土地流轉(zhuǎn)問題之我見

楊麗娜

(鞍山市土地經(jīng)營管理處，遼寧 鞍山 114001)

目前，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正處于不斷調(diào)整的過程中，土地流轉(zhuǎn)問題作為我國新型農(nóng)村建設(shè)以及“三農(nóng)”問題中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其質(zhì)量的好壞直接影響著我國新農(nóng)村的建設(shè)以及其農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的整體轉(zhuǎn)型。但是我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程中依然存在一些不利的因素，這些嚴(yán)重制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。因此，及時(shí)采取有效的措施來對(duì)土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行解決勢(shì)在必行。本文從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的含義、發(fā)展、形式、特點(diǎn)以及其存在的問題入手，就如何提高我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效率提出了一些策略。

1、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的科學(xué)涵義

農(nóng)村土地是指農(nóng)民所有的，依據(jù)國家法律規(guī)定的耕地、林地、草地以及其他農(nóng)業(yè)用途的土地。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)包括農(nóng)村土地使用權(quán)和土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)與變動(dòng)。但是這種流轉(zhuǎn)不是一般的承接關(guān)系，而僅僅局限于國家集體對(duì)于農(nóng)村集體的用地進(jìn)行征收。也就是說，這種流轉(zhuǎn)形式是一種不可逆的單向流轉(zhuǎn)形式。土地流轉(zhuǎn)的根本是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化，即農(nóng)村土地依然歸農(nóng)村集體所有，但是其將土地的使用權(quán)自愿租賃給有關(guān)的經(jīng)營個(gè)體，從而有利于有效地優(yōu)化和配置農(nóng)村土地資源。

2、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展

農(nóng)村家庭承包責(zé)任制建立于20世紀(jì)80年代，自其實(shí)行以來，我國對(duì)于農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行了大量細(xì)致地分析、考察與研究。大量的數(shù)據(jù)表明，我國農(nóng)村土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)效率在20世紀(jì)90年代中期之前都比較低。但是自20世紀(jì)90年代末期以來，由于我國的國民經(jīng)濟(jì)得到了快速的恢復(fù)和發(fā)展，促使大量的農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，這也促使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的效率得到有效的提高。此外，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還具有另一個(gè)特征，即其在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的流轉(zhuǎn)比率要顯著地高于不發(fā)達(dá)地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)比率。但是現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模依舊呈現(xiàn)出繼續(xù)擴(kuò)張的趨勢(shì)。因此，自農(nóng)民收入不高，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的背景下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題也越發(fā)的凸顯其重要地位。

3、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式與特點(diǎn)

3.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式

目前，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要包括五種流轉(zhuǎn)形式，即轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、反租倒包和股份合作等五種形式，下面就這幾種形式的具體內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)的闡述。

(1)轉(zhuǎn)包形式。轉(zhuǎn)包是指持有土地所有權(quán)的農(nóng)村用戶在取得發(fā)包方的同意后將未超出承包期限的土地的一部分或全部轉(zhuǎn)讓給第三方，由第三方來對(duì)土地進(jìn)行使用，即第三方擁有最終的土地使用權(quán) (承包權(quán))，這樣農(nóng)村用戶可以從中取得一定的經(jīng)濟(jì)收益，但是承包方和發(fā)包方依舊按照其以前商定的合同條款來行使權(quán)力和履行任務(wù)。

(2)轉(zhuǎn)讓形式。轉(zhuǎn)讓形式的土地流轉(zhuǎn)形式主要是指持有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶或個(gè)體將尚未到期的土地承包經(jīng)營權(quán)以一定的條件轉(zhuǎn)移給其他的承包用戶或個(gè)體。

(3)互換形式?；Q是指互換雙方為了解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的不便而在平等交換承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上相互交換屬于自己管理和使用的部分土地或全部土地的形式。

(4)反租倒包形式。該土地流轉(zhuǎn)形式主要是指農(nóng)村集體組織根據(jù)農(nóng)村用戶的意愿和有償性的原則將農(nóng)戶所承包的土地“反租”回來，然后再將這些土地承包給單位或者個(gè)體進(jìn)行經(jīng)營的一種形式。

(5)土地股份合作形式。該種形式的土地流轉(zhuǎn)是指以土地承包人口或土地經(jīng)營權(quán)證為依據(jù)，將農(nóng)村用戶自身所持有的土地經(jīng)營權(quán)量化為股權(quán)，然后農(nóng)戶可以憑借自己所持有的土地使用權(quán)來進(jìn)行入股，形成土地股份合作社，所構(gòu)建的股份合作社則可以對(duì)入股用戶的土地進(jìn)行對(duì)外租賃或招標(biāo)承包，而農(nóng)民也可以從中獲取一定份額的分紅。

3.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)

理論上來講，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要包括以下幾個(gè)特點(diǎn):(1)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的參與主體復(fù)雜多樣，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織，小型的農(nóng)戶承包組織以及農(nóng)民個(gè)人等;(2)土地流轉(zhuǎn)方式具有多樣化的特點(diǎn)，現(xiàn)階段我國土地農(nóng)村流轉(zhuǎn)方式主要包括轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作和反租倒包等五種形式;(3)土地流轉(zhuǎn)周期的不定性，有的期限可以達(dá)到10年或以上，但是也可以1～2年的短租;(4)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模在持續(xù)不斷地?cái)U(kuò)大，同時(shí)土地流轉(zhuǎn)速率也在不斷地提高;(5)土地流轉(zhuǎn)的有效區(qū)域在快速地增加，其總體的擴(kuò)張趨勢(shì)為:從沿海區(qū)域向大陸內(nèi)部地區(qū)逐漸地?cái)U(kuò)展，但是各個(gè)土地?cái)U(kuò)張區(qū)域之間的流轉(zhuǎn)差異性還是具有較大差異的。

4、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

4.1 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊，農(nóng)民地權(quán)不完整

根據(jù)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制約因素，我國將農(nóng)村地產(chǎn)權(quán)主要?jiǎng)澐譃槿N形式，即:經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)和所有權(quán)。我國在各種有關(guān)土地的法律中均明確規(guī)定了我國農(nóng)村農(nóng)戶所占用的各類土地均歸我國農(nóng)村集體所共同占有。農(nóng)村用戶所持有的經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)實(shí)際上是不完整的權(quán)利。因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的真正主體實(shí)際上應(yīng)該是集體，而不應(yīng)該是農(nóng)村用戶個(gè)體或小型組織，但是由于集體這個(gè)概念的界定不夠清晰，這就致使在實(shí)際的分權(quán)過程中產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)問題的沖突。

4.2 土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全

目前，我國與土地流轉(zhuǎn)機(jī)制有關(guān)的市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)保障制度以及價(jià)格機(jī)制等機(jī)制的配套聯(lián)動(dòng)機(jī)制還很不完善，很不健全，同時(shí)我國現(xiàn)階段的土地流轉(zhuǎn)也極其地欠缺完善的價(jià)格調(diào)控機(jī)制和體系，加之我國也沒有經(jīng)驗(yàn)可以參考和借鑒，某些地方由于欠缺信息交流的中介，其土地市場(chǎng)活躍度更是低下，從而導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的交易量小、價(jià)格低和效率低等問題。就我國社會(huì)現(xiàn)階段的保障而言，我國農(nóng)村的社會(huì)保障體系還很不系統(tǒng)，很不完善，其還需要一定時(shí)間的完善和改進(jìn)。此外，外來打工的農(nóng)民在城市也很難獲得城市的社會(huì)保障。因此，農(nóng)民會(huì)把其所持有的土地看的極其的重要，他們寧愿荒廢土地、粗放經(jīng)營，也不愿意將自己所持有的部分或全部土地以合法的方式轉(zhuǎn)讓出去，從而嚴(yán)重地制約了我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的效率。

4.3 土地流轉(zhuǎn)缺乏正確的引導(dǎo)和規(guī)范性文件規(guī)定

我國農(nóng)村各個(gè)農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)大都是自發(fā)進(jìn)行的，沒有規(guī)范的引導(dǎo)和交易程序，所以在交易的過程中很容易出現(xiàn)流轉(zhuǎn)無序的問題。此外，由于我國在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面沒有設(shè)定特定的規(guī)范性文件和條文，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)于土地流轉(zhuǎn)問題很難及時(shí)的加以處理和解決，從而導(dǎo)致其沒有充分發(fā)揮自身的管理職能。

4.4 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式及合同不規(guī)范，合同兌現(xiàn)難

我國農(nóng)村現(xiàn)階段的土地流轉(zhuǎn)合同的樣式具有多樣化的特點(diǎn)，如合同樣式有口頭的，書面的，甚至還有一些什么都沒有。此外，即使有些合同是以書面的形式來簽訂的，但是由于合同上所寫的各項(xiàng)條款不符合規(guī)范上的各項(xiàng)要求，故合同也不具有法律效率。此外，由于所簽訂的合同上面的各項(xiàng)條款標(biāo)示的不夠清晰，明確，加之農(nóng)村農(nóng)民的法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)淡薄，一旦市場(chǎng)價(jià)格出現(xiàn)波動(dòng)或者其他因素的影響時(shí)，農(nóng)民很可能在合同未到期時(shí)候就將合同收回來，進(jìn)而會(huì)造成承包合同糾紛與違約現(xiàn)象的發(fā)生。

5、提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效率的策略

5.1 推動(dòng)土地產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新，賦予農(nóng)民穩(wěn)定預(yù)期

正如上述所述，農(nóng)村農(nóng)戶所占有的各類土地均歸農(nóng)村集體所共同占有，農(nóng)村農(nóng)戶對(duì)于土地持有所有權(quán)之外的其他權(quán)利，如收益權(quán)和使用權(quán)等。但是農(nóng)村農(nóng)戶依舊可以按照自己的意愿來對(duì)自身所合法持有的土地進(jìn)行合法的流轉(zhuǎn)操作，而農(nóng)村農(nóng)戶在這個(gè)過程中僅僅需要對(duì)其待流轉(zhuǎn)的土地進(jìn)行適當(dāng)?shù)牡怯浖纯?，不需要向上?jí)批準(zhǔn)，同時(shí)國家需要給予我國農(nóng)村農(nóng)民對(duì)于土地的永久使用權(quán)。這樣一來，不僅可以穩(wěn)定農(nóng)民產(chǎn)權(quán)，使其結(jié)果與農(nóng)民的預(yù)期相適應(yīng)，也可以極大程度地增加農(nóng)村農(nóng)民對(duì)于其所承包土地的相關(guān)投入，更重要的一點(diǎn)就是其可以為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)奠定良好的基礎(chǔ)。

5.2 積極發(fā)展農(nóng)村土地市場(chǎng)，建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需求的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制

為了更好地在農(nóng)村建立適應(yīng)土地市場(chǎng)需求的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，我們可以著手從以下幾個(gè)方面來努力:(1)為了允許農(nóng)村土地可以在適度或規(guī)定的范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，有關(guān)部門必須要盡快的為農(nóng)村建立一套有效的土地轉(zhuǎn)讓機(jī)制，依靠制度來確保土地的轉(zhuǎn)讓價(jià)格可以收到市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)和管理。(2)在農(nóng)村多建立一些中介組織，由這些中介組織來負(fù)責(zé)為農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)提供有關(guān)方面的服務(wù)。(3)建立一套系統(tǒng)、完善的調(diào)節(jié)機(jī)制，避免我國農(nóng)村土地使用權(quán)出現(xiàn)權(quán)利過度集中的問題，從而可以很好地調(diào)節(jié)我國土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的各種不公平和壟斷問題。(4)有關(guān)部門可以建立一套多層次的社會(huì)保障體系，包括社會(huì)互助、優(yōu)撫安置、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)以及發(fā)展和完善農(nóng)村醫(yī)療制度等，逐步地弱化農(nóng)村土地的社會(huì)保險(xiǎn)和其所具有的福利功能，從而為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主體解決其對(duì)于進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)過程中的后顧之憂。

5.3 搞好宣傳，加強(qiáng)培訓(xùn)，落實(shí)規(guī)范管理

我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題是一項(xiàng)巨大的工程，其會(huì)不可避免的涉及到農(nóng)村全體農(nóng)戶的思想和行動(dòng)，因此在其實(shí)行的過程中會(huì)出現(xiàn)一定的阻礙。因此，為了提高農(nóng)戶思想與行動(dòng)的一致性，農(nóng)業(yè)承包管理機(jī)構(gòu)要提高全體農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，加大對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重要性以及現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的宣傳力度，從而促使全體農(nóng)民均可以自行運(yùn)用現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)來進(jìn)行農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)。此外，還需要加大對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)重要性及其好處的宣傳工作，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)村農(nóng)戶合理地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營，而組織干部作為管理的主體，其應(yīng)該積極組織農(nóng)村干部認(rèn)真學(xué)習(xí)有關(guān)方面的法律和法規(guī)，如《農(nóng)業(yè)承包合同管理暫行條例》、《合同法》等，從而可以確保全體農(nóng)戶均可以自覺地遵守合同規(guī)定的各項(xiàng)要求，減少合同糾紛問題的出現(xiàn)。

5.4 穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益

如果有關(guān)部門對(duì)土地承包過程中所產(chǎn)生的各類糾紛問題進(jìn)行及時(shí)的處理和解決，將有助于緩和農(nóng)村生產(chǎn)過程中的各種矛盾，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，同時(shí)也有利于提高農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性和熱情。因此，各級(jí)農(nóng)業(yè)承包合同管理機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格按照國家有關(guān)方面的法律和法規(guī)來執(zhí)行各項(xiàng)操作，確保合同履行的正常進(jìn)行。此外，還需要對(duì)于平時(shí)的各種調(diào)解經(jīng)驗(yàn)制定有效的解決辦法，以更好地穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)村的進(jìn)一步發(fā)展。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅有利于土地的規(guī)?；图s化經(jīng)營，有利于加快我國社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)和“三農(nóng)”問題的解決，同時(shí)也可以滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的物質(zhì)和文化需要。因此，為了促進(jìn)我國現(xiàn)代化新農(nóng)村的建設(shè)，我們?cè)趯?shí)際的農(nóng)村生產(chǎn)過程中要通過各種手段和方法來提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的效率。

［1］安海崗.關(guān)于我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的思考 ［J］.資源與產(chǎn)業(yè)，2012，9(1):47－49.

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