中國農(nóng)村水環(huán)境現(xiàn)狀及管理政策研究

謝 菲

(湖北文理學院數(shù)學與計算機科學學院，湖北襄陽441053)

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，能源的消耗量激增，并隨之產(chǎn)生了大量的污染物，污染物的排放對環(huán)境產(chǎn)生了巨大壓力。在水環(huán)境方面，全國用水總量從2003年的5 320億m3到2013年的6 183．4億m3，用水量增加了16．23%。用水總量的增加導(dǎo)致污水排放總量增加，全國污水排放總量從2003年的680億t，2013污水總排放量增加到775億t，10年污水排放總量增加了13．97%。不過隨著經(jīng)濟發(fā)展，污水處理技術(shù)的提高，全國的水資源效率得到提高，萬元GDP用水量從2003年的448 m3減少到2013年的109 m3。從十一五開始我國環(huán)保投資開始呈現(xiàn)明顯遞增趨勢，十一五期間環(huán)保投資總額為2．16 萬億，2010 年投入資金已占同期 GDP 的2．12%［1］，十二五期間我國或?qū)⑼度氕h(huán)保資金超過5萬億［2］，這無疑將對水環(huán)境保護產(chǎn)生有利的影響。我國農(nóng)村水環(huán)境從整體來看污染嚴重，且具有時空分散、形式多樣的特征，農(nóng)村以及居民應(yīng)對水環(huán)境污染能力較弱［3］，農(nóng)村水環(huán)境的治理亟待解決。筆者分析當前我國農(nóng)村水環(huán)境狀況和當前管理政策，研究水環(huán)境治理對策，旨在為農(nóng)村水環(huán)境發(fā)展提供參考意見和決策依據(jù)。

1 我國農(nóng)村水環(huán)境現(xiàn)狀與問題

農(nóng)村水環(huán)境是指分布在廣大農(nóng)村的河流、湖沼、溝渠、池塘、水庫等地表水體、土壤水和地下水體的總稱。農(nóng)村水環(huán)境對于農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民健康、農(nóng)村經(jīng)濟、農(nóng)村生態(tài)等方面具有重要的作用。

1．1 河流湖泊水質(zhì)污染現(xiàn)狀 在對2013年全國20．8萬km的河流水質(zhì)狀況評價中，全年Ⅰ類水河長占4．8%，Ⅱ類水河長占42．5%，Ⅲ類水河長占21．3%，Ⅳ類水河長占10．8%，Ⅴ類水河長占5．7%，劣Ⅴ類水河長占14．9%。全國Ⅰ～Ⅲ類水河長比例為68．6%，與2012年相比，提高了1．6個百分比。從水資源分區(qū)看，西南諸河區(qū)、西北諸河區(qū)水質(zhì)為優(yōu)，珠江區(qū)、東南諸河區(qū)水質(zhì)為良，長江區(qū)、松花江區(qū)水質(zhì)為中，黃河區(qū)、遼河區(qū)、淮河區(qū)水質(zhì)為差，海河區(qū)水質(zhì)為劣。在對全國開發(fā)利用程度較高和面積較大的119個主要湖泊共2．9萬km2水面進行水質(zhì)評價中，2013年全年總體水質(zhì)為Ⅰ～Ⅲ類的湖泊有38個，Ⅳ～Ⅴ類湖泊50個，劣Ⅴ類湖泊31個，分別占評價湖泊總數(shù)的31．9%、42．0%和26．1%。主要污染項目是總磷、五日生化需氧量和氨氮。對上述湖泊進行營養(yǎng)狀態(tài)評價，大部分湖泊處于富營養(yǎng)狀態(tài)。在全國262座大型水庫、381座中型水庫及24座小型水庫，共667座主要水庫進行水質(zhì)評價中，全年水質(zhì)為Ⅰ類的水庫有31座，占評價水庫總數(shù)的4．7%;Ⅱ類水庫 301座，占 45．1%;Ⅲ類水庫 211座，占31．6%;Ⅳ類水庫66 座，占 9．9%;Ⅴ類水庫 25 座，占 3．7%;劣Ⅴ類水庫33座，占5．0%。雖然近20年來，我國污水處理能力提高，但是每年的污水排放量卻很龐大。2013年全國廢污水排放總量775億t。

1．2 我國農(nóng)村環(huán)境問題

1．2．1 用水和排水的量增加。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，生活水平的提高，農(nóng)業(yè)對水的需求量也很大，根據(jù)2013年《中國水資源公報》統(tǒng)計，2013年全國總用水量6 183．4億m3。其中，農(nóng)業(yè)用水占63．4%，約3 920．28億m3。水的需求增加，水的排放也會增加。

1．2．2 污染物類型多、數(shù)量大。

1．2．2．1 生活污水。農(nóng)村生活污水，主要是指廁所沖洗水、廚房洗滌水、洗衣機排水以及其他排水。這些水中含有懸浮態(tài)或溶解態(tài)有機物質(zhì)，還含有氨、硫、磷等無機鹽類。農(nóng)村這些生活污水多是未經(jīng)處理，任意排放，大量的含氮、磷的生活污水流入河流中使水體富營養(yǎng)化。我國農(nóng)村每年產(chǎn)生生活污水2 500萬t，每年產(chǎn)生約1．2億t生活垃圾，幾乎大部分都得不到處理。

1．2．2．2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)排放的工業(yè)廢水。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了追求經(jīng)濟的發(fā)展，吸收一些高污染企業(yè)，這些企業(yè)為了節(jié)約成本，只排不治理，污水處理系統(tǒng)落后，排放的污水種類繁多、成分復(fù)雜，污染后很難治理。

1．2．2．3 農(nóng)業(yè)廢水。農(nóng)藥和化肥的使用，一方面增加了產(chǎn)量，但是另一方面由于農(nóng)民一味地追求高產(chǎn)量、高產(chǎn)值而過度使用，甚至是亂用農(nóng)藥和化肥，未被植物的部分則流失在水體和土壤和空氣中，這些農(nóng)業(yè)廢水中含有有機物、病原體、懸浮物、氮磷等化學成分，嚴重威脅著環(huán)境健康。

1．2．2．4 禽畜養(yǎng)殖污染。農(nóng)村禽畜養(yǎng)殖在推動農(nóng)村發(fā)展，農(nóng)業(yè)增收等方面具有重要作用，但是每年產(chǎn)生的污染也極其可觀。據(jù)國家環(huán)?？偩终{(diào)查，60%的規(guī)模化養(yǎng)殖場缺乏必要的污染防治措施。農(nóng)戶散養(yǎng)的禽畜產(chǎn)生的糞便等更是缺乏處理。

1．2．3 村民環(huán)保意識淡薄。由于政府對農(nóng)村水環(huán)境的忽視，缺乏教育與管理，農(nóng)民環(huán)保意識淡薄，水環(huán)境保護方面的知識缺乏，是導(dǎo)致農(nóng)村水環(huán)境污染的又一重要原因。長期以來，農(nóng)村村民亂堆亂放，亂排濫灌的現(xiàn)象隨處可見，為了改善這種現(xiàn)狀，必須提高農(nóng)民環(huán)保意識，保護環(huán)境，科學合理施用化肥和農(nóng)藥，提高水資源再利用方式。

2 我國水資源管理職能劃分及管理現(xiàn)狀

2．1 水資源管理職能劃分 根據(jù)《中華人民共和國水法(修訂案)》規(guī)定:國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。國家水利部在重點流域設(shè)置了流域管理機構(gòu)，承擔本流域的水環(huán)境保護的職責?，F(xiàn)在設(shè)立的流域管理機構(gòu)共有7個，分別是:長江水利委員會、黃河水利委員會、海河水利委員會、淮河水利委員會、珠江水利委員會、松遼水利委員會、太湖流域管理局。國務(wù)院水行政主管部門負責全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。我國水行政管理部門包括兩方面，第一是水利部及其管理下的7個流域管理機構(gòu)，第二是各級水利部門，包括省級水利廳、地方水利(務(wù))局、縣水利(務(wù))局和鄉(xiāng)水管站，負責對各地區(qū)水資源進行管理和監(jiān)督。我國水環(huán)境的管理涉及水利部、國土資源部、林業(yè)部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護部、交通部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家衛(wèi)生和計劃生育委員會等，各省、市、自治區(qū)也都設(shè)有相應(yīng)的機構(gòu)，基本上屬于分散型管理體制［4］。

2．2 管理現(xiàn)狀 在法律法規(guī)授權(quán)管理涉水事務(wù)同時，國務(wù)院對涉水部門職責予以規(guī)定。水利部對水資源保護負責，環(huán)境保護部對水環(huán)境質(zhì)量和水污染防治負責，對資源實際上實行雙重領(lǐng)導(dǎo)。目前，流域管理機構(gòu)實際上是水利部下屬機構(gòu)，負責管理流域水資源，承擔水利部賦予的職權(quán)。流域水資源管理部門在理論上負責對整個流域的水資源進行管理，但由于本身屬于事業(yè)單位性質(zhì)，其行政權(quán)力有限，要受到地方政府的制約［5］。因此，在實際工作中發(fā)揮的作用有限。各行政部門為了本地區(qū)的利益與發(fā)展，各自為政。在我國水環(huán)境的管理存在多部門管理，職權(quán)交叉，職權(quán)模糊，缺乏統(tǒng)一管理、難以統(tǒng)一調(diào)配等，助長了部門的利益膨脹;阻礙管理信息交流;制約相關(guān)規(guī)劃的融合;造成管理職能的重疊;導(dǎo)致管理領(lǐng)域的盲點［6］。環(huán)境保護部雖然具有負責擬訂并實施環(huán)境保護規(guī)劃、政策和標準，組織編制環(huán)境功能區(qū)劃，監(jiān)督管理環(huán)境污染防治，協(xié)調(diào)解決重大環(huán)境保護問題，還有環(huán)境政策的制訂和落實、法律的監(jiān)督與執(zhí)行、跨行政地區(qū)環(huán)境事務(wù)協(xié)調(diào)等職權(quán)。但是它與其他很多機構(gòu)分享權(quán)力，實際上很多職能被其他部門劃分［6］。

綜上所述，雖然國家對水環(huán)境管理部門職權(quán)進行了劃分，但是在實際工作中卻出現(xiàn)了政府部門職權(quán)模糊，職權(quán)交叉，職權(quán)難以行使的情況。我國農(nóng)村水環(huán)境治理不僅包含在流域治理中而且也受到政府部門管理。農(nóng)村水環(huán)境絕不是單獨存在的，缺乏聯(lián)系，它和國家整體的管理體制密切相關(guān)。

3 對于改善農(nóng)村水環(huán)境的思考

3．1 國家管理政策 為了更好地在水資源管理方面的發(fā)揮強有力的效力，可以進行兩方面的探索。第一改分散管理為集成管理。國外已有很好的例子，國外治水大致經(jīng)歷了兩個階段。前一個階段是以流域為單位的統(tǒng)一治理模式，通常表現(xiàn)為治理“委員會”等組織形式，后一階段則向更高層級上的政府機構(gòu)重組為核心，通常表現(xiàn)為“大部制”導(dǎo)向的政府部門改革［7］。大部制能夠個很好的協(xié)調(diào)兩個部門或多個部門之間的問題，使外部性得以內(nèi)部化。我國政府可以以“大部制”發(fā)展為契機，不斷引導(dǎo)水環(huán)境部門進行機構(gòu)重組，進行職能整合。從而能夠從整體上對農(nóng)村水環(huán)境進行綜合規(guī)劃，統(tǒng)一管理，責權(quán)分明。第二方面，改變由政府部門單一管理的局面，因為水環(huán)境是涉及生態(tài)、政治、經(jīng)濟、社會等多面的問題的一套系統(tǒng)，并非全部的政策資源都為政府所掌控，所以有必要改變單一依靠政府強制主導(dǎo)的局面，而應(yīng)轉(zhuǎn)向利益誘導(dǎo)為主的需求型方式［8］，政策企業(yè)家是典型的利益誘導(dǎo)需求型企業(yè)。政策企業(yè)家通過政府管理部門發(fā)布的政策窗口，投入時間、精力和金錢來完成與政府的共同治理。政策企業(yè)家的介入，促進了治理機構(gòu)的柔性化改造，這種創(chuàng)新型的治理機制，對于水環(huán)境這類特殊的治理對象，顯得格外重要。政府應(yīng)該合理制定政策，吸引政策企業(yè)家投入農(nóng)村水環(huán)境建設(shè)中來，為農(nóng)村水環(huán)境的治理注入活力。

3．2 技術(shù)支持 農(nóng)村水環(huán)境的治理離不開科學技術(shù)支持。針對農(nóng)業(yè)用水量龐大的問題，我們可以修建節(jié)水工程，推行噴灌和滴灌模式，減少輸水過程中水量的損失。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，政府部門可以建立農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)指導(dǎo)中心，為農(nóng)民合理噴灑化肥、農(nóng)藥作技術(shù)指導(dǎo)，減少化肥農(nóng)藥的使用。加強和改進對畜禽糞便的利用，如在農(nóng)村大力推廣沼氣池，政府進行補貼，這樣的模式不僅可以對資源進行利用，而且對農(nóng)村環(huán)境是一個極大的改善。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)污染企業(yè)，政府應(yīng)該對其進行管理和監(jiān)督，并鼓勵企業(yè)引進先進的污水處理設(shè)施，建立水污染治理的示范基地。并對政府加強問責制度，將政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的管理納入到政績評定中來。水利用后的處理，可以對尾水進行生態(tài)處理，尾水生態(tài)處理是依賴水、土壤、細菌、高等植物和陽光等基本自然要素，利用土壤—微生物—植物系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)機制和綜合自凈能力，完成尾水的深度處理。同時通過對尾水中的水分和營養(yǎng)物質(zhì)的綜合利用，實現(xiàn)尾水無害化與資源化的有機結(jié)合［9］。尾水生態(tài)處理系統(tǒng)主要包括穩(wěn)定塘系統(tǒng)和土地處理系統(tǒng)，凈化效率高，運行效果穩(wěn)定，是農(nóng)村處理污水的好方法。

3．3 公民參與 公民參與，不僅僅指農(nóng)民要積極參與水環(huán)境保護中來，還應(yīng)該發(fā)揮其監(jiān)督職責。怎樣發(fā)揮村民的積極性，提高村民參與度，發(fā)揮廣大農(nóng)民的聰明才智，這是我們應(yīng)該思考的問題。首先，應(yīng)當加強環(huán)保宣傳力度，不僅要對環(huán)境保護的重要性的進行宣傳，還應(yīng)該對符合本地發(fā)展的先進的生態(tài)化生活生產(chǎn)方式進行宣傳與落實，改善農(nóng)村亂堆亂放、亂排濫用的現(xiàn)狀，改變農(nóng)村落后的生產(chǎn)方式，讓農(nóng)民在建設(shè)生態(tài)農(nóng)村中受益。受到居民單獨參與監(jiān)督能力的局限性，政府還應(yīng)積極推進民間非政府環(huán)境保護組織建設(shè)，民間非政府組織，在水環(huán)境保護中能夠起到前期預(yù)防一中期治理一后期追蹤的作用［10］。前期一方面能夠?qū)Σ煌黧w進行宣傳教育，另一方面能夠為政府水環(huán)境治理措施進言獻策;中期能夠配合政府積極尋找解決方案，解決問題;后期再問題解決之后能夠?qū)Νh(huán)境進行追蹤監(jiān)督，防止問題的再次發(fā)生。政府應(yīng)當降低準入門檻，加大資金投入力度擴大其規(guī)模，并且制定相應(yīng)的法律法規(guī)保障非政府環(huán)境保護組織發(fā)揮其在環(huán)境保護中的作用。

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