīng)特別強調(diào)的是，除傳統(tǒng)行政問責(zé)的形式之外，糧食安全的考核問責(zé)針對一些特殊的問責(zé)對象，還有一些資格罰和財產(chǎn)罰的問題類型。例如，對于取得中央儲備糧承儲資格的倉儲經(jīng)營者的違規(guī)行為可以采取罰款、撤銷承儲資格、限制申領(lǐng)資格等，這些問責(zé)的類型已經(jīng)具有了行政處罰的性質(zhì)。因此，從法律責(zé)任的類型上看，糧食安全考核問責(zé)的法律責(zé)任融合了行政處分和行政處罰的性質(zhì)。將考核與問責(zé)相掛鉤，更體現(xiàn)了糧食安全問責(zé)與人事管理相聯(lián)系的特點。

3.6 問責(zé)程序

問責(zé)程序的設(shè)定是保障糧食安全考核問責(zé)制度沿著法治軌道運行的基礎(chǔ)，其應(yīng)包括程序啟動、問責(zé)、問責(zé)救濟三個方面。其中，程序啟動應(yīng)包括啟動條件、處理期限、處理流程等內(nèi)容;問責(zé)包括問責(zé)權(quán)限、問責(zé)期限、問責(zé)決定程序等;問責(zé)救濟則包括救濟途徑、救濟期限、救濟方式等。

應(yīng)當(dāng)說，糧食安全考核問責(zé)制度，是對糧食管理權(quán)力濫用的一種制約，是規(guī)范糧食管理權(quán)力規(guī)范行使的手段，構(gòu)成了糧食法律責(zé)任的一個核心組成部分。但糧食法律責(zé)任本身具有綜合性法律責(zé)任的屬性，并不限于行政責(zé)任。嚴(yán)重違反國家糧食安全法律法規(guī)的違法行為，會觸發(fā)刑事法律責(zé)任;糧食生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)的違法行為，也會引致民事法律責(zé)任。顯然，這些法律責(zé)任無法完全通過糧食安全考核問責(zé)制度加以包容，應(yīng)在《糧食法》這部我國糧食安全的基本法中予以體現(xiàn)。

糧食法所保護的法益是糧食安全，而糧食安全本身體現(xiàn)的是一種社會利益，公民的生存權(quán)是其最基本的法理基礎(chǔ)。糧食安全的主旨意味著政府要承擔(dān)起糧食安全保障的主要責(zé)任。只有糧食管理行為在合法規(guī)范的軌道上運行，才能真正地實現(xiàn)依法治糧的偉大目標(biāo)。

［1］汪文品.媒體曝中儲糧用陳糧頂替新糧賺取差價 每噸達700元［EB/OL］.新華網(wǎng)http：//news.xinhuanet.com/finance/2015-04/17/c_127702811.htm.

［2］吳萬蓉.糧倉事故頻發(fā)曝出收儲三大“黑洞”［EB/OL］.新華每日電訊.http：//www.ah.xinhuanet.com/2013-07/17/c_116575901.htm.

［3］張恒山.法理要論［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2002.

［4］林遠.2015糧食流通四大改革破題深化糧食收儲體制改革首當(dāng)其沖［EB/OL］.經(jīng)濟參考網(wǎng).http：//dz. jjckb. cn/www/pages/webpage2009/html/2015-03/05/content_2722.htm.

［5］陳巖鵬.中儲糧賬動糧不動重出江湖：以陳頂新已不是秘密［EB/OL］.中國新聞網(wǎng)，http：//finance.chinanews.com/fortune/2015/04-25/7233430.shtml.

［6］國家糧食局課題組.糧食支持政策與促進國家糧食安全研究［M］.北京：經(jīng)濟管理出版社，2009.

［7］余凌云.對我國行政問責(zé)制度之省思［J］.法商研究，2013(3)：92-100.