大變局時(shí)代下的中拉整體合作前景探析

趙暉

一、引言

習(xí)近平總書記在2014年11月召開(kāi)的中央外事工作會(huì)議上指出，要切實(shí)加強(qiáng)同發(fā)展中國(guó)家的團(tuán)結(jié)合作，把我國(guó)發(fā)展與廣大發(fā)展中國(guó)家共同發(fā)展緊密聯(lián)系起來(lái)。要切實(shí)推進(jìn)多邊外交，推動(dòng)國(guó)際體系和全球治理改革，增加我國(guó)和廣大發(fā)展中國(guó)家的代表性和話語(yǔ)權(quán)。

中國(guó)外交歷來(lái)重視與發(fā)展中國(guó)家的友好合作關(guān)系。尤其是2008年國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力對(duì)比發(fā)生了顯著變化，國(guó)際格局和國(guó)際秩序正在經(jīng)歷深刻而復(fù)雜的變革，世界多極化趨勢(shì)日益明顯。在此背景下，中拉合作提速發(fā)展，共同推動(dòng)國(guó)際關(guān)系民主化的意愿增強(qiáng)。不久前召開(kāi)的中拉論壇首屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議更是讓中拉關(guān)系在新年伊始“火”了一把。

二、現(xiàn)狀：構(gòu)建全面合作伙伴關(guān)系

1月8日至9日，中國(guó)—拉共體論壇首屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議在北京隆重舉行，與會(huì)代表通過(guò)了《中拉論壇首屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議北京宣言》、《中國(guó)與拉美和加勒比國(guó)家合作規(guī)劃（2015—2019）》、《中拉論壇機(jī)制設(shè)置和運(yùn)行規(guī)則》3個(gè)成果文件，點(diǎn)明了雙方推進(jìn)中拉全面合作伙伴關(guān)系的政治共識(shí)，確定了今后5年中拉開(kāi)展整體合作的13個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域和具體措施，并以建章立制的方式為未來(lái)的整體合作提供制度保障。

此次會(huì)議的召開(kāi)以及三大成果文件的出臺(tái)，標(biāo)志著中拉關(guān)系迎來(lái)了新平臺(tái)、新起點(diǎn)、新機(jī)遇。中拉論壇作為中國(guó)與33個(gè)拉美和加勒比國(guó)家開(kāi)展整體合作的嶄新平臺(tái)，是平等互利、共同發(fā)展的中拉全面合作伙伴關(guān)系的新起點(diǎn)，將為雙方帶來(lái)更多市場(chǎng)機(jī)遇、增長(zhǎng)機(jī)遇、投資機(jī)遇、合作機(jī)遇。

這一整體合作機(jī)制的形成，既得益于雙方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的良性互補(bǔ)，也與中拉對(duì)彼此的重新定位密切相關(guān)。

第一，中拉在自然稟賦和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)決定了雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系的快速發(fā)展。拉美是世界上主要的原材料和初級(jí)產(chǎn)品出口地，而中國(guó)由于經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，對(duì)原材料需求旺盛，雙方形成利益互補(bǔ)。中國(guó)主要從拉美進(jìn)口銅、鐵礦石、大豆、石油等礦產(chǎn)、能源、糧食類大宗商品，拉美則從中國(guó)進(jìn)口大量的工業(yè)制成品，如大型機(jī)械、通信設(shè)備、電子產(chǎn)品等。與之相對(duì)的是，美歐等拉美傳統(tǒng)進(jìn)口國(guó)因金融危機(jī)而經(jīng)濟(jì)低迷、進(jìn)口需求驟降，這進(jìn)一步提升了中國(guó)在拉美外貿(mào)格局中的地位。如今，中國(guó)已經(jīng)趕超歐洲，成為拉美第二大貿(mào)易伙伴國(guó)。

根據(jù)我國(guó)海關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，中拉貿(mào)易額自2001年以來(lái)出現(xiàn)了井噴式的增長(zhǎng)，從2001年的150億美元猛增到2011年的2415億美元，年增長(zhǎng)率超過(guò)30%。盡管最近兩年來(lái)增速明顯減緩，但中國(guó)在拉美外貿(mào)格局中的重要地位已經(jīng)穩(wěn)固。目前，中國(guó)是巴西、智利等國(guó)的第一大貿(mào)易伙伴國(guó)，同時(shí)也是墨西哥、阿根廷、委內(nèi)瑞拉、哥倫比亞、秘魯、古巴的第二大貿(mào)易伙伴國(guó)，囊括了拉美經(jīng)濟(jì)總量最大的8個(gè)國(guó)家。

與此同時(shí)，作為中拉務(wù)實(shí)合作的第二大“引擎”，中國(guó)對(duì)拉投資的巨大潛力正在得到不斷激發(fā)。據(jù)聯(lián)合國(guó)拉加經(jīng)委會(huì)2011年公布的報(bào)告，2010年中國(guó)對(duì)拉直接投資流量達(dá)150億美元，是僅次于美國(guó)和荷蘭的第三大投資國(guó)。截至2013年底，中國(guó)對(duì)拉非金融類直接投資存量達(dá)到830多億美元，涵蓋礦產(chǎn)、能源、制造業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。

第二，中拉同為發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)，在推動(dòng)國(guó)際關(guān)系民主化方面具有共同的利益訴求。長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)一直視拉美為“后院”，對(duì)其政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方方面面橫加干涉，并一度全面控制拉美的主要經(jīng)濟(jì)命脈。進(jìn)入21世紀(jì)，由于美國(guó)力推的“新自由主義”模式在拉美的失敗以及美國(guó)繼續(xù)在民主、人權(quán)、移民、禁毒等問(wèn)題上粗暴干涉拉美內(nèi)政的做法，拉美地區(qū)反美呼聲高漲。隨著左派政權(quán)覆蓋大部分拉美地區(qū)，反對(duì)美國(guó)霸權(quán)主義成為了許多拉美國(guó)家之間的重要共識(shí)。2005年美國(guó)倡導(dǎo)的“美洲自由貿(mào)易區(qū)”談判被無(wú)限期擱置、2012年美洲國(guó)家組織峰會(huì)未能簽署共同宣言，都是拉美地區(qū)對(duì)美國(guó)說(shuō)“不”的典型案例。

而與此同時(shí)，中國(guó)作為新興經(jīng)濟(jì)體的代表，遭到了美國(guó)的圍追堵截，亞太再平衡戰(zhàn)略的實(shí)施、TTP和TTIP談判中有意將中國(guó)拒之門外的做法，使中國(guó)不得不在國(guó)際上尋找其他志同道合的合作伙伴。中拉都反對(duì)強(qiáng)權(quán)政治和單邊主義、主張?zhí)岣甙l(fā)展中國(guó)家發(fā)言權(quán)、呼吁建立公正合理的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)新秩序，這些共識(shí)對(duì)形成政治互信起到了積極作用。

2008年，中國(guó)政府公布了對(duì)拉美的“白皮書”，即《中國(guó)對(duì)拉丁美洲和加勒比政策文件》，將中拉關(guān)系的重要性上升到戰(zhàn)略高度。2009年，中國(guó)成為美洲開(kāi)發(fā)銀行第48個(gè)成員國(guó)，以金融合作的方式參與到拉美地區(qū)的多邊事務(wù)中。此外，中國(guó)還是太平洋聯(lián)盟、拉美一體化協(xié)會(huì)、美洲國(guó)家組織的觀察員國(guó)，并與南共市、安共體、加共體建立了定期磋商機(jī)制。

第三，拉共體的成立為中拉開(kāi)展整體合作提供了對(duì)接平臺(tái)。中非合作論壇這一集體對(duì)話機(jī)制的成功，使中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人萌生將這一成功經(jīng)驗(yàn)復(fù)制到拉美的想法。但由于拉美和加勒比地區(qū)一直缺少一個(gè)涵蓋所有國(guó)家的一體化組織，這一設(shè)想未能實(shí)現(xiàn)。這一狀況直到2011年12月拉美和加勒比國(guó)家共同體（拉共體）的成立才得以改變。

拉共體集合了該地區(qū)所有的33個(gè)國(guó)家，并將西半球僅有的兩個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家：美國(guó)和加拿大排除在外，體現(xiàn)了其獨(dú)立、團(tuán)結(jié)、自強(qiáng)的強(qiáng)烈愿望。2012年6月溫家寶總理訪問(wèn)拉美期間，提出了創(chuàng)建中拉合作論壇的設(shè)想。2014年1月，拉共體第二屆峰會(huì)上通過(guò)了《關(guān)于支持建立中國(guó)—拉共體論壇的特別聲明》文件。

中國(guó)—拉共體論壇這一整體合作平臺(tái)的搭建，無(wú)疑對(duì)中拉雙方都具有重要意義，也符合雙方的共同利益：更多的拉美國(guó)家可以通過(guò)吸引中方投資、擴(kuò)大經(jīng)貿(mào)合作來(lái)促進(jìn)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反過(guò)來(lái)，中國(guó)也可以通過(guò)與更多的拉美國(guó)家建立緊密的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，擴(kuò)大全球伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)南南合作。

三、前景：挑戰(zhàn)源于拉共體內(nèi)部

中拉整體合作的前景如何，就要看“磨合”的情況如何，尤其要看拉共體的成員國(guó)之間如何互動(dòng)、如何統(tǒng)一立場(chǎng)。這將是影響中拉整體合作走向、決定合作是否務(wù)實(shí)的關(guān)鍵性因素。

在跨越半個(gè)世紀(jì)的拉美區(qū)域一體化進(jìn)程中，拉共體是拉美和加勒比地區(qū)首次誕生的涵蓋該地區(qū)所有國(guó)家的一體化組織，填補(bǔ)了機(jī)制上的空白，具有里程碑式的意義。但與其前身——里約集團(tuán)一樣，拉共體內(nèi)部存在三大基因缺陷：

第一，運(yùn)行機(jī)制松散。拉共體是在里約集團(tuán)的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的。里約集團(tuán)是一個(gè)政治一體化組織，沒(méi)有常設(shè)機(jī)構(gòu)，采用較為松散的政治磋商和協(xié)調(diào)機(jī)制。雖然在推動(dòng)地區(qū)矛盾和沖突的和平解決方面發(fā)揮了一定的作用，但是，由于缺乏強(qiáng)有力的機(jī)制建設(shè)，形成決議的過(guò)程緩慢，對(duì)拉美經(jīng)濟(jì)一體化難以形成強(qiáng)大的政治支持。

目前，拉共體采用了“四駕馬車”引領(lǐng)機(jī)制和協(xié)商一致的運(yùn)行機(jī)制，仍然不設(shè)常設(shè)機(jī)構(gòu)。此前，厄瓜多爾提出的通過(guò)有效多數(shù)規(guī)則取代一致原則的倡議，以及巴拿馬希望在本國(guó)建立總秘書處的想法，都未能獲得通過(guò)。與歐盟的“超國(guó)家主義”不同，拉共體的“政府間主義”雖可增進(jìn)互信，但在面對(duì)內(nèi)部分歧時(shí)，很難有效協(xié)調(diào)各方立場(chǎng)，發(fā)出同一個(gè)聲音。即便達(dá)成了共識(shí)，也會(huì)因缺乏強(qiáng)制效力，難以對(duì)成員國(guó)的行為進(jìn)行規(guī)范和約束。

第二，成員利益分化。拉共體內(nèi)部共有33個(gè)成員國(guó)，意識(shí)形態(tài)、發(fā)展情況等方面的差異導(dǎo)致相互之間利益分化明顯。

首先，意識(shí)形態(tài)的差異在拉美地區(qū)尤為明顯，左、右派政治勢(shì)力之間的長(zhǎng)時(shí)間斗爭(zhēng)起到了分化的負(fù)面效果。例如，拉美第二大經(jīng)濟(jì)體墨西哥原本應(yīng)該是拉美一體化的重要推動(dòng)國(guó)之一，但由于其親美政策，在日益強(qiáng)調(diào)地區(qū)自主的拉美國(guó)家中認(rèn)同感越來(lái)越低，影響力也在下降。尤其是1994年正式加入北美自由貿(mào)易區(qū)后，墨西哥在拉美的“朋友”越來(lái)越少。直到最近幾年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，墨西哥才重新調(diào)頭，大力發(fā)展與其他拉美國(guó)家關(guān)系。

其次，拉美和加勒比地區(qū)雖然都是發(fā)展中國(guó)家，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r有很大差異，既有巴西這樣的世界第六大經(jīng)濟(jì)體，也有海地這樣的世界最不發(fā)達(dá)國(guó)家。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和水平不同，拉美各國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和稅制、關(guān)稅、勞工和金融等方面的具體政策自然會(huì)出現(xiàn)明顯差異。在宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)上達(dá)不成一致，就很難在涉及具體問(wèn)題上達(dá)成共識(shí)，而且容易產(chǎn)生摩擦，導(dǎo)致一體化進(jìn)程放慢。

與此同時(shí)，在設(shè)置非貿(mào)易壁壘方面，巴西、阿根廷等地區(qū)大國(guó)在經(jīng)濟(jì)狀況不良時(shí)經(jīng)常采用，相互之間也會(huì)因此發(fā)生爭(zhēng)吵和摩擦。而中國(guó)已經(jīng)成為這一現(xiàn)象的最主要受害者。在2008年11月至2003年5月期間，阿根廷采取了184項(xiàng)貿(mào)易保護(hù)措施，其中105項(xiàng)是針對(duì)中國(guó)的。同期，巴西采取了156項(xiàng)貿(mào)易保護(hù)措施，其中27項(xiàng)是針對(duì)中國(guó)的。

第三，缺少主導(dǎo)國(guó)家。一體化組織的核心國(guó)家在一體化進(jìn)程中發(fā)揮著協(xié)調(diào)各成員國(guó)關(guān)系和政策、穩(wěn)定一體化組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)等作用。比如法國(guó)和德國(guó)是歐洲一體化的雙引擎;在北美自由貿(mào)易區(qū)中，美國(guó)居于絕對(duì)的主導(dǎo)和支配地位。而拉共體則缺乏領(lǐng)頭羊。

該地區(qū)五大經(jīng)濟(jì)體巴西、墨西哥、阿根廷、哥倫比亞、委內(nèi)瑞拉，在開(kāi)展區(qū)域合作時(shí)缺乏共同的發(fā)展目標(biāo)，對(duì)拉共體以外的其他區(qū)域合作組織也各有倚重，暫時(shí)無(wú)法形成合力。

巴西和阿根廷是南共市的創(chuàng)始國(guó)，近年來(lái)積極利用南共市這一平臺(tái)，推動(dòng)南美洲國(guó)家聯(lián)盟的建設(shè)，并先后建立南方銀行、南美航天局，成立南美防務(wù)委員會(huì)、南美能源委員會(huì)等。而拉美第二大經(jīng)濟(jì)體墨西哥對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的依附性較強(qiáng)，目前墨西哥對(duì)美國(guó)出口占其總出口的80%左右。隨著美國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)低迷，墨西哥開(kāi)始調(diào)整其拉美政策，積極與哥倫比亞、智利、秘魯一同發(fā)展太平洋聯(lián)盟。哥倫比亞是安共體的創(chuàng)始國(guó)之一，但在太平洋聯(lián)盟成立后，哥倫比亞也將區(qū)域合作的重心從安共體轉(zhuǎn)移到了太平洋聯(lián)盟。委內(nèi)瑞拉也曾是安共體的成員國(guó)，2006年宣布退出，其主導(dǎo)的玻利瓦爾美洲聯(lián)盟因其激進(jìn)的反美立場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)主張而獨(dú)樹(shù)一幟。這一現(xiàn)實(shí)暴露出了地區(qū)大國(guó)不愿意放棄本國(guó)在現(xiàn)有的區(qū)域合作中形成的主導(dǎo)權(quán)，也難以在拉共體這一平臺(tái)上形成合力。

四、定位：服務(wù)于外交戰(zhàn)略全局

拉美和加勒比地區(qū)是發(fā)展中國(guó)家的重要陣地，也是全球重要的能源和糧食生產(chǎn)基地;同時(shí)又屬于傳統(tǒng)意義上的“美國(guó)后院”，具有重要的地緣戰(zhàn)略意義。因此，中拉關(guān)系在中國(guó)外交大棋局中的地位日益凸顯，中拉關(guān)系的深化發(fā)展不僅符合雙方的共同利益，對(duì)中國(guó)的和平崛起更具有深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。

中拉整體合作機(jī)制的建立不僅是中拉關(guān)系的一個(gè)重大進(jìn)展，對(duì)中國(guó)外交全局也具有深遠(yuǎn)的意義，標(biāo)志著由中國(guó)倡導(dǎo)成立、主要面向廣大發(fā)展中國(guó)家的地區(qū)多邊合作架構(gòu)實(shí)現(xiàn)了全球覆蓋，完善了中國(guó)對(duì)發(fā)展中國(guó)家外交布局。

未來(lái)，中拉整體合作的進(jìn)一步展開(kāi)也要繼續(xù)圍繞外交全局進(jìn)行部署，為建立以合作共贏為核心的新型國(guó)際關(guān)系服務(wù)。其中，首當(dāng)其沖的就是要處理好美中拉三角關(guān)系。

這是因?yàn)?，拉美一直被美?guó)視為“后院”，長(zhǎng)期被美國(guó)控制。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，美國(guó)在拉美影響力的下降，為中國(guó)進(jìn)一步發(fā)展與拉美國(guó)家的全方位合作帶來(lái)了歷史性機(jī)遇。但美國(guó)絕不甘心將拉美拱手相讓。中拉關(guān)系的日益密切、中拉整體合作機(jī)制的建立自然會(huì)引起美國(guó)的高度關(guān)注。于美國(guó)而言，拉美不僅是重要的原材料產(chǎn)地、資本輸出地，更為關(guān)鍵的是，古巴等加勒比國(guó)家、巴拿馬運(yùn)河所在的中美洲地區(qū)對(duì)美國(guó)都具有重要的地緣安全意義。

隨著未來(lái)美古關(guān)系的正?；?、委內(nèi)瑞拉等“反美軸心”力量的削弱，美國(guó)在拉美的影響力可能會(huì)出現(xiàn)“回潮”，這勢(shì)必會(huì)對(duì)包括中國(guó)在內(nèi)的其他區(qū)外大國(guó)發(fā)展與拉美國(guó)家關(guān)系形成挑戰(zhàn)。因此，美國(guó)因素是影響中拉合作的關(guān)鍵性“場(chǎng)外”因素。

第一，中拉關(guān)系發(fā)展要為中美大局服務(wù)。鑒于美國(guó)的國(guó)際地位和影響力，現(xiàn)階段而言，對(duì)美關(guān)系是中國(guó)對(duì)外關(guān)系的重中之重。與之相比，中拉關(guān)系處于相對(duì)次要地位，應(yīng)為中美關(guān)系的大局服務(wù)。換言之，中拉整體合作的未來(lái)發(fā)展要充分考慮美國(guó)因素，避免直接挑戰(zhàn)美國(guó)在拉美的核心利益，從而影響穩(wěn)定的中美關(guān)系。比如在中拉軍事、安全領(lǐng)域的合作，可能會(huì)觸動(dòng)美國(guó)的敏感神經(jīng)。在這些敏感領(lǐng)域的合作，一方面要持有穩(wěn)妥而謹(jǐn)慎的態(tài)度，另一方面，可利用好中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話拉美事務(wù)磋商，就一些美方關(guān)切的涉拉敏感問(wèn)題及時(shí)溝通，避免因信息不對(duì)稱導(dǎo)致的戰(zhàn)略誤判。

第二，關(guān)注美拉關(guān)系的演變對(duì)中拉關(guān)系的影響。中拉整體合作應(yīng)充分考慮到拉美地區(qū)親美派、反美派和中立派的存在，中方在公開(kāi)場(chǎng)合應(yīng)盡量保持中立，維護(hù)好整體合作的平臺(tái)，對(duì)于美國(guó)企圖暗地里分化瓦解拉共體的陰謀要做好積極的應(yīng)對(duì)。盡管美國(guó)力推的美洲自由貿(mào)易區(qū)設(shè)想于2005年破滅，但美國(guó)仍在尋找機(jī)會(huì)，對(duì)拉美一體化進(jìn)程起反推動(dòng)作用。比如大力支持太平洋聯(lián)盟，以起到分化拉美區(qū)域聯(lián)合的目的。2012年6月正式成立的太平洋聯(lián)盟被拉美一些學(xué)者看作是“美洲自由貿(mào)易區(qū)”以另外一種形式復(fù)活，其成員國(guó)智利、秘魯、哥倫比亞、墨西哥均與美國(guó)簽有自貿(mào)協(xié)定。

第三，中拉關(guān)系必須建立在互利互惠的基礎(chǔ)上。中方應(yīng)照顧到拉美國(guó)家強(qiáng)烈的民族自尊心，切勿將拉美簡(jiǎn)單視為與美國(guó)爭(zhēng)斗的“地盤”而犧牲拉美利益，相反，要讓拉美國(guó)家在與中國(guó)的友好交往中得到實(shí)實(shí)在在的實(shí)惠。習(xí)近平訪拉美期間，宣布了一系列倡議和舉措，包括10年內(nèi)力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)中拉貿(mào)易規(guī)模達(dá)到5000億美元，中國(guó)對(duì)拉美投資存量達(dá)到2500億美元，正式實(shí)施200億美元中拉基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)貸款，提供100億美元的優(yōu)惠性質(zhì)貸款，全面啟動(dòng)中拉合作基金并承諾出資50億美元，向拉美國(guó)家分別提供6000個(gè)政府獎(jiǎng)學(xué)金名額和赴華培訓(xùn)名額，等等。

五、結(jié)語(yǔ)

發(fā)展中拉整體合作，一定要堅(jiān)持正確義利觀。習(xí)近平總書記指出，只有堅(jiān)持正確義利觀，才能把工作做好、做到人的心里去，這是中國(guó)外交得道多助的一個(gè)重要基礎(chǔ)。

這就要求，既要把拉美和加勒比地區(qū)看成一個(gè)整體，實(shí)現(xiàn)對(duì)拉合作的地區(qū)全覆蓋，又要就拉共體的33個(gè)成員國(guó)進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，真正了解和考慮對(duì)方的利益訴求，政治上堅(jiān)持平等相待，經(jīng)濟(jì)上追求互利共贏，以心交心，將中拉“蜜月期”不斷延續(xù)下去。

（作者單位：新華社國(guó)際部）