地籍產(chǎn)業(yè)化問(wèn)題研究

趙軍華， 李笑娜， 田 華

(1.石家莊鐵道大學(xué)土木工程學(xué)院，河北 石家莊 050043； 2.石家莊鐵路職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河北 石家莊 050041)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)地籍管理事業(yè)發(fā)展成效顯著。地籍在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、加快土地管理方式發(fā)生轉(zhuǎn)變等方面發(fā)揮了重要作用。為了不斷滿足各部門、各行業(yè)對(duì)土地資料提出的高標(biāo)準(zhǔn)和新要求，更好地發(fā)揮地籍的基礎(chǔ)作用，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化管理的目標(biāo)，我國(guó)近年來(lái)加大了對(duì)地籍基礎(chǔ)信息建設(shè)的投入，并開(kāi)展了第二次土地資源調(diào)查，各地紛紛建立和更新地籍管理信息系統(tǒng)，地籍管理工作基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，正朝著信息化、規(guī)范化、法制化的方向全面發(fā)展。然而，由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異性以及對(duì)地籍管理的重視程度不同，一些地區(qū)的地籍管理工作仍面臨著許多難題。其中，地籍系統(tǒng)維護(hù)的資金不足是首要問(wèn)題?！兜丶芾怼笆晃濉卑l(fā)展規(guī)劃綱要》早就指出，要把推進(jìn)地籍管理的產(chǎn)業(yè)化作為當(dāng)前和今后地籍工作的重要任務(wù)，這實(shí)際為解決地籍管理工作所面臨的資金問(wèn)題提供了新的思路。

一、地籍產(chǎn)業(yè)化現(xiàn)狀

“產(chǎn)業(yè)化”是指使具有同一屬性的企業(yè)或組織集合成社會(huì)承認(rèn)的規(guī)模程度，以完成從量的集合到質(zhì)的激變，真正成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)中以某一標(biāo)準(zhǔn)劃分的重要組成部分。產(chǎn)業(yè)化意味著市場(chǎng)交易，即主要以市場(chǎng)需求為依據(jù)，以獲得收益為目的，從預(yù)期成本到取得收益，從決定投入到產(chǎn)出成果這樣的一個(gè)過(guò)程。目前來(lái)看，國(guó)內(nèi)外的地籍產(chǎn)業(yè)化發(fā)展總體存在兩種趨勢(shì)。

一方面，從地籍運(yùn)行管理的角度來(lái)看，地籍存在產(chǎn)業(yè)化趨勢(shì)。政府只專心做好行政方面的工作，繁重的日常地籍管理事務(wù)則由企業(yè)來(lái)承擔(dān)。如韓國(guó)的地籍測(cè)量公司幾乎承接了政府地籍測(cè)量方面的事務(wù)，包括土地初始登記測(cè)量、分區(qū)測(cè)量、邊界重劃測(cè)量、土地合并測(cè)量、地籍圖繪制等。他們將測(cè)量成果交給地方地籍部門進(jìn)行審查，收到審查結(jié)果后，再提供給公眾。[1]

另一方面，從地籍運(yùn)行經(jīng)費(fèi)來(lái)源多樣化和成本回收市場(chǎng)化角度來(lái)看，也存在著產(chǎn)業(yè)化趨勢(shì)。隨著社會(huì)資金和私人部門更多地參與地籍工作，地籍運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的來(lái)源將呈現(xiàn)多樣化的趨勢(shì)。其中，通過(guò)地籍信息服務(wù)收費(fèi)來(lái)實(shí)現(xiàn)地籍系統(tǒng)的良性循環(huán)已經(jīng)成為一種共識(shí)。例如在瑞典，通過(guò)地籍業(yè)務(wù)收費(fèi)和提供有償?shù)丶稍兎?wù)已成為地籍部門籌措資金的主要渠道；而對(duì)于不同來(lái)源的資金則采取分層次使用，中央政府提供的資金用來(lái)資助國(guó)家項(xiàng)目，地方政府提供的資金用來(lái)資助社區(qū)發(fā)展，用戶交納的費(fèi)用用來(lái)完善和維護(hù)信息系統(tǒng)。

在我國(guó)，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、土地管理體制的不斷創(chuàng)新、技術(shù)的不斷進(jìn)步以及法律法規(guī)的日益完善使地籍實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的條件日趨成熟。地籍的重要地位已被更多人所認(rèn)同，已有大量社會(huì)機(jī)構(gòu)和私人部門參與了土地調(diào)查、地籍測(cè)量、數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)、軟件開(kāi)發(fā)等工作，越來(lái)越多的社會(huì)資金和資源進(jìn)入地籍領(lǐng)域。地籍成果的公益性與商業(yè)性應(yīng)用正逐步實(shí)施且取得了良好的效益。在此方面，我國(guó)廣州等城市已走在全國(guó)前列。據(jù)專家研究測(cè)算，我國(guó)土地資產(chǎn)總量約為25萬(wàn)億元，還有大量土地資產(chǎn)需要明晰和盤活，地籍產(chǎn)業(yè)具有廣闊的市場(chǎng)空間。

二、地籍產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目的選擇

地籍產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品是地籍信息。因此，地籍產(chǎn)業(yè)應(yīng)屬于信息服務(wù)業(yè)的范疇。從地籍產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的過(guò)程來(lái)看，其主體一般是產(chǎn)品的生產(chǎn)者(如土地調(diào)查、測(cè)量和制圖部門)、研發(fā)者(如地籍信息系統(tǒng)開(kāi)發(fā)部門)、經(jīng)營(yíng)服務(wù)者(如地籍信息發(fā)布部門、土地登記代理部門)和用戶。地籍產(chǎn)品形成的過(guò)程就是地籍?dāng)?shù)據(jù)到地籍信息的過(guò)程，隨著政企職能的分開(kāi)，在此過(guò)程中將產(chǎn)生各種相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門。如圖1所示。有時(shí)，單個(gè)部門同時(shí)扮演多種角色。

圖1 地籍產(chǎn)品形成過(guò)程與相關(guān)服務(wù)產(chǎn)業(yè)部門

地籍管理的工作內(nèi)容來(lái)看，地籍管理的一些工作完全可以面向市場(chǎng)、面向社會(huì)。如土地調(diào)查與測(cè)量、土地監(jiān)測(cè)、土地登記前期工作、地籍信息系統(tǒng)和檔案管理系統(tǒng)建設(shè)等，而對(duì)于土地統(tǒng)計(jì)工作，目前將其推向社會(huì)還不現(xiàn)實(shí)。[2-4]

三、地籍產(chǎn)業(yè)化的運(yùn)行機(jī)制

產(chǎn)業(yè)化運(yùn)行需要建立起各種支撐機(jī)制，一般包括產(chǎn)品創(chuàng)新機(jī)制、行政管理機(jī)制、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)機(jī)制、人才機(jī)制和服務(wù)機(jī)制等。只有不斷地研究開(kāi)發(fā)出地籍新產(chǎn)品或新服務(wù)，并實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，才能夠吸引相關(guān)的科技、金融等因素向其集聚，形成規(guī)模；只有制定和完善有關(guān)政策和法律，并加強(qiáng)監(jiān)督，地籍產(chǎn)業(yè)順利運(yùn)行才有保障；只有實(shí)現(xiàn)地籍資料資產(chǎn)化應(yīng)用，充分發(fā)揮社會(huì)資金的支持作用，才能從根本上解決資金來(lái)源問(wèn)題；只有不斷加強(qiáng)地籍管理能力建設(shè)和提高地籍從業(yè)人員素質(zhì)，才能提高地籍管理的社會(huì)化服務(wù)水平。

四、地籍產(chǎn)業(yè)化的實(shí)現(xiàn)途徑

第一，大力發(fā)展和培育地籍中介組織并發(fā)揮作用。通過(guò)出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，規(guī)范中介代理行為。鼓勵(lì)地籍行業(yè)發(fā)展和地籍學(xué)科建設(shè)。目前，全國(guó)許多高校都開(kāi)設(shè)了地籍相關(guān)的課程。從事地籍行業(yè)的人員也越來(lái)越多，約有數(shù)萬(wàn)人參加了土地登記代理人、土地估價(jià)師、房地產(chǎn)估價(jià)師等職業(yè)資格考試，地籍隊(duì)伍不斷壯大，質(zhì)量得到提高，有效促進(jìn)了地籍產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。[5]

第二，全面推行土地登記資料公開(kāi)查詢。2003年我國(guó)開(kāi)始施行《土地登記資料公開(kāi)查詢辦法》以來(lái)，產(chǎn)生了良好的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益[6]。通過(guò)查詢發(fā)現(xiàn)了多起利用假土地證從銀行騙取抵押貸款的欺詐事件和多起房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商利用集體土地建商品房欺騙消費(fèi)者的行為。在進(jìn)行舊城改造時(shí)，規(guī)劃建設(shè)部門通過(guò)查詢擬拆遷范圍內(nèi)土地權(quán)利人狀況、土地利用狀況、地籍圖等資料,確保了城市建設(shè)工作的順利進(jìn)行。財(cái)政部門為收取土地使用稅進(jìn)行土地登記資料查詢,保證了稅收工作的科學(xué)性準(zhǔn)確性。有了更多的財(cái)政收入，政府才能更多地投資于地籍基礎(chǔ)建設(shè)。目前，土地登記公開(kāi)查詢主要還集中在國(guó)土部門內(nèi)部進(jìn)行。查詢機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，可以依法委托有關(guān)單位承辦土地登記資料的公開(kāi)查詢事務(wù)。

第三，顯化地籍資料的資本屬性，實(shí)現(xiàn)地籍成果的公益性和商業(yè)性應(yīng)用。在此方面，廣州市黃浦區(qū)在地籍產(chǎn)業(yè)化道路上已走在全國(guó)前列，并取得了良好的效益。他們利用在土地房產(chǎn)登記發(fā)證過(guò)程中收取的地籍資料費(fèi)，委托地籍中介組織進(jìn)行地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，建立起高標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)管理和應(yīng)用平臺(tái)。在這個(gè)平臺(tái)的基礎(chǔ)上,將各種地籍?dāng)?shù)據(jù)推向社會(huì),大至跨國(guó)公司投資,小到城市居民對(duì)土地房屋的交易、抵押、登記等行為,地籍成果得到了廣泛應(yīng)用。從運(yùn)用社會(huì)資金加快地籍資料信息庫(kù)建設(shè),到向社會(huì)提供地籍成果，產(chǎn)生效益,再到投資地籍資料更新與建設(shè)數(shù)據(jù)庫(kù)中去,黃埔區(qū)地籍管理工作自此步入良性循環(huán)發(fā)展軌道。

第四，積極吸引社會(huì)資本進(jìn)入地籍領(lǐng)域。實(shí)現(xiàn)地籍產(chǎn)業(yè)化是長(zhǎng)期的過(guò)程，所需要的成本較高，加上地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，只靠政府投入和地籍資料的有償使用是不能完成的。地籍產(chǎn)業(yè)化還需要社會(huì)和私人資金的投入。只有發(fā)揮社會(huì)各界的力量，將更多資金和人力投入到地籍事業(yè)上來(lái)，實(shí)現(xiàn)地籍產(chǎn)業(yè)化才有希望。

第五，政府加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)督。地籍產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程中，政府將扮演重要角色。政府部門除在政策和資金方面給予扶持外，還要對(duì)各種地籍機(jī)構(gòu)進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)督。如果各種地籍機(jī)構(gòu)扮演的是“運(yùn)動(dòng)員”的角色，那么，政府所扮演的就是“裁判員”角色。如果“運(yùn)動(dòng)員”違反了競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，就要受到“裁判員”的懲罰，甚至被逐出“賽場(chǎng)”。

五、地籍產(chǎn)業(yè)化成本和效益分析

成本和效益分析是地籍改革和實(shí)施過(guò)程中一個(gè)非常重要的方面。地籍的成本主要分為地籍的建立成本和經(jīng)營(yíng)維護(hù)成本。地籍一般是政府建立的，所以政府用征收土地稅的方式來(lái)支付建立成本和維護(hù)成本是容易理解的。而在有社會(huì)和私人部門參與的體制中，經(jīng)營(yíng)維護(hù)成本則是用土地交易人繳納的相關(guān)費(fèi)用支付的。應(yīng)實(shí)行稅費(fèi)分開(kāi)的原則，并重點(diǎn)考慮通過(guò)適當(dāng)?shù)馁M(fèi)來(lái)彌補(bǔ)經(jīng)營(yíng)維護(hù)成本的可能性[7]。

實(shí)現(xiàn)地籍產(chǎn)業(yè)化必將產(chǎn)生巨大的社會(huì)效益。如落實(shí)和完善土地管理制度，服務(wù)政府宏觀決策，保障經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，保護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)就業(yè)等。而地籍的經(jīng)濟(jì)效益需要較長(zhǎng)的時(shí)間才能顯露出來(lái)。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是提高土地利用效率和使用價(jià)值，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。經(jīng)過(guò)土地登記獲得的合法產(chǎn)權(quán)使土地交易更加方便和安全，減少了各種權(quán)屬爭(zhēng)議，保障了土地市場(chǎng)健康發(fā)展，也相應(yīng)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。例如南京市國(guó)土局在舊城改造和房屋拆遷中，利用地籍信息系統(tǒng)，及時(shí)為市政府提供所涉及的單位、人口、土地面積和拆遷房屋的有關(guān)數(shù)據(jù)，保證了政府決策的高效、科學(xué)、準(zhǔn)確。北京市2010年共完成各類登記業(yè)務(wù)23 954宗，其中抵押登記9 232宗，抵押土地面積7 056.63萬(wàn)m2，貸款金額45 691 814.53萬(wàn)元。二是保障土地稅或房地產(chǎn)稅的征收。如湖南省衡東縣國(guó)土局根據(jù)地籍調(diào)查成果，及時(shí)查明了總面積達(dá)1 724 m2的土地批而不用，荒廢多年，后由政府收回土地使用權(quán)進(jìn)行拍賣，此舉為縣財(cái)政收回出讓金112.4萬(wàn)元。該縣城關(guān)鎮(zhèn)人民政府在地籍調(diào)查后，每年按證照章收費(fèi)，全鎮(zhèn)土地稅費(fèi)比上年增長(zhǎng)10.2萬(wàn)元，增長(zhǎng)率達(dá)到92.7%。

綜上所述，地籍產(chǎn)業(yè)化的基本框架如圖2所示。

圖2 地籍產(chǎn)業(yè)化基本框架圖

六、結(jié)論

實(shí)現(xiàn)地籍產(chǎn)業(yè)化不僅是改革的需要，也是地籍管理自身發(fā)展的需要。我國(guó)通過(guò)這些年的不斷實(shí)踐總結(jié)，一些較發(fā)達(dá)地區(qū)的地籍管理工作嘗試著走市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化的道路，取得了較好的效果，這也為其他地區(qū)解決地籍維護(hù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源問(wèn)題積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，今后應(yīng)在促進(jìn)地籍成果有效利用、加強(qiáng)地籍行業(yè)監(jiān)管以及提高地籍服務(wù)水平等方面下功夫。我國(guó)的地籍管理工作必將全面朝著系統(tǒng)化、信息化、規(guī)范化、法制化和產(chǎn)業(yè)化的方向邁進(jìn)。