基層政府防災減災能力現(xiàn)狀研究：以溫州為例*

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基層政府防災減災能力現(xiàn)狀研究：以溫州為例*

閔旻 陳默

內容提要運用頭腦風暴法、德爾菲法、AHP分層分析法等，建構基層政府防災減災能力評價分析框架，對溫州基層政府防災減災能力作出實證考察，綜合分析基層政府防災減災能力建設成果及問題與不足，認為應轉變思想，明確基層政府防災減災第一責任人意識，樹立綜合防災減災理念，著重從領導管理、宣傳教育、資金保障、預警監(jiān)測、應急反應、生產恢復、政策引導、評價激勵等八個方面，創(chuàng)新基層政府防災減災能力建設機制，全面提升基層政府防災減災能力。

關鍵詞基層政府防災減災能力溫州綜合防災減災

*本文系國家減災委辦公室、民政部國家減災中心2012年防災減災政策理論研究課題“基層政府防災減災能力及評價指標體系研究：以溫州為例”(項目號：ZCLLYJKT201204)的階段性成果。

我國自然災害地域特色明顯，災害影響范圍、破壞程度、實際損失差異較大，需要根據地域特點和災害種類，采取針對性防災減災措施?；鶎诱偬幱跒暮Πl(fā)生地，能夠直接組織防災減災工作，可以在第一時間開展應急救援和抗災自救活動，決定了自然災害防災減災工作的實際成效，因而應當成為自然災害防災減災工作的直接責任主體。

基層政府防災減災能力分析框架建構

為深入考察基層政府防災減災能力現(xiàn)狀，本研究參照國內外相關理論研究和實踐經驗，在堅持科學性、系統(tǒng)性、綜合性、針對性和可操作性原則的基礎上，運用過程分析法、頭腦風暴法、德爾菲法等，在征求6位專家及8位基層防災減災工作人員意見的基礎上，建構基層政府防災減災能力分析框架，形成基層政府防災減災能力評價構成要素，用以分析基層政府防災減災能力(表1)。

基層政府防災減災能力現(xiàn)狀：基于溫州的考察

溫州地處浙南，境內臺風、泥石流、暴雨洪澇等災害頻發(fā)，長期抗災減災實踐使溫州防災減災能力建設在全國處于較為先進地位。本研究以溫州為例，運用所建構的基層政府防災減災能力分析框架，考察我國基層政府防災減災能力建設現(xiàn)狀。

表1　基層政府防災減災能力分析框架

1.健全預警監(jiān)測體系，增強預警監(jiān)測和信息傳遞能力。溫州縣鄉(xiāng)基層政府都將防災減災預警監(jiān)測和信息傳遞能力建設作為防災減災工作基礎，各縣氣象監(jiān)測部門負責氣象災害監(jiān)測、預報和防災減災宣傳教育工作。氣象部門在全市建立200多個自動監(jiān)測站，開通氣象監(jiān)測預報網站，組建農村氣象協(xié)理員隊伍，與應急反應、民政救災、防汛抗旱等部門建立信息共享通道，并與電信、移動、聯(lián)通等移動服務公司聯(lián)合，通過聲訊電話、手機短信、門戶網站、電子顯示屏等發(fā)布災害信息。國土資源部門摸排查明地質災害(隱患)點，建立健全地質災害數(shù)據庫，監(jiān)測預報和信息管理系統(tǒng)。各縣市區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都指定專人擔任災害信息員，并對其進行輪訓、考試和資格認定。

2.加強應急管理體系建設，增強政府應急反應能力。全市縣鄉(xiāng)兩級都成立突發(fā)事件應急管理委員會，負責公共安全應急預案管理和綜合協(xié)調工作，明確規(guī)定相關單位職責任務和工作要求。在防汛防臺方面實行人民政府行政首長負責制及分級分部門的崗位責任制；縣鄉(xiāng)掛牌成立防汛防臺指揮部，村級掛牌成立防汛機構，并設專職或兼職人員。文成還專門成立氣象災害防御指揮部，強化本縣氣象防災減災工作。針對不同災害，全市縣鄉(xiāng)兩級政府都分類制定應急預案，共同組建應急救援隊伍，明確部門職責，增強防災減災意識和應急聯(lián)動能力。如文成專門頒布《文成縣應急救援隊伍建設管理試行辦法》，成立由骨干應急救援隊伍、專業(yè)應急救援隊伍、綜合應急救援隊伍、志愿應急救援隊伍和專家應急救援隊伍組成的應急救援體系。

3.加大資金投入力度，增強物資保障能力。溫州縣鄉(xiāng)兩級基層政府對防災減災投入都較為重視，兩級財政均按人均1元標準設置防災減災預算準備金，災時能按照實際支出為防災減災提供資金保障?；鶎诱€成立社會捐贈接收站，引導社會鼓勵社會捐贈參與防災減災工作；洞頭縣財政每年出資25萬，為全縣12.5萬人投保自然災害公眾保險，發(fā)揮社會保險資金的防災減災作用。此外，地方政府還積極通過儲備庫和避災點儲備防災減災物資。每年汛前，相關部門都會組織物資儲備和保存情況檢查。

4.加強防災減災宣傳教育，建設地質災害防災減災網絡。溫州縣鄉(xiāng)兩級基層政府都將固定宣傳和日常宣傳相結合，每年組織防災減災相關部門聯(lián)合舉辦大型宣傳教育活動，向社會發(fā)放防災減災宣傳資料?？h鄉(xiāng)(街道)兩級基層政府定期不定期走進社區(qū)，利用板報、社區(qū)宣傳欄等開展防災減災宣傳教育。縣級宣傳活動包括廣場宣傳、實戰(zhàn)演練和綜合演練等，每縣每年平均宣傳費用5萬元左右。

5.預案管理和重點防治并重，提升綜合防災減災能力。為有效提高基層政府應急反應和綜合防災減災能力，溫州市建立了市、縣、鄉(xiāng)、社區(qū)四級應急預案制度，縣鄉(xiāng)兩級應急預案制定率達100%。針對地方臺風、暴雨洪澇、地質三大主要災害，市、縣、鄉(xiāng)、社區(qū)四級都制定了專門防災減災預案，對三大自然災害實行重點防治。各地還根據本地實際制定專門預案，提高特殊災害應急反應和防災減災能力。而針對災害時空分布的不同，基層政府又對災害實行重點時段、重點地段防治。

6.加強避災安置場所建設，增強避災能力

截至目前，全市共建設避災點1762個，每個避災點都設指示牌，備有應急物資。避災點維護保養(yǎng)部分由政府出資，部分由社會自主負責。每個政府完全出資的避災點年投入經費約3萬至5萬元。災害來臨之前，基層政府及其防災減災救災部門根據災害預警信息，就近組織轉移進入避災點。避災期間，基層政府提供臨時飲用水和食品。各地還積極創(chuàng)新舉措，增強避災點的避災備災能力，如甌海區(qū)建立人員轉移通知回執(zhí)單制度，編制防汛指揮圖，在安置場所配備運動器械，龍灣區(qū)在網站上設置避災場所電子示意圖，群眾只要登陸電子地圖點擊紅房子，就可看到該避災點的具體地點、聯(lián)系人及電話、主要輻射村(居)及轉移路線、最多可容納人數(shù)等詳細信息。

基層政府防災減災能力建設存在的不足

在溫州市各級政府和社會各界的共同努力下，溫州市在基層政府防災減災能力建設方面成效顯著，但亦存在一定不足。

1.防災減災領導動員能力存在缺陷。首先，突發(fā)事件應急管理委員會和防汛防旱指揮部并非實體政府機構，其具體領導協(xié)調職能由辦公室(應急辦、防汛辦)承擔。但在實際運行中，縣鄉(xiāng)兩級應急辦和防汛辦的行政級別設置常常和各職能部門平級甚至低于職能部門，其領導協(xié)調效率和效能難以得到保障。其次，現(xiàn)有體制將不同災害防災減災領導協(xié)調權交由不同部門負責，災害預防、應急反應和救援工作由不同部門承擔，這種管理體制雖然利于防災減災專業(yè)化，但既增加了不同部門之間的溝通協(xié)調工作量，又導致信息資源、應急反應速度的延宕，還容易出現(xiàn)不同部門之間職能重疊、沖突和缺失，導致資源浪費。再次，各縣市已經成立的防災減災委員會主任均由本級政府分管領導擔任，常設機構設于民政部門，不僅不能從根本上解決領導協(xié)調力度不足的問題，還可能會增加領導協(xié)調問題。

2.防災減災信息供給能力亟待發(fā)展。基層政府未能建立起完善的信息接收平臺和管理制度，防災減災綜合領導機構和職能部門與預警監(jiān)測部門之間亦缺乏有效的信息通道；而由于基層防災減災信息員都由基層社區(qū)兩委或民政工作人員兼任，其素質、能力及穩(wěn)定性不足，待遇難以落實，這些都極大增加了信息員隊伍的管理培訓工作量，又降低了信息員隊伍的積極性和主動性。其次，信息分析處理能力不足。政府信息分析處理能力是政府防災減災能力的重要體現(xiàn)，但從實際調研和考核情況來看，溫州市各縣市區(qū)基層政府并沒有建立災害信息綜合處理機構，更沒有建立災害信息咨詢專家?guī)?，災害信息分析管理設備和制度不健全，災害信息分析處理能力不足。

3.防災減災資源保障能力有待提升。首先，基層政府防災減災資金保障能力存在缺陷。雖然溫州市級政府要求各縣市區(qū)按每人兩元標準設置防災減災預算準備金，但市內各縣市區(qū)基本都只按每人一元標準設置。雖然正常年份財政基本能實額保證防災減災資金支出，但一旦出現(xiàn)大災，必然影響防災減災和救災工作。其次，物資保障能力需要增強。從實際調研和考核看，各縣市區(qū)雖然都儲備了一定的防災減災物資，但數(shù)量、質量及更新都不盡如人意，應急救援和物資輸送設備等儲備嚴重不足。再次，技術保障能力不足。整體而言，縣市區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府普遍缺少防災減災技術研發(fā)和轉化意識，防災減災技術開發(fā)人員普遍缺乏，新技術轉化利用能力存在很大不足。

4.防災減災預警預防能力亟待提高。首先，災害監(jiān)測預警能力有待增強。災害監(jiān)測網是災害監(jiān)測效果的重要保證，但溫州縣鄉(xiāng)兩級監(jiān)測網不健全，現(xiàn)有監(jiān)測站和災害信息發(fā)布平臺的維護、保養(yǎng)及監(jiān)測能力發(fā)揮均不足，瑞安、蒼南、永嘉等地氣象網時?！俺轱L”，基層政府防災減災監(jiān)測預警能力亟待規(guī)范和提高。其次，防災減災硬件建設不到位。市內供水、供電、道路、基礎設施、建筑物等防災抗災設計等級普遍不高，硬件設施防災抗災能力較低。縣鄉(xiāng)未形成完整的高標準防災抗災工程體系，城鎮(zhèn)防洪排澇標準偏低，水庫山塘堤壩老化程度高，標準堤塘還未全線閉合，主要江河只能防御一般洪水，基層水利工程防災抗災能力總體偏弱，避災點儲備物資普遍存在不足或不均衡現(xiàn)象。

5.防災減災應急救援能力需要增強。首先，應急救援和醫(yī)療救助體系亟待加強?？h鄉(xiāng)兩級政府都建立了應急救援隊伍，部分縣市還引導成立了志愿者應急隊伍，但應急救援人員和志愿者隊伍缺乏實際培訓，應急救援知識技能普遍不足?；鶎俞t(yī)療救助體系不完善、鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院人員、物資普遍缺乏，應急救助能力難以滿足重大災情需要，地方應急救助體系亟待加強，應急救援管理制度有待完善。其次，應急硬件系統(tǒng)建設力度不足。除應急電力供給系統(tǒng)外，基層政府普遍缺少應急硬件系統(tǒng)儲備意識，未能建立有效的應急通訊、應急物資輸送預案，應急交通運輸設施和設備儲備普遍不足，應急通訊系統(tǒng)和應急通訊設備配備普遍缺失，應急硬件系統(tǒng)建設有待加強。最后，社會救助能力有極大提升空間。溫州民間商會發(fā)達，溫商普遍富于團隊精神、本土意識和社會參與意識。有效發(fā)揮這一傳統(tǒng)，弘揚志愿精神，建立社會應急救援組織和應急救援隊伍，開展教育、培訓和實踐演練以提高他們的應急救援能力，對溫州基層政府而言既是一個全新的課題，又具有得天獨厚的優(yōu)勢，溫州社會救助能力應該有極大提升空間。

進一步加強基層政府防災減災能力建設的政策建議

政府防災減災能力是政府、社會共同努力的結果，加強基層政府防災減災能力建設，需要國家、省市地方政府、基層政府、公民和社會的共同努力。

(一)轉變理念，樹立基層政府防災減災第一責任人意識

我國在防災減災管理體制上實行中央統(tǒng)一領導，各級政府分級負責的管理體制，在實際防災減災和應急救援方面，由中央政府負責特大災害、省級政府負責大型災害、地級政府負責中型災害、縣級政府負責小型災害的決策管理工作。這種分級管理制度強調縣級以上人民政府在防災減災中的責任，強調上級政府對防災減災工作的領導和指導職責，這應該得到進一步加強和落實，但基層政府，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，處于災害發(fā)生地，熟悉地方情況，了解地方災害分布及發(fā)生情況和規(guī)律，和群眾直接接觸，可以直接、經常地對群眾開展防災減災教育，并可以在第一時間對災害作出反應，組織開展應急救援工作，有利于將災害影響降到最低限度?；鶎诱罏臏p災意識和能力，對群眾防災減災意識和能力有重要影響?；鶎诱诜罏臏p災工作中具有得天獨厚的優(yōu)勢，理當承擔更多防災減災責任。有必要轉變觀念，明確縣鄉(xiāng)兩級基層政府防災減災第一責任人責任，至少應該明確兩級基層政府第一反應人責任，著力加強基層政府防災減災能力建設。

(二)健全制度，加強基層政府防災減災綜合管理體制建設

在防災減災立法方面，我國主要采用單獨立法模式，頒布實施了《防震減災法》、《防洪法》、《防沙治沙法》等系列單行法或條例文件，但缺乏防災減災的基本法規(guī)和綜合性防災減災法律。從實踐來看，基層政府防災減災職能部門和領導協(xié)調機構一般只有一到兩名、最多三名專業(yè)或兼職人員，多數(shù)同時承擔其他工作職責。將人員分散于各個機構，要其承擔大量日常工作和協(xié)調事務，顯然不利于防災減災綜合協(xié)調和應急救援工作，梳理整合基層政府防災減災領導機構，建立統(tǒng)一的綜合領導協(xié)調部門，實施基層防災減災綜合管理機制，集中整合有限人員和物力，形成合力，有利于提高基層防災減災資源利用效率和應急反應能力。

(三)創(chuàng)新機制：推動基層政府防災減災能力建設

在轉變理念，健全制度的基礎上，應著力創(chuàng)新領導管理機制，提高基層政府防災減災領導能力；創(chuàng)新教育宣傳機制，增強災害預防能力；創(chuàng)新資金保障機制，拓展基層政府資源保障能力；創(chuàng)新預警監(jiān)測機制，增強基層政府信息供給能力；創(chuàng)新應急反應機制，提升基層政府應急反應能力；創(chuàng)新生產恢復保障機制，增進基層政府恢復重建能力；創(chuàng)新政策引導機制，優(yōu)化基層政府防災減災政策環(huán)境；創(chuàng)新評價激勵機制，全面提升基層政府綜合防災減災能力。

①本研究所指基層政府主要指縣鄉(xiāng)兩級政府。

〔責任編輯：王婷〕

作者簡介：閔旻，河海大學公共管理學院行政管理專業(yè)；陳默，溫州大學法政學院副教授，浙江大學公共管理學院博士后，silentnju@yahoo.cn。溫州，325035