事業(yè)單位“三公”經(jīng)費管理初探

徐以平

摘要：“三公”經(jīng)費公開對事業(yè)單位財務(wù)管理工作提出了更高的要求，本文結(jié)合事業(yè)單位“三公”經(jīng)費支出和管理的特點，對現(xiàn)行制度執(zhí)行中出現(xiàn)的問題和不足進行了分析，對如何構(gòu)建更加規(guī)范的事業(yè)單位“三公”經(jīng)費公開制度及其對事業(yè)單位預(yù)算管理體制的影響等方面進行初探，以期提高管理效益。

關(guān)鍵詞：“三公”經(jīng)費 管理 初探

“三公”經(jīng)費是指政府工作人員公務(wù)用車、公務(wù)接待、因公出國（境）的經(jīng)費支出，簡稱“三公”。從2011年開始，按照國務(wù)院關(guān)于“三公”經(jīng)費公開的要求，從中央到地方各級事業(yè)單位按照國家規(guī)定陸續(xù)公開“三公”經(jīng)費年度預(yù)決算數(shù)據(jù)。從近兩年對外公布的“三公”經(jīng)費支出情況來看，相對國家行政機關(guān)，事業(yè)單位因其職能性質(zhì)及其財務(wù)管理制度會計核算方法的差異，“三公”經(jīng)費支出的范圍和內(nèi)容都有著諸多不同之處，有著事業(yè)單位獨有的特點。同時，“三公”經(jīng)費公開，對事業(yè)單位預(yù)算管理等方面的工作提出新的要求?，F(xiàn)就事業(yè)單位在“三公”經(jīng)費公開制度實行以來面臨的問題、解決問題的途徑、“三公”經(jīng)費公開對事業(yè)單位預(yù)算管理財務(wù)管理的影響談一談自己的體會和思考。

一、三公經(jīng)費公開所面臨的問題

1.三公經(jīng)費公開的經(jīng)費來源范圍有局限。目前“三公”經(jīng)費公開制只要求公開財政經(jīng)費支出情況，非財政經(jīng)費三公經(jīng)費支出情況沒有公開，大大降低了“三公”經(jīng)費公開和控制的意義。事業(yè)事業(yè)單位經(jīng)費來源渠道多元，財政撥款僅是其中一部分，其余事業(yè)性收入、經(jīng)營性收入、預(yù)算外收入等非財政撥款中，往往隱含著更大的“三公”經(jīng)費支出空間。從財務(wù)支出和管理的角度來看，事業(yè)單位財政經(jīng)費與非財政經(jīng)費是一個會計主體發(fā)生的支出，“三公”經(jīng)費公開也應(yīng)將非財政撥款開支一并納入統(tǒng)計范圍，不給“三公”經(jīng)費在支出渠道上提供人為操控和調(diào)節(jié)的空間，成為一種數(shù)字游戲，在財政經(jīng)費與非財政經(jīng)費中隨意地調(diào)節(jié)。

2.三公經(jīng)費公開的內(nèi)容及解釋沒有具體的規(guī)定。一些事業(yè)單位“三公”經(jīng)費支出內(nèi)容過于簡單模糊，難以讓社會公眾了解和解讀。同屬事業(yè)單位中行業(yè)特點工作性質(zhì)的不同決定各自“三公”經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)存在巨大的差異，這就需要細化“三公”經(jīng)費的內(nèi)容，應(yīng)明確每一筆花銷的數(shù)額，解釋每一筆花銷的用途；應(yīng)區(qū)分單位管理類“三公”支出和業(yè)務(wù)類“三公”支出的不同分類列支；不但要看支出數(shù)額，還要看支出績效，以利于公眾判斷支出的合理性。應(yīng)出臺“三公”經(jīng)費公開具體的規(guī)定，細化“三公”經(jīng)費公開的格式、范圍、內(nèi)容、程度，如對于出國費披露單位年度出國具體團組數(shù)、人員數(shù)，有具體項目預(yù)算占多少，有批文有邀請函的正規(guī)出國活動占多少，其他單位自主安排的占多少，便于社會公眾解讀該事業(yè)單位一年出國費用的正當合理性。對于公務(wù)用車費披露單位車輛定編數(shù)量、車輛保有數(shù)量及型號，便于公眾了解車輛單位的車輛是否超編超配置，提供車輛年度行駛里程、總里程和車輛綜合使用年限，便于公眾考核車輛費用支出標準，并對維修費、燃油費、車輛保險費及其它費用進行分項考核，分析車輛更新的合理性，不合理的原因究竟在哪一塊費用上。

3.三公經(jīng)費預(yù)決算數(shù)據(jù)統(tǒng)計口缺乏統(tǒng)一的標準?，F(xiàn)行部門預(yù)決算基本支出部分編制口徑基本一致，預(yù)算決算數(shù)據(jù)具有可比性，但項目支出預(yù)算部分無具體支出科目明細，項目預(yù)算明細反映在項目文本中且預(yù)算科目與決算報表支出科目不一致，給項目支出預(yù)決算統(tǒng)計對比分析帶來很大的困難。事業(yè)單位會計科目及會計核算體系既具有行政單位預(yù)算制的特點，也具有企業(yè)成本核算制的特點，“三公”經(jīng)費是根據(jù)部門決算中相關(guān)經(jīng)濟科目數(shù)據(jù)統(tǒng)計出來的，部門決算又是以財務(wù)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)填報的?！叭苯?jīng)費的概念不明確，口徑和標準不規(guī)范，數(shù)據(jù)統(tǒng)計方法不統(tǒng)一造成統(tǒng)計結(jié)果的差異化。應(yīng)建立起統(tǒng)一規(guī)范的對應(yīng)關(guān)系，實現(xiàn)“三公”經(jīng)費、部門決算和財務(wù)數(shù)據(jù)三者之間的對接，規(guī)定“三公”經(jīng)費中公務(wù)用車購置及運行維護費、因公出國（境）費、公務(wù)接待費與具體的預(yù)決算支出科目、具體的會計核算科目的對應(yīng)關(guān)系，確保“三公”經(jīng)費有據(jù)可依，有據(jù)可查。

4.三公經(jīng)費預(yù)決算數(shù)據(jù)缺乏審計機制。目前國有企業(yè)的年度報表需經(jīng)社會中介機構(gòu)審計，上市公司報表要公告接受股東和社會公眾的監(jiān)督，但對國有事業(yè)單位的預(yù)決處報表沒有審計要求，一般經(jīng)系統(tǒng)內(nèi)逐級匯總后上報，無報表審計的要求。年度報表數(shù)據(jù)真實性無法得到可靠驗證，“三公”經(jīng)費統(tǒng)計口徑是否合適，數(shù)據(jù)真實與否難以認定。隨著國家財政監(jiān)管機制的進一步完善，近兩年部分地區(qū)財政經(jīng)費監(jiān)管部門對管轄內(nèi)國有單位開展了一些預(yù)決處報表審計工作，但由于管轄單位多，人手有限，一般只能做到抽查，難以進行全方位普查。建立事業(yè)單位年度財務(wù)報表審計制度，對事業(yè)單位年度預(yù)決處報表和“三公”經(jīng)費支出報表進行例行審計，對提高“三公”經(jīng)費和預(yù)決算報表數(shù)據(jù)質(zhì)量很有幫助。

二、改進措施

1.三公經(jīng)費總量控制的預(yù)算管理辦法需要改進。從事業(yè)單位“三公”經(jīng)費實際支出情況看，除公務(wù)接待費部分這一項非剛性支出可以采取總量控制，逐級分解的方式加以控制外，公車費用和出國費用不考慮實際需求，采取定額指標，不得突破上年指標的方式不可取。眾所周知，我國財政預(yù)決算是由基本支出和項目支出構(gòu)成，基本支出一般安排人頭費、運行費等常規(guī)性支出，財政經(jīng)費及非財政經(jīng)費均可以安排支出，但項目支出是依據(jù)項目管理部門批準后的項目任務(wù)書和預(yù)算實施，全額由國家財政資金安排，其中用于出國的費用、車輛購置運行的費用支出具有一定的剛性，如受制于“三公”經(jīng)費總量控制目標的限制，往往造成項目難以完成或者難以按期完成，一些正常的業(yè)務(wù)活動不得不壓縮或被后延，影響到業(yè)務(wù)活動的正常開展，項目執(zhí)行結(jié)果與批復(fù)項目預(yù)算不符，項目經(jīng)費結(jié)余也給項目驗收造成影響?？茖W(xué)的控制方法應(yīng)是對于基本支出中的“三公”經(jīng)費規(guī)模依據(jù)基本支出預(yù)算總額人員編制數(shù)核定“三公”經(jīng)費的規(guī)模和比例，對于項目支出中的“三公”經(jīng)費嚴格按照項目批復(fù)預(yù)算執(zhí)行。

2.“三公”費用支出預(yù)算的監(jiān)督考核機制應(yīng)該跟上。制度是否有效，關(guān)健在于落實。多年來，社會公眾對控制“三公”經(jīng)費的呼聲不斷，但效果甚微，究其原因主要是沒有建立完整的監(jiān)督考核機制。政府沒有建立統(tǒng)一的“三公”經(jīng)費支出監(jiān)督考核標準，各單位的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果是否超預(yù)算、是否缺乏監(jiān)督與獎懲手段，導(dǎo)致“三公”經(jīng)費支出和公開方面弄虛作假的現(xiàn)象屢有發(fā)生。2012年國家公布了《機關(guān)事務(wù)管理條例》，對行政機關(guān)“三公”經(jīng)費的規(guī)模和比例及定期公開做出了明確的規(guī)定，事業(yè)單位“三公”經(jīng)費的管理、控制和公開統(tǒng)一的規(guī)范應(yīng)參照國家機關(guān)的管理規(guī)定及時跟上不能缺失。建立問責(zé)制，明確責(zé)任人，對不依據(jù)法定要求和規(guī)定范圍、規(guī)定途徑、規(guī)定范圍公布“三公”經(jīng)費，在“三公”經(jīng)費公開中弄虛作假的行為，嚴肅追究部門和責(zé)任人的責(zé)任。此外，發(fā)揮好社會監(jiān)督的作用，對于“三公”經(jīng)費公開的公眾信息反饋體系和公眾信息評價體系的建設(shè)也應(yīng)作為“三公”經(jīng)費監(jiān)督考核機制的重要組成部分。

3.三公經(jīng)費公開應(yīng)致力于事業(yè)單位預(yù)算管理體制的整體改革。我國事業(yè)單位“三公”經(jīng)費問題的體制性原因主要有兩個：一是財政預(yù)算制度，二是職務(wù)消費制度。預(yù)算與決算兩張皮，預(yù)算執(zhí)行上的嚴肅性不夠，財務(wù)報銷制度的制度性缺陷，以及根深蒂固的職務(wù)消費觀念等都是導(dǎo)致“三公”問題突出和嚴重的體制性根源。要從“三公”經(jīng)費問題的體制性原因中去尋找制度治理之策，盡快實現(xiàn)我國財政預(yù)算的全公開，且都公開到“項”級科目，那“三公”經(jīng)費的單獨公開就不必要了，“三公”經(jīng)費公開制度只能作為防范腐敗風(fēng)險的過渡性舉措。我國的預(yù)算制度一直帶有軟約束的特征，只要領(lǐng)導(dǎo)愿意批準，沒有預(yù)算也可以照樣支出。要從制度上真正實現(xiàn)預(yù)算的嚴肅性，沒有預(yù)算就不能支出，對違反預(yù)算的行為堅決查處決不姑息。制定合理的公務(wù)報銷制度，我國的公務(wù)報銷制度存有一些不合理規(guī)定和標準，衍生出一些中國特色的怪現(xiàn)象，例如下級單位附屬單位為上級單位負擔(dān)報銷費用轉(zhuǎn)移隱藏“三公”支出，在這種情況下，就很難搞清楚一個單位的“三公”經(jīng)費到底有多少。推行職務(wù)消費制度改革，我國公車配備數(shù)量如此之大，經(jīng)費支出如此之巨，很大程度上是由于我們一直實行的是落后的職務(wù)消費制度，要改革在公車使用上實行的實物配給制，進一步推進規(guī)范市場化、貨幣化公務(wù)用車改革之路。

三、總結(jié)

從事業(yè)單位角度來講，“三公”經(jīng)費公開只是一種手段，目的是為了強化其執(zhí)行經(jīng)費預(yù)算的嚴肅性，提高預(yù)算管理的水平，完善財政資金支出的控制措施，減少不必要的公務(wù)支出?！叭苯?jīng)費公開，將經(jīng)費支出置于全社會的監(jiān)督之下，提高了財務(wù)信息的透明度，成為事業(yè)單位預(yù)防和治理腐敗的重要舉措。總之，“三公”經(jīng)費公開，必將推動事業(yè)單位預(yù)算體制和事業(yè)單位財務(wù)管理改革進一步深化。

（作者單位：中國科學(xué)院測量與地球物理研究所）endprint