土地財政對地方政府社會保障支出的補給效應(yīng)

杜春林，張新文，張耀宇

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院，江蘇南京210095）

土地財政對地方政府社會保障支出的補給效應(yīng)

杜春林，張新文，張耀宇

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院，江蘇南京210095）

分稅制改革以來，土地財政已經(jīng)成為地方政府增強財力的重要來源，與土地財政相伴的是地方政府大規(guī)模的征地拆遷行為。按照相關(guān)規(guī)定，地方政府應(yīng)將一部分土地出讓收益用于補助被征地農(nóng)民的社會保障事業(yè)。那么，預(yù)算外土地出讓收益對被征地農(nóng)民社會保障事業(yè)的補償是否帶動預(yù)算內(nèi)的社會保障支出的增加呢？文章在模型估計及數(shù)據(jù)整理分析的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)，雖然地方政府土地財政對社會保障支出存在補給效應(yīng)，即土地財政對社會保障支出具有刺激作用；但由于受地方政府自利性與公共性的影響，土地財政對地方政府社會保障支出的補給效應(yīng)仍存在諸多問題，未來我國對“土地換保障”的硬性規(guī)定勢必要進一步明確。

地方政府；土地財政；社會保障；補給效應(yīng)

一、引言與研究問題

中共十八屆三中全會明確提出要縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民的合理、規(guī)范、多元保障機制。在農(nóng)村，特別是相對貧困的農(nóng)村地區(qū)，土地對于農(nóng)民而言不僅僅是生產(chǎn)要素，還發(fā)揮著社會保障的功能，土地可以解決農(nóng)民最基本的溫飽和就業(yè)等問題，在社會保障體系不完善的情況下，土地的保障功能不可忽視（姚洋，2000）。隨著城鎮(zhèn)化的加速推進，大規(guī)模征地帶來的直接后果就是使農(nóng)民主動或被動地“洗腳上岸”，成為失地農(nóng)民。據(jù)不完全統(tǒng)計，當前累計的失地農(nóng)民可能已達4000－5000萬人，已成為龐大的社會群體，其中完全失地、失業(yè)的農(nóng)民至少在1000萬人以上，占失地農(nóng)民的20%，失去土地對于農(nóng)民而言就意味著失去最基本的社會保障。

地方政府的征地以及所謂的土地財政行為實際上可以追溯到1994年分稅制改革所導(dǎo)致的中央與地方嚴重的財權(quán)與事權(quán)不平衡問題。所謂土地財政是指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)（包括土地出讓、協(xié)議出讓與掛拍出讓）的收入（土地出讓金）來維持地方財政支出，屬于預(yù)算外收入，又稱第二財政。根據(jù)2004年頒布的《土地管理法》，在征地補償過程中對土地成交價款的使用范圍有明確的規(guī)定，土地出讓收入主要用于征地和拆遷補償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出和城市建設(shè)支出等。2006年頒發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》再次就被征地農(nóng)民參加有關(guān)社會保障所需的個人繳費，可以從其所得的土地補償費、安置補助費中直接繳納等做出說明，并要求地方政府從土地出讓收入中安排一部分資金用于補助被征地農(nóng)民的社會保障支出，逐步建立被征地農(nóng)民生活保障的長效機制。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，我國國有土地出讓收入由市縣人民政府征收管理，且從2007年1月1日起，國務(wù)院要求將全部土地出讓收入繳入地方國庫，納入地方政府性基金預(yù)算，實行“收支兩條線”管理，與一般預(yù)算分開核算，?？顚Ｓ芒?007年之前，土地出讓收入先納入預(yù)算外專戶管理，再將扣除征地補償和拆遷費用以及土地開發(fā)支出等成本性支出后的余額繳入地方國庫，納入地方政府性基金預(yù)算管理。因此，2007年起土地出讓收入的統(tǒng)計口徑更為規(guī)范準確，同時由于“收支兩條線”管理，從規(guī)模上是全口徑概念，因此數(shù)字上要比2006年前的余額高出很多。，地方政府開始依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財政支出。因此，土地出讓收入的財力意義主要體現(xiàn)在地方政府，尤其是市縣政府。地方政府利用預(yù)算外的土地出讓收入補償被征地農(nóng)民社會保障的支出，是否真實刺激地方政府預(yù)算內(nèi)社會保障支出的增加，形成對預(yù)算內(nèi)社會保障支出的補給效應(yīng)；其補給效應(yīng)有多大，在不同區(qū)域間是否存在差異，還有待進一步觀察。本研究采用2005－2011年中國243個城市面板數(shù)據(jù)來檢驗是否存在這一補給效應(yīng)，并探尋土地財政對地方政府社會保障支出補給作用的大小及區(qū)域差異，以進一步規(guī)范地方政府土地財政行為，保障被征地農(nóng)民的社會保障權(quán)益。

二、理論框架與文獻綜述

（一）理論框架

政府的存在具有辯證性，即我們通常所言的政府的公共性和自利性。在經(jīng)典著作中關(guān)于政府自利性的論述，盧梭從行政官本人身上區(qū)分出個人、全體行政官、人民三種本質(zhì)上不同的意志，并指出人民的意志是最弱的，團體的意志占第一位，而個別意志則占一切之中的第一位。因此政府中的每個成員都首先是他自己本人，然后才是行政官，再然后才是公民；而這種級差是與社會秩序所要求的級差直接相反的（盧梭，2003）。公共選擇理論一開始就繼承了經(jīng)濟學(xué)中有關(guān)人的自利性的假設(shè)，否認官員在做出公共決策和執(zhí)行公共意志過程中的完全利他性，而認為官員首先是他自己，其次才是政府官員，作為他自己他必然受理性的約束。政府官員作為理性的個人必然受到對其行動有影響的刺激機制的支配。無論他的個人欲望是什么，如果某種活動將帶來懲罰，他必然會取消這種活動；如果能帶來較大利益，將會吸引他參與這種活動。由此可見，官員自利性既來源于自身的欲望同時又受理性的約束（休斯，2001）。祝靈君和聶進（2002）據(jù)此將政府的自利性分為三方面：一是來自于政府中官員及工作人員對個人利益的追求；二是來源于團體的意志；三是來源于某一階級的意志。關(guān)于政府公共性的研究，洛克（1996）認為政治權(quán)力就是為了規(guī)定和保護財產(chǎn)而制定法律的權(quán)利，判處死刑和一切較輕處分的權(quán)利，以及使用共同體的力量來執(zhí)行這些法律和保衛(wèi)國家不受外來侵害的權(quán)利；而這一切都只是為了公眾福利，由此政府的公共性體現(xiàn)為公共裁判和對締約者財產(chǎn)權(quán)的保護。盧梭（2003）繼承了洛克的自然狀態(tài)理論，從達成社會契約的角度分析了如何由個人的天然自由達到個人的社會自由，在達成契約的過程中，政府得以產(chǎn)生，政府是臣民和主權(quán)者所建立的一個中間體，以便兩者相互適應(yīng)，它負責執(zhí)行法律并維持社會以及政治的自由。密爾（1997）在其《代議制政府》一書中明確提出政府的目的就是造就更好的人民，而手段就是教育人民和利用他們所達到的最高品質(zhì)。盡管政府存在自利性與公共性，但政府的公共性是政府的第一屬性，政府因為其公共目標而成立，這也正是政府公共性的起源，雖然不同時代、不同背景對政府公共性的外部特征有不同的要求，但實現(xiàn)正義、提供公共物品卻是所有政府公共性中的共同內(nèi)容。事實上政府自利性在大多數(shù)情況下是不能單獨實現(xiàn)的，是公共性背后隱藏的對自身利益的追求，政府要獲得團體利益必然要以實現(xiàn)公共利益為前提，因此政府自利性與公共性的動機都能在一定程度上推動公共利益的實現(xiàn)。

土地財政與地方政府自利性和公共性之間存在著密切的聯(lián)系。1994年的分稅制改革實際上確立了中央與地方之間的財政分權(quán)關(guān)系，而分稅制改革之后，中央財力日益集中，而地方財力則日趨吃緊，地方政府將開辟財源以及促進經(jīng)濟增長的核心動力轉(zhuǎn)向土地開發(fā)和城市擴張，由此形成了土地財政。長期以來土地出讓收益缺乏有效的管理和制度規(guī)范，因此，通常研究地方政府土地財政都強調(diào)地方政府自利性的一面，但事實證明，土地財政也發(fā)揮一定程度的積極作用，尤其是在推動城市化以及對被征地農(nóng)民的社會保障等方面。實際上在當前中國政府管理體制以及官員考核機制下，無論是從地方官員的個人利益出發(fā)還是從公共利益出發(fā)，地方政府都具有供給公共服務(wù)的動力。政府除了自利性之外，更多的是公共性的一面，地方政府更多的是提供公共服務(wù)，注重公共利益的實現(xiàn)，并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)其自利性。土地財政對于彌補分稅制改革后地方政府財政趨緊的現(xiàn)象具有一定的作用，正如相關(guān)政策文本的規(guī)定所述，土地出讓收益應(yīng)當主要用于征地和拆遷補償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出和被征地農(nóng)民的社會保障支出等。從圖1中可以看出，地方政府對于土地財政無論是出于自利性還是公共性的思考，都會實現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給。從地方官員自身利益看是為獲得社會聲望和實現(xiàn)政治晉升，從公共利益的角度看是為塑造地方形象、爭取競爭優(yōu)勢以及完善基礎(chǔ)設(shè)施。土地財政與地方公共服務(wù)供給之間的作用是相互的，一方面土地財政可以為地方公共服務(wù)供給提供財力保障，另一方面地方公共服務(wù)的有效供給也為土地財政的實現(xiàn)提供硬件支撐。

（二）文獻綜述

本研究的焦點是土地財政對地方政府社會保障制度的補給效應(yīng)。所謂補給效應(yīng)實際上就是作為預(yù)算外收入的土地出讓金起到為失地農(nóng)民提供基本社會保障的作用，刺激地方政府借土地出讓金完善地方社會保障體系，增加預(yù)算內(nèi)社會保障支出，并在一定程度上形成對地方政府預(yù)算內(nèi)社會保障支出補給作用的現(xiàn)象。對于農(nóng)民而言，土地的保障功能十分明顯，陳麗等（2006）認為耕地的社會保障價值是其社會價值的主體；鄒秀清（2012）還進一步通過調(diào)查數(shù)據(jù)對農(nóng)地保障功能進行測度，得出農(nóng)地保障功能存在顯著區(qū)域差異；張雪靚等（2013）從農(nóng)地生產(chǎn)功能補給、農(nóng)地價值功能補給和農(nóng)地勞動力承載功能補給三方面對耕地社會保障功能補給程度進行測算。正是因為土地社會保障功能的存在，才形成學(xué)界對土地換保障的研究基礎(chǔ)，陳頤（2000）最早提出土地換保障這一概念，并指出土地換保障的理論依據(jù)、現(xiàn)實意義和政策設(shè)計；盧海元（2003）以土地換保障為主題，提出了妥善安置失地農(nóng)民的基本設(shè)想，并強調(diào)制定適合失地農(nóng)民特點的就業(yè)和保障政策，妥善安置失地農(nóng)民是完全可能的。在此基礎(chǔ)上，宋明岷（2007）、張士斌（2010）、馬小勇和白永秀（2011）對土地換保障的方案與模式進行了深入研究；鄭雄飛（2010）、王瑞雪（2013）則指出了土地換保障的困境，并在此基礎(chǔ)上提出建設(shè)性的建議。從現(xiàn)有的研究看，雖然學(xué)者們構(gòu)建了土地換保障的基本框架，并在某些方面展開了深入討論，但在具體的研究過程中，還存在不足之處：一是多采用質(zhì)性研究的方法，把土地換保障作為一個基于現(xiàn)實材料的推斷；二是對于土地財政在多大程度上承擔了社會保障功能以及不同區(qū)域是否存在差異等問題并沒有涉及；三是當前關(guān)于土地換保障研究關(guān)注的焦點是被征地農(nóng)民的補償問題，忽略了土地換保障背后的政府及官員的行為。本研究試圖對這些問題做進一步探討。

圖1 土地財政與公共服務(wù)供給之間的關(guān)系

三、實證檢驗

（一）計量模型、變量選取及研究假設(shè)

根據(jù)面板數(shù)據(jù)的特征，其模型的一般形式為：

其中，下標i代表第i個城市，樣本共包括中國243個城市；下標t（t＝2005，…，2011）代表第t年；β0為常數(shù)項，βk、γj為系數(shù)；αi代表個體效應(yīng)；λt代表時間效應(yīng)；εit代表殘差項；y為被解釋變量；xk代表第k個解釋變量。計量分析采用的數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》（2006－2012年）、《中國區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》（2006－2012年）、《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》（2006－2012年）、《中國城市統(tǒng)計年鑒》（2006－2012年）。研究區(qū)間為2005－2011年，選取全部地級市及以上的城市作為研究對象，在刪除數(shù)據(jù)不全的城市后共243個有效樣本形成平衡的面板數(shù)據(jù)。土地出讓金、GDP、財政支出、財政收入、社會保障支出以及房地產(chǎn)投資額等數(shù)據(jù)全部以2000年為基底作定基處理，變量的描述性統(tǒng)計如表1所示。

表1 變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果

變量選取、解釋變量以及被解釋變量之間的關(guān)系描述如下：（1）被解釋變量y是lnsi，為地方政府社會保障支出的對數(shù)值，本文利用上述模型，主要是為了找出y的影響因素，特別是與地方政府土地財政相關(guān)的因素，從而進一步證明土地財政對地方財政社會保障支出具有一定的補給效應(yīng)。（2）解釋變量xk為lnlf、lngdp、lnpop、lnincome以及l(fā)nhouseinvest，分別表示土地財政、國內(nèi)生產(chǎn)總值、城市總?cè)丝?、財政收入以及房地產(chǎn)投資額的對數(shù)形式。土地財政是指土地成交價款，即土地出讓、協(xié)議出讓與掛拍出讓的成交價款總和，它是衡量地方政府土地出讓所得的重要依據(jù)，也是地方政府土地財政發(fā)揮功能的有力保證。地方政府對預(yù)算外土地財政的依賴，使征地補償在一定程度上發(fā)揮社會保障功能，當然這一功能的發(fā)揮既是為了實現(xiàn)地方政府的公共利益，同時也考慮到官員個人利益，因此刺激地方政府預(yù)算內(nèi)社會保障支出，故lnlf的預(yù)期系數(shù)為正。國內(nèi)生產(chǎn)總值、財政收入反映一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和財政實力，一般認為，社會保障支出與國內(nèi)生產(chǎn)總值、財政收入成正相關(guān)關(guān)系，因此lngdp與lnincome的預(yù)期系數(shù)為正。通常情況下，人口規(guī)模與社會保障支出比例成正向關(guān)系，即lnpop的預(yù)期系數(shù)為正。房地產(chǎn)投資額反映該地區(qū)房地產(chǎn)市場的活躍程度，房地產(chǎn)投資額越高，表明地方政府征地規(guī)模越大，形成征地補償范圍也越廣，因此lnhouseinvest的預(yù)期系數(shù)亦為正。

（二）計量結(jié)果分析

東、中、西部以及全國面板數(shù)據(jù)的Hausman檢驗結(jié)果（p＝0.0000）拒絕隨機效應(yīng)模型，我們選擇固定效應(yīng)模型，采用穩(wěn)健標準差，其估計結(jié)果如表2所示。

表2 固定效應(yīng)模型估計結(jié)果（被解釋變量：y）

續(xù)表2 固定效應(yīng)模型估計結(jié)果（被解釋變量：y）

從全國范圍看，土地財政、GDP、財政收入以及房地產(chǎn)投資額顯著影響地方財政社會保障支出，均呈正相關(guān)關(guān)系。其一，土地財政與社會保障支出之間的正相關(guān)關(guān)系也驗證了前文的假設(shè)。一方面，地方財政社會保障支出無法滿足當前社會保障事業(yè)發(fā)展的需求，再加上征地拆遷過程中迫于被征地農(nóng)民巨額社會保障支出的壓力，以及被征地農(nóng)民對社會保障的強烈需求，無論從公共性還是自利性的角度出發(fā)，地方政府都會按規(guī)定將一定比例的土地出讓收益用于補助被征地農(nóng)民的社會保障支出。另一方面，地方政府將一定比例的土地出讓收益用于補助被征地農(nóng)民的社會保障，不僅推動農(nóng)村地區(qū)社會保障事業(yè)的發(fā)展，而且刺激地方政府加大對社會保障事業(yè)的預(yù)算內(nèi)支出比例，借此建立農(nóng)村基本社會保障體系。由于土地出讓收入屬于預(yù)算外收入，因此土地財政對地方政府社會保障支出具有一定的補給作用。其二，GDP越高表明該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平相對越高，社會保障事業(yè)發(fā)展越好，社會保障支出也相對越高。其三，財政收入反映地方政府的財力和可支配額，財政收入越高用于社會保障支出的可能性也越大。其四，房地產(chǎn)投資額反映該地區(qū)的房地產(chǎn)市場的活躍程度，房地產(chǎn)投資額越高表明該地區(qū)房地產(chǎn)市場越活躍，征地活動越頻繁，征地補償范圍越廣，相應(yīng)的社會保障體系更健全，社會保障支出也更高。

分區(qū)域看，其一，與全國的總體情況不同，東部地區(qū)土地財政與社會保障支出之間的關(guān)系沒有通過顯著性檢驗，而中、西部地區(qū)土地財政均通過顯著性檢驗。土地財政主要是對中、西部地區(qū)社會保障支出具有補給作用，東部則不明顯。原因在于東部地區(qū)無論在GDP和財政收入等方面與西部相比都具有優(yōu)勢，再加上地方政府官員出于完善公共服務(wù)、提升地方政府形象以及自身晉升等目的，一直以來，地方財政有能力建立覆蓋范圍廣且相對完善的社會保障體系，因此，征地補償對社會保障支出的補給作用并不明顯。其二，中、西部地區(qū)則恰恰相反，由于經(jīng)濟發(fā)展水平較低，財政收入有限，即使地方政府有完善社會保障體系的愿景，也不堪財政壓力，而土地財政作為預(yù)算外收入適應(yīng)了地方政府多重需求，包括推動地區(qū)經(jīng)濟增長，提升地方及官員形象，為其晉升添加籌碼，有學(xué)者的研究也證明了地方政府官員的晉升競爭與地方政府土地財政的關(guān)系（劉佳等，2012）。因此，地方政府會利用土地財政的巨額收入加大對被征地農(nóng)民及農(nóng)村社會保障的支出，形成對預(yù)算內(nèi)社會保障支出的補給效應(yīng)。其三，西部地區(qū)GDP對社會保障支出比例的影響并不顯著，原因在于在政府公共性的驅(qū)動下，雖然該地區(qū)GDP相對較低，但社會保障支出屬于硬性支出，與地區(qū)發(fā)展水平關(guān)系不大，而與財政收入關(guān)系更大。在西部相當一部分財政收入用于社會保障的硬性支出，盡管如此還遠遠不能滿足社會保障支出需要，因此土地財政的補給作用就相對顯著，并形成土地財政與預(yù)算內(nèi)社會保障支出之間的相互作用。

四、進一步探討

地方政府在利用土地出讓所得來補償被征地農(nóng)民的過程中，對預(yù)算內(nèi)社會保障支出具有一定的補給作用。不過還需進一步思考的是，土地財政對社會保障支出的補給作用到底有多大？不同區(qū)域間土地財政對社會保障支出補給作用的差異如何？

（一）補給率的估算

所謂補給率就是土地財政在多大程度上對預(yù)算內(nèi)社會保障支出發(fā)揮補給作用。如何估算土地財政對社會保障支出補給率的大小，本文以2004－2011年省級財政支出的年均增長率為參照系來觀察省級社會保障支出的年均增長率，并假設(shè)省級社會保障支出的增長率與財政支出同步，如表3所示。從中可見，社會保障支出的增長率比財政支出低3.31個百分點，假設(shè)這3.31個百分點正是土地財政對社會保障支出的補給作用。為此，我們將這3.31個百分點界定為這8年來地方政府土地財政對社會保障支出的補給率。以2011年地方政府社會保障支出為例，約有351.09億元（見表4）的社會保障方面的支出是從土地出讓收入中而來。下面我們將根據(jù)土地財政對社會保障支出的補給率分析地方政府在土地財政中的公共性與自利性行為。

表3 省級財政支出與社會保障支出增長率的比較

一方面，盡管土地財政對社會保障支出的補給作用在一定程度上彌補了財政中社會保障支出的不足，但是這種彌補方式以及彌補程度都僅僅是一個推測，地方政府的自利性決定了全國平均補給率必然低于3.31個百分點。2013年中國社科院發(fā)布的《社會藍皮書》指出，現(xiàn)階段中國社會處于矛盾多發(fā)時期，每年發(fā)生的群體性事件多達數(shù)萬起，其中征地拆遷引發(fā)的群體性事件約占50%（陸學(xué)藝等，2013）。而導(dǎo)致征地拆遷類群體性事件的主要原因就是拆遷補償過低，犧牲了拆遷戶的利益。另一方面，即使土地財政對社會保障支出的補給率達到3.31個百分點，由表4可知，土地財政對社會保障支出的補給份額最多的年份（2008年）也僅占土地成交價款的1.04%，其對社會保障支出的補給份額可謂杯水車薪，這也說明地方政府對征地拆遷的補償標準過低。絕大部分土地出讓所得由地方政府自行支配，在沒有強有力的制度約束下，土地交易成為地方政府腐敗案件頻發(fā)的制度根源（唐云松和梁賢杰，2010），反映了地方政府自利性與土地財政之間的關(guān)系。

表4 社會保障支出中被補給份額與土地成交價款的對比 單位：年、億元

（二）補給率的區(qū)域差異

收入差異與區(qū)域差異影響土地保障功能的發(fā)揮（梁鴻，2000），這也從另一個側(cè)面證明土地財政對社會保障支出的補給效應(yīng)存在區(qū)域差異。3.31個百分點只是全國范圍內(nèi)的年均補給率，而我國各地區(qū)間差異較大，因此各地區(qū)的補給率必然不同，模型的估計結(jié)果也顯示東部地區(qū)社會保障支出比例受土地財政影響并不明顯，土地財政的影響主要集中在中、西部地區(qū)。下面根據(jù)表3計算全國范圍內(nèi)土地財政對社會保障支出補給率的方法，計算出2004－2011年各省份土地財政對社會保障支出的補給率，并依據(jù)補給率的大小進行排序，如表5所示。

表5 土地財政對社會保障支出補給作用的省域比較

從表5中的排序可知，以3.31%為基準線，全國31個省份可分為兩類區(qū)域，分別是補給率高于全國平均水平的15個省份和補給率低于全國水平的16個省份。當補給率大于3.31個百分點時，說明地方政府的土地財政對社會保障支出的補給作用比較明顯，該地區(qū)的征地補償覆蓋的社會群體比較廣泛；當補給率小于3.31個百分點時，土地財政對社會保障支出的影響則不明顯，征地補償?shù)姆秶蚕鄬^窄。表5顯示，中、西部地區(qū)土地財政對社會保障支出的補給作用較明顯，而東部地區(qū)則不明顯，這與模型的估計結(jié)果相對一致，這也從另一個側(cè)面證明對補給率的測算具有一定的合理性。

第一類地區(qū)的補給率高于全國平均水平3.31%，共有15個省份，主要集中在中、西部地區(qū)，說明這些地區(qū)征地拆遷的規(guī)模最大，涉及的社會保障對象最廣，土地財政的作用范圍最大。這類地區(qū)受區(qū)位、資源等因素的影響，導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展水平與東部地區(qū)相比存在較大差異，再加上分稅制改革之后導(dǎo)致地方財力吃緊。圖2顯示，中、西部地區(qū)城市財政缺口率明顯高于東部地區(qū)，財政壓力也大于東部地區(qū)。地方政府為擺脫財政壓力，保證地方經(jīng)濟與社會的發(fā)展，以及為地方官員謀求晉升的機會，將“創(chuàng)收”的注意力轉(zhuǎn)移到“賣地”以增加預(yù)算外可支配收入。第二類地區(qū)的補給率低于全國平均水平，共有16個省份，大部分位于東部沿海發(fā)達地區(qū)。該類地區(qū)中，東部沿海發(fā)達地區(qū)雖然存在征地拆遷，但是由于社會保障水平以及城市化率都較高，決定了其社會保障支出也居高不下，再加上該地區(qū)財政缺口率較小，預(yù)算內(nèi)財政收入基本上可以滿足社會保障支出的需求，因此土地財政對社會保障支出的影響也不大。在此類地區(qū)雖然地方政府有自利的行為，但是其自身客觀條件約束了其自利性的膨脹。

圖2 2005－2011年東、中、西部地級市財政缺口率概況

五、研究結(jié)論與政策啟示

土地財政對失地農(nóng)民社會保障支出的補給作用彌補了社會保障支出增長的不足，但事實上土地財政對地方政府增加預(yù)算內(nèi)社會保障支出刺激作用的發(fā)揮，還有賴于地方政府及其官員對個人利益和公共利益的認識，因此地方政府的土地換保障行為也為其自利性提供了生存空間，更形象地說，補給作用是一把雙刃劍。一方面，土地財政對地方社會保障事業(yè)的發(fā)展起到積極作用，地方政府作為當?shù)毓怖娴拇匀?，其一是為響?yīng)被征地農(nóng)民的社會保障需求，其二是按規(guī)定將土地出讓收入用于補償被征地農(nóng)民的社會保障，這也成為地方政府借此機會完善社會保障事業(yè)的契機。另一方面，土地財政對社會保障支出的補給作用也存在諸多不足。在缺乏有效監(jiān)督的情況下，地方政府的自利性決定了土地換保障這一政策設(shè)想并不能得到有效的貫徹，補給率越高可能說明地方政府征地補償?shù)淖杂啥仍酱?，預(yù)算內(nèi)財政支出的自由度也就越大，地方政府也更愿意將財政收入投入到“形象工程”、“地標工程”中去，以實現(xiàn)其自利性的目的，維護特殊利益群體，從而導(dǎo)致資源配置的扭曲。

土地財政對失地農(nóng)民社會保障支出的補給作用固然能推動地方社會保障事業(yè)的發(fā)展，但也為地方政府的自利性提供了生存空間，因此對于地方政府土地財政行為的規(guī)范勢在必行。

第一，規(guī)范地方政府的土地財政行為。分稅制改革之后，下放財權(quán)制造了既得利益者，地方政府為了保護既得利益者，便會制造更多的資源扭曲（Alwyn Young，2000）。土地財政作為地方政府“開源”的重要途徑，其支配的自主性決定了地方政府更傾向于將土地出讓所得投入形象工程、地標工程中去，以實現(xiàn)其自利性的目的，維護特殊利益群體，從而導(dǎo)致資源配置的扭曲。因此，中央政府需要適時出臺相關(guān)法律法規(guī)，限制地方政府大肆出讓土地，以土地出讓所得來維持地方政府運行的行為，其中包括對地方政府土地出讓面積、土地價格以及土地使用年限的限制；不僅如此，還需加大對地方政府的財政轉(zhuǎn)移力度，引導(dǎo)地方政府開辟新的財源。

第二，提高征地補償標準，完善征地補償?shù)南嚓P(guān)制度。在缺乏有效監(jiān)督的情況下，地方政府自利性決定了土地換保障這一政策設(shè)想并不能得到有效貫徹，補給率越高說明地方政府征地補償?shù)淖杂啥染驮酱?，因此，對地方政府征地過程中補償標準的硬性規(guī)定勢在必行。由于征地補償缺乏必要的制度規(guī)范，容易滋生諸如補償過低、尋租腐敗以及地方政府惡性競爭等問題，征地補償制度的建立應(yīng)當將拆遷戶的社會保障、就業(yè)以及住房等因素納入其中。

第三，對補給率的區(qū)域差異采取相應(yīng)措施。補給率的區(qū)域差異也突出這樣一個事實，即發(fā)達地區(qū)的社會保障支出占財政支出比例較高，而中、西部卻較低。因此，中央政府要根據(jù)土地財政對各地區(qū)社會保障支出的影響差異采取措施，對于東部發(fā)達地區(qū)，在提高征地拆遷補償標準的同時要使其與當?shù)厣鐣Ｕ纤奖３忠恢?；對于落后地區(qū)，由于土地財政對社會保障支出的影響作用較大，應(yīng)當引導(dǎo)地方政府擴大預(yù)算內(nèi)社會保障支出。

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Supplementary Effect of Land Finance on Social Security Expenditures of Local Governments

Du Chunlin，Zhang Xinwen，Zhang Yaoyu
（College of Land Management，Nanjing Agricultural University，Jiangsu Nanjing210095，China）

Since the tax－sharing reform，land finance has become an important source for local governments to enhance financial power，accompanied by large－scale land appropriation.According to relevant provisions，local governments should use a part of land transfer income for social security undertaking as subsidies for peasants with land acquisition.Therefore，do subsidies for social security undertaking for peasants with land acquisition by extrabudgetary land transfer benefits lead to the increase in social security expenditures in budget？Based on model estimation and data analysis，this paper shows that there is the supplementary effect of land finance on social security expenditures of local governments，namely land finance plays the stimulation role in social security expenditures，but owing to the effects of selfishness and public feature of local governments，the supplementary effect of land finance on social security expenditures of local governments still faces many problems，and mandatory provision concerning land for security should be further defined in the future.

local government；land finance；social security；supplementary effect

C913.7；F812

A

1009－0150（2015）03－0050－09

（責任編輯：喜 雯）

2015－01－28

國家社科基金項目“農(nóng)村公共服務(wù)供給的‘碎片化’及其治理研究”（14BGL150）；江蘇省社科項目“江蘇農(nóng)村的治理現(xiàn)代化研究——社會政策的視角”（14SZB016）。

杜春林（1989－），男，安徽六安人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院博士研究生；

張新文（1971－），男，湖南張家界人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；

張耀宇（1987－），男，黑龍江哈爾濱人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院博士研究生。